Numérique public : l'UGAP fissure la réinternalisation

L'UGAP ouvre un canal pour les indépendants avant de renouveler celui des ESN

Le programme d'appels d'offres prévisionnel 2026-2027 de l'UGAP, consulté le 26 octobre 2026, consacre à sa direction des achats informatiques une rubrique « Logiciel et prestation » de six lignes. Cinq relèvent de la routine d'une centrale d'achat (établissement public qui passe les marchés pour le compte des acheteurs publics, lesquels commandent ensuite sans mise en concurrence propre). Il s'agit des renouvellements de la bibliothèque multi-éditeurs, des offres Oracle et Microsoft, des prestations intellectuelles de conseil et des prestations intellectuelles informatiques. La sixième ligne est d'une autre nature. La procédure 26U048, intitulée « Plateforme intermédiation d'indépendants », y porte le statut « Création ». Elle prend la forme d'un appel d'offres ouvert, avec une publication prévue en mars 2026 et une commercialisation prévisionnelle en janvier 2027.

Deux lignes plus haut, le même tableau inscrit le renouvellement de la procédure 26U031 « Prestations Intellectuelles Informatique », canal historique d'achat de prestations auprès des entreprises de services numériques (ESN), avec une publication en février 2027 et une commercialisation en janvier 2028. La juxtaposition compte. Pendant une année entière, la centrale disposera d'un canal neuf consacré aux indépendants avant d'avoir remis en concurrence son canal ESN. Le nouvel outil ne remplace pas l'ancien. Il s'y ajoute et le précède.

L'intitulé indique l'objet réel. Il ne s'agit pas d'acheter un livrable à un indépendant, mais d'acheter l'accès à un vivier d'indépendants géré par un opérateur de plateforme, qui sélectionne, contractualise et facture. Le praticien sait qu'une centrale d'achat ne crée pas une procédure sans anticiper une demande de ses adhérents.

Le périmètre de 26U048 (profils, plafonds, lots, durée) n'apparaît dans aucun document public consulté. Aucun avis de marché portant ce numéro ne figure sur le site de l'UGAP, au Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP) ni sur TED (Tenders Electronic Daily, le journal européen des marchés publics) à la date du 26 octobre 2026, alors que la publication était annoncée pour mars 2026. Le calendrier a donc glissé, ou l'avis a été publié sous un autre intitulé. Dans les deux cas, l'outil reste annoncé par l'acheteur lui-même, ce qui suffit à l'analyse.

Le PLF 2027 compte des agents et des ESN, jamais des indépendants

L'exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2027, enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 1er octobre 2026 sous le numéro 3210, inscrit dans la trajectoire des emplois de l'État « le recrutement de plus de 400 agents au titre de la réinternalisation des compétences numériques au sein des ministères ». Le même texte prévoit la suppression de 800 ETP (équivalents temps plein) dans les administrations centrales et précise que le point d'indice « ne sera pas revalorisé en 2027 ». Il demande aux services de poursuivre leurs efforts sur « le recours à des prestations externes » et chiffre la seule dépense numérique externe qu'il juge utile de mentionner : les prestations de développement achetées aux ESN, passées de 790 M€ en 2024 à 720 M€ en 2025. Il annonce enfin la création, au 1er janvier 2027, de l'Autorité de référence de l'intelligence artificielle et du numérique de l'État (ARIANE), dont l'un des leviers serait « une ré-internalisation de compétences numériques stratégiques ».

La chronique du 8 octobre 2026 a examiné ce que le périmètre du compte des ESN rend visible, celle du 22 octobre 2026 le prix auquel l'État entend recruter ses compétences. Le point est ici différent. Le budget sait compter des agents (en ETP) et des ESN (en millions d'euros). Il ne dispose d'aucune catégorie pour l'indépendant acheté par intermédiation, qui n'est ni un emploi sous plafond ni une prestation d'ESN au sens de l'indicateur retenu.

La contrainte d'emplois produit pourtant ce besoin de façon mécanique. Un ministère privé d'ETP en centrale, et toujours tenu de faire vivre ses produits numériques, dispose de trois issues : recruter sous un plafond qui baisse, acheter une prestation au forfait à une ESN, ou acheter du temps de compétence individuelle. La troisième voie était jusqu'ici artisanale, dispersée dans des marchés ministériels ou interministériels. La procédure 26U048 propose de l'industrialiser.

La Suite, vitrine de l'internalisation, tourne déjà sur des freelances en régie

Le rapport public thématique de la Cour des comptes sur les outils bureautiques et collaboratifs au sein de l'État, publié le 22 octobre 2026, éclaire ce que recouvre déjà le mot d'internalisation dans le cas le plus emblématique, celui de La Suite développée par la direction interministérielle du numérique (DINUM). La Cour y écrit : « La notion d'internalisation doit toutefois être relativisée. Les développements ne sont pour la plupart pas réalisés par des agents de la DINUM. » (p. 67). La direction recourt à des marchés multi-attributaires qui allouent des informaticiens freelances aux projets, d'abord un marché lancé en 2021 pour le programme beta.gouv, dont les unités d'œuvre se déclinaient par niveau d'expertise, junior, confirmé ou sénior.

L'équipe interne de La Suite comptait 17 ETPT (équivalents temps plein travaillés) en 2025. La Cour précise que « ces effectifs n'incluent pas les effectifs freelances en régie qui interviennent sur La Suite sous forme de prestations » (p. 69). Elle relève aussi que la DINUM plaide pour augmenter son plafond d'emploi afin de réinternaliser certaines compétences, notamment d'exploitation. La boucle est complète : la direction chargée de porter la réinternalisation fait elle-même tourner son produit phare sur du travail indépendant parce que son plafond d'emplois ne lui permet pas de faire autrement.

La DINUM a reconnu que le marché de 2021, conçu pour l'amorçage de startups d'État, n'était pas dimensionné pour exploiter des services critiques. Elle a lancé en 2025 un nouvel accord-cadre limité à deux titulaires, assorti d'exigences de transfert de compétences. La Cour note toutefois qu'« il n'en reste pas moins que la logique de recours à des experts freelances est la même » (p. 68). Son jugement de fond figure dès la synthèse : ce modèle « n'est pas adapté à l'édition logicielle professionnelle, qui suppose une vision du produit sur plusieurs années » (p. 8).

Le diagnostic n'est pas neuf. Dans ses observations définitives sur le pilotage de la transformation numérique de l'État par la DINUM, délibérées le 8 avril 2024, la Cour écrivait déjà : « Des avancées rapides sont nécessaires au regard des risques liés au recours exclusif aux prestataires (perte de compétences, risque pénal de requalification en prêt de main d'œuvre illicite, surcoûts). La Dinum est elle-même confrontée à ces risques, en raison du recours à des prestataires sur de longues périodes pour le développement d'un même produit et avec une faible implication des plateformes d'intermédiation. » (p. 39). Elle ajoutait que, sur les réseaux professionnels, les profils des agents de la DINUM et ceux des prestataires sont « souvent indistinguables ». Le mouvement de réinternalisation des compétences numériques de l'État concernait alors, selon la DINUM, 345 ETP sur des métiers qualifiés. Deux ans plus tard, la même direction pilote la réinternalisation et continue de produire son offre phare par des freelances en régie.

Le phénomène dépasse La Suite. Le marché interministériel d'expertises en techniques d'investigation et en mentorat méthodologique lié au programme beta.gouv, notifié le 17 septembre 2024, compte parmi ses attributaires la société Dynergie, avec la plateforme Freelance Republik en sous-traitance, et un groupement associant OCTO Technology et la plateforme Malt, selon la direction des achats de l'État. La page de recrutement de beta.gouv.fr l'énonce sans détour : « Nos missions sont ouvertes aux profils indépendants via les attributaires du marché. » La plateforme de l'UGAP ne crée donc pas une pratique. Elle généralise à l'ensemble des acheteurs publics un modèle que le cœur du numérique d'État pratique déjà.

Chiffres structurants

Coût de La Suite pour la DINUM de 2021 à 2025 : 39,6 M€, dont 20,7 M€ de prestations, 14,5 M€ de licences et 4,3 M€ de masse salariale (non renseignée pour 2021 et 2022). La messagerie Tchap concentre à elle seule 9,6 M€ de prestations sur la période (Cour des comptes, 22 octobre 2026, p. 68 et 69). Réseau beta.gouv.fr au 26 octobre 2026 : 1 371 membres répartis en 240 équipes, dont 60 % d'indépendants, 30 % d'agents publics et 10 % de prestataires.

La fissuration selon Weil tient par le contrôle, précisément ce qui manque

Le cadre le plus directement opérant pour lire ce montage est celui que David Weil a construit dans The Fissured Workplace (Harvard University Press, 2014). Weil prend soin de préciser que son concept n'est pas un synonyme commode : « The fissured workplace is not simply another term for subcontracting, outsourcing, or offshoring. » (le lieu de travail fissuré n'est pas simplement un autre nom pour la sous-traitance, l'externalisation ou la délocalisation, chapitre 4). Il désigne une restructuration d'ensemble, dont la tenue repose sur trois éléments articulés.

Concept Fissured workplace (David Weil, The Fissured Workplace, Harvard University Press, 2014).

« Workplace fissuring arises as a consequence of the integration of three distinct strategic elements, the first one focused on revenues (a laser-like focus on core competency), the second focused on costs (shedding employment), and the final one providing the glue to make the overall strategy operate effectively (creating and enforcing standards). » (La fissuration du travail naît de l'intégration de trois éléments stratégiques distincts, le premier tourné vers les recettes, une concentration extrême sur le cœur de compétence, le deuxième tourné vers les coûts, le délestage de l'emploi, et le dernier fournissant la colle qui fait fonctionner l'ensemble, la création et l'application de standards. Chapitre 1.)

Les trois éléments se retrouvent un à un dans le cas français. Le cœur de compétence, c'est ce qu'ARIANE entend reprendre : des « compétences numériques stratégiques ». Selon la Cour, la DINUM appuie sa demande de postes sur une mission inter-inspections de 2023 qui ciblait la direction de projet, la maîtrise d'ouvrage, la chefferie de produit et l'architecture. Le délestage de l'emploi, c'est la contrainte d'ETP qui convertit le reste du travail en prestations, jusqu'aux « freelances en régie » de La Suite. Weil souligne que ce délestage « pushes liability for adherence to a range of workplace statutes (and other public policies) outward to other businesses » (repousse vers d'autres entreprises la responsabilité du respect d'un ensemble de lois du travail et d'autres politiques publiques, chapitre 1). Rapprochée du constat de 2024, où la Cour associait le risque de prêt de main-d'œuvre illicite à la faible implication des plateformes d'intermédiation, la procédure 26U048 se lit aussi comme une réponse juridique. En interposant un opérateur de plateforme entre l'administration et l'indépendant, elle déplace vers ce tiers une part du risque attaché à la relation de travail, et en fournit le véhicule à tous les ministères.

Le troisième élément est décisif, et c'est lui qui fait défaut. Weil insiste sur la tension entre les deux premiers : déléguer la production menace la qualité dont l'organisation de tête tire sa légitimité. Elle doit donc, écrit-il, « create contracts or develop organizational structures that allow it to monitor such standards and impose real costs if the affiliated companies fail to live up to them » (créer des contrats ou développer des structures organisationnelles qui lui permettent de contrôler ces standards et d'imposer des coûts réels aux entreprises affiliées qui ne les respectent pas, chapitre 1). Or la Cour constate que la DINUM ne lui a fourni aucun tableau de bord permettant un suivi des prestations par module et par intervenant, et que les bons de commande, « de nature très générale », se succèdent auprès des titulaires (p. 70).

Extrait de source

« Le seul suivi que la DINUM ait communiqué à la Cour est comptable, parfois approximatif, permettant de s'assurer du paiement des bons de commande. Ce n'est pas du niveau attendu pour des solutions numériques ayant vocation à être opérées dans l'ensemble des administrations de l'État. » Cour des comptes, Les outils bureautiques et collaboratifs au sein de l'État, 22 octobre 2026, p. 70.

Le cas français ajoute au schéma de Weil une singularité. Chez Weil, l'entreprise de tête fissure sa propre chaîne et en tient elle-même la colle. Ici, l'organisation qui fournit l'outil de délestage n'est pas celle qui commande le travail. L'UGAP mutualise le contrat, mais elle ne peut pas mutualiser le contrôle, qui reste à la charge de chaque ministère commanditaire, c'est-à-dire là où la Cour vient de le trouver insuffisant chez l'acteur le plus aguerri de l'État. La fissuration devient une infrastructure contractuelle commune, alors que la colle reste artisanale.

Cette lecture ne condamne pas le recours aux indépendants. Weil lui-même observe que, dans le logiciel et les industries de contenu intellectuel, la reconfiguration des frontières de l'entreprise « in many respects represents a positive development » (représente à bien des égards une évolution positive, chapitre 1). Le problème ne tient pas au statut du développeur. Il tient à une fissuration sans colle, dont le résultat ne peut être ni mesuré ni rendu compte.

La Cour, le gouvernement et la centrale d'achat tirent dans trois directions

La troisième recommandation de la Cour invite le Premier ministre à « faire évoluer, dès 2027, le modèle de développement de La Suite pour s'appuyer davantage sur des entreprises du numérique qui disposent d'une expertise en matière de logiciels libres ». Dans sa réponse publiée avec le rapport, le Premier ministre y « souscrit », en précisant vouloir préserver « les compétences internes nécessaires à la maîtrise des produits, des architectures et de leurs évolutions », et confie à ARIANE la définition d'une trajectoire pluriannuelle. Au même moment, la centrale d'achat de l'État prépare un canal d'accès aux travailleurs indépendants.

Trois documents publics, trois réponses à la même question : qui fabrique le numérique de l'État ? La Cour répond les entreprises, le gouvernement répond les agents, l'UGAP répond les indépendants. Ni le rapport de la Cour ni la réponse du Premier ministre ne mentionnent la plateforme d'intermédiation de l'UGAP, dans les versions publiées le 22 octobre 2026. Le programme de l'UGAP ne dit rien, de son côté, de la réinternalisation.

C'est là l'angle mort du discours institutionnel. Les trois voies sont présentées comme des politiques distinctes, alors qu'elles puisent dans le même gisement de compétences rares et se concurrencent par les conditions offertes. La Cour relevait en 2024 que les travailleurs indépendants « constituent une part significative du vivier de recrutement de la Dinum » (p. 37) : ceux que la réinternalisation cherche à recruter sont aussi ceux que la plateforme rendra plus faciles à commander. Une plateforme qui rend le travail indépendant plus fluide et plus facile à commander rend aussi l'emploi sous plafond, à point d'indice gelé, relativement moins attractif pour les profils que la réinternalisation cherche à attirer. Aucun des documents consultés n'organise l'arbitrage entre ces trois canaux, ni ne fixe la part de chacun dans la production des produits numériques de l'État.

Londres a centralisé l'achat de ses contractuels en 2012, sous sanction

Le précédent le plus proche par sa structure se trouve au Royaume-Uni. Le 31 janvier 2012, le Trésor britannique lance une revue des engagements de cadres publics rémunérés hors paie, publiée le 23 mai 2012 sous le titre Review of the tax arrangements of public sector appointees (Cm 8350). La revue recense plus de 2 400 engagements de ce type, payés plus de 58 200 livres par an, dans les ministères et leurs organismes rattachés. Elle précise que « over 40 per cent relate specifically to IT specialists » (plus de 40 % concernent spécifiquement des spécialistes informatiques) et que les paiements vont pour « over 85 per cent to intermediaries such as employment agencies » (plus de 85 % à des intermédiaires comme des agences d'emploi, paragraphe 2.6). Dans son avant-propos, le Chief Secretary to the Treasury, Danny Alexander, relève qu'« around 85 per cent of these engaged for longer than six months » (environ 85 % d'entre eux engagés depuis plus de six mois).

La réponse britannique est double, et c'est ce qui la rend instructive. D'un côté, la revue annonce la mutualisation de l'achat : le Government Procurement Service prépare « a single neutral supplier solution for all departments and their arm's length bodies » (une solution de fournisseur neutre unique pour tous les ministères et leurs organismes), appelée à remplacer tous les accords-cadres existants de l'administration centrale, avec une procédure lancée en juin 2012 et un déploiement à partir de l'automne (paragraphe 3.11). De l'autre, elle oblige les ministères à insérer, dans tout engagement de plus de six mois et de plus de 220 livres par jour, des clauses leur permettant d'obtenir l'assurance que l'intervenant acquitte impôt et cotisations, et elle prévoit un examen de l'application des règles au bout d'un an. Le ministère défaillant s'expose alors à « a fine to the departmental resource budget of up to five times the salary in question » (une amende imputée sur son budget pouvant atteindre cinq fois la rémunération en cause, paragraphe 4.8).

La proximité avec 26U048 tient à trois traits : même population de spécialistes informatiques, même instrument de canal central d'intermédiation, même justification par la maîtrise. Le contrôle britannique visait la conformité fiscale plutôt que la qualité du service rendu, et il ne fournit donc pas un modèle à transposer tel quel. Il éclaire pourtant la différence décisive. Le Trésor a adossé le canal unique à une obligation pesant sur le ministère commanditaire, vérifiée à date fixe et assortie d'une sanction budgétaire. Rien de comparable n'apparaît, dans les documents publics consultés, autour de la plateforme de l'UGAP.

Une fissuration sans colle, vérifiable d'ici fin 2027

Le cas ne montre pas que l'État renonce à réinternaliser. Il montre que la réinternalisation et la fissuration avancent ensemble, la première dans les documents budgétaires, la seconde dans les programmes d'achat et dans la pratique de la DINUM elle-même. Le fissured workplace de Weil permet de nommer ce que la nomenclature budgétaire ne voit pas. L'État conserve le cœur de compétence qu'il affiche, déleste l'emploi sous la contrainte d'ETP, et confie à sa centrale d'achat le soin de rendre l'indépendant achetable, sans construire la troisième pièce, le contrôle des standards et des intervenants, que la Cour vient de trouver absente.

L'hypothèse de l'article se formule ainsi. D'ici le 31 décembre 2027, l'avis d'attribution de la procédure UGAP 26U048 sera publié au BOAMP ou sur TED et la plateforme sera ouverte à la commande des ministères. Dans le même temps, l'exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2028 et le projet annuel de performances du programme budgétaire qui portera ARIANE (le programme 129 porte aujourd'hui la DINUM) continueront de chiffrer les recrutements de réinternalisation sans faire apparaître de ligne ni d'indicateur consacrés aux dépenses d'intermédiation d'indépendants ou au suivi des prestations par intervenant. Deux observations publiques suffiront à trancher : la présence de l'avis d'attribution de 26U048 dans les bases officielles, et l'existence ou non, dans les documents budgétaires de l'automne 2027, d'une catégorie qui compte les indépendants achetés par l'État. Si cette catégorie apparaît, la fissuration aura cessé d'être un angle mort pour devenir un objet de pilotage, et la colle que décrit Weil aura commencé d'exister.

Note méthodologique

Les sources principales sont le programme prévisionnel de l'UGAP, l'exposé des motifs du PLF 2027, le rapport de la Cour des comptes du 22 octobre 2026 avec la réponse du Premier ministre, ses observations définitives de 2024 sur la DINUM, l'ouvrage de David Weil et la revue du Trésor britannique de 2012. La page de l'UGAP porte dans ses métadonnées le titre « Programme d'appels d'offres prévisionnel 2025 - 2026 », alors que son intitulé affiché et son tableau couvrent 2026-2027 : l'article retient l'intitulé affiché. Les affirmations d'absence sont bornées aux recherches menées le 26 octobre 2026 (site de l'UGAP, BOAMP, TED) et aux versions du rapport et de la réponse publiées le 22 octobre 2026. Le fissured workplace est un choix de l'auteur, retenu parce qu'il fait du contrôle des standards une condition de la délégation, et le parallèle britannique a été préféré à l'histoire française de l'assistance technique en régie pour sa proximité d'instrument. Recherche de sources, croisement des données et structuration du raisonnement s'appuient sur une assistance par intelligence artificielle. Le choix de l'angle et du cadre théorique, la vérification des sources, les arbitrages et l'établissement du texte final relèvent de l'auteur.

image générée par IA (ChatGPT Images 2.5)

Sources

Sources primaires institutionnelles

• UGAP, « Programme d'appels d'offres prévisionnel 2026 - 2027 », direction des achats informatiques, page consultée le 26 octobre 2026, https://www.ugap.fr/programme-d-appels-d-offres-previsionnel-2026-2027-c4524522
• Gouvernement, Projet de loi de finances pour 2027, n° 3210, exposé général des motifs, enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 1er octobre 2026, https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/opendata/PRJLANR5L17B3210.html
• Direction des achats de l'État, « Renouvellement du marché interministériel d'expertises en techniques d'investigation et en mentorat méthodologique », 17 octobre 2024, https://www.economie.gouv.fr/dae/renouvellement-du-marche-interministeriel-dexpertises-en-techniques-dinvestigation-et-en
• beta.gouv.fr (DINUM), « Nous rejoindre », page consultée le 26 octobre 2026, https://beta.gouv.fr/nous-rejoindre/

Rapports officiels

• Cour des comptes, Les outils bureautiques et collaboratifs au sein de l'État, rapport public thématique, 22 octobre 2026, https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2026-10/20261022-Outils-bureautiques-et-collaboratifs-des-minist%C3%A8res_0.pdf
• Cour des comptes, Les outils bureautiques et collaboratifs au sein de l'État, réponses des administrations, organismes et personnes concernés (réponse du Premier ministre), 22 octobre 2026, https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2026-10/20261022-reponse-Outils-bureautiques-et-collaboratifs-des-minist%C3%A8res.pdf
• Cour des comptes, Le pilotage de la transformation numérique de l'État par la direction interministérielle du numérique, exercices 2019-2023, observations définitives S-2024-0754, délibérées le 8 avril 2024, publiées le 10 juillet 2024, https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2024-07/20240710-S-2024-0754-Pilotage-transformation-numerique-Etat-par-direction-interministerielle-du-numerique.pdf

Cadre théorique

• David Weil, The Fissured Workplace: Why Work Became So Bad for So Many and What Can Be Done to Improve It, Harvard University Press, édition numérique publiée le 17 février 2014, https://doi.org/10.4159/9780674726123

Parallèle historique

• HM Treasury, Review of the tax arrangements of public sector appointees, Cm 8350, 23 mai 2012, https://www.gov.uk/government/publications/review-of-the-tax-arrangements-of-public-sector-appointees

Chroniques liées

• « Numérique de l'État : compter les ESN, pas la dépendance », 8 octobre 2026, https://elegartech.fr/articles/numerique-de-l-etat-compter-les-esn-pas-la-dependance
• « L'État réinternalise le numérique sans hausse de salaires », 22 octobre 2026, https://elegartech.fr/articles/letat-reinternalise-le-numerique-sans-hausse-de-salaires