Microsoft dans l'État : la Cour compte, l'UGAP renouvelle

Cent millions d'euros que la Cour a dû reconstituer

Le rapport public thématique « Les outils bureautiques et collaboratifs au sein de l'État » est issu d'une demande déposée sur la plateforme citoyenne de la Cour des comptes. Il porte sur les administrations centrales et les services déconcentrés de onze périmètres ministériels, soit environ 860 000 postes de travail. Les opérateurs de l'État, les organismes de sécurité sociale, les hôpitaux et les collectivités en sont exclus. Sur ce périmètre, l'État aurait dépensé 100 M€ en 2025 pour ses outils bureautiques et collaboratifs, un montant en hausse de 50 % depuis 2021. Les achats de licences et de prestations ont progressé de 47 % sur la période. Dans le même temps, les dépenses de fonctionnement de l'État hors personnel n'augmentaient que de 16 %.

Le conditionnel n'est pas une précaution de style. La Cour précise qu'elle a reconstitué ce montant elle-même. Il n'existe pas de comptabilité analytique (une comptabilité qui ventile les charges par activité ou par objet) capable d'isoler la bureautique. La nomenclature des achats de Chorus, le progiciel comptable de l'État, identifie 4,4 Md€ de crédits consommés en 2025 dans le domaine « Informatique et télécom ». Elle ne permet pas d'en extraire la part des seuls outils bureautiques. La Cour a donc interrogé les secrétaires généraux des ministères et travaillé sur leur suivi extra-comptable. Elle décrit des réponses de précision variable et des échanges répétés pour obtenir des données cohérentes. Elle qualifie le résultat de données déclaratives « d'une fiabilité limitée ». Même le dénominateur vacille : six ministères ont transmis, pour chaque année de 2021 à 2025, un nombre fixe et vraisemblablement arrondi de postes de travail.

Le constat n'est pas neuf, et la Cour le rappelle elle-même. Un rapport sénatorial de 2016 relevait déjà l'absence d'outil fiable pour identifier les dépenses informatiques de l'État. La Cour l'a écrit de nouveau en 2020, puis en 2024. Il n'existe toujours pas de document de politique transversale consacré au numérique de l'État. Un rapport parlementaire de 2021 en recommandait pourtant la création, et l'immobilier de l'État dispose d'un tel document. Le chiffrage interministériel de la bureautique publique est donc une reconstitution, pas une mesure. Rapporté au budget numérique total de l'État, estimé à 5,5 Md€, il pèserait moins de 2 %. C'est précisément ce faible poids apparent qui mérite examen.

Ce que recouvrent les 100 M€ de 2025

Les licences représentent 61 M€, dont les quatre cinquièmes vont à Microsoft, sans compter Windows. Les prestations comptent pour 26 M€. La masse salariale des personnels affectés au développement, à la maintenance et au support s'élève à 13 M€. Sur 2021-2025, le coût moyen annuel ressort à 87 € par poste. Il descend à 20 € au ministère de l'intérieur, où la plupart des agents travaillent sous LibreOffice. Il monte à 378 € au ministère de la culture, passé à MS365, qui compte 7 700 postes. Source : Cour des comptes, synthèse du rapport, 22 octobre 2026.

Le chiffre visible laisse hors champ les coûts qui décident

À côté des montants, le rapport documente une série de charges qu'aucune ligne comptable n'enregistre. Certains ministères font coexister Microsoft Office et LibreOffice. La Cour y relève des incompatibilités de fichiers sur les tableurs et des difficultés de suivi des modifications. Elle note aussi des agendas aux formats différents, qui compliquent la prise de rendez-vous. Au ministère de la culture, la dérogation accordée pour MS365 a conduit à maintenir sur les serveurs du ministère les messageries du cabinet, des directeurs et des chefs de service. Leurs collaborateurs, eux, passent sur l'offre en nuage. Côté libre, les directions ministérielles du numérique décrivent la résistance des agents habitués à Office et des « irritants » qui entretiennent la défiance. Elles signalent aussi un manque de temps et de ressources de formation. Au ministère de l'éducation nationale, le passage au libre a exigé un réseau d'ambassadeurs internes, une documentation adaptée et un support de proximité.

Le rapport établit en outre que la satisfaction des agents ne dépend pas étroitement du modèle retenu. Elle est comparable dans les ministères sous Office installé localement, dans ceux passés à MS365 et dans ceux largement équipés de LibreOffice. Selon la Cour, ce sont les habitudes, l'offre de formation et l'accompagnement par les directions du numérique qui pèsent de manière déterminante. La variable qui décide de l'adoption est donc celle qu'aucun des 100 M€ ne mesure.

Les coûts cachés (Henri Savall et Véronique Zardet, 1987)

Henri Savall, fondateur de l'ISEOR (Institut de socio-économie des entreprises et des organisations), et Véronique Zardet ont publié Maîtriser les coûts et les performances cachés en 1987. Ils y appellent coûts cachés les coûts qui n'apparaissent pas dans les systèmes d'information de l'organisation (budget, comptabilité générale et analytique, tableaux de bord). Ces coûts naissent des dysfonctionnements et des activités de régulation que ceux-ci imposent. Les auteurs les décomposent en surtemps, sursalaires, surconsommations, non-production, non-création de potentiel et risques. Les performances cachées désignent la valeur que l'organisation peut récupérer en réduisant ces dysfonctionnements.

Le cadre de Savall et Zardet nomme ce que le rapport décrit sans le chiffrer. Les fichiers qui s'ouvrent mal d'une suite à l'autre relèvent du surtemps. La double infrastructure du ministère de la culture relève de la surconsommation. L'absence de comptabilité analytique relève de la non-création de potentiel (ce que l'organisation renonce à construire pour l'avenir, ici un instrument de pilotage). La dépendance à un hébergement non qualifié relève du risque. Aucun de ces postes n'entre dans les 100 M€, ni d'un côté ni de l'autre.

La conséquence la plus nette concerne l'estimation des économies. La Cour évalue entre 30 et 65 M€ par an le gain d'un recours plus systématique au libre installé localement. Le calcul part du coût moyen par poste des licences et prestations, hors masse salariale, au ministère de l'économie (52 €) et à celui de l'intérieur (15 €). Il l'applique aux 860 000 postes, puis compare le résultat aux 76 M€ effectivement dépensés hors DINUM. La borne haute repose sur les données du ministère de l'intérieur, dont la Cour juge le coût par poste « sujet à caution ». Des dépenses ont pu y échapper au recensement. Le calcul compare donc deux dépenses visibles. Il laisse de côté le coût de la conduite du changement, que le même rapport désigne comme la variable décisive. Il ignore aussi le coût de la coexistence prolongée des deux modèles.

Pour le scénario en nuage, la Cour avance un coût de l'ordre de 100 € par poste et par an pour une suite libre qualifiée SecNumCloud (la qualification de sécurité délivrée par l'ANSSI aux services en nuage). Elle le compare à environ 250 € pour MS365, ce qui éviterait 130 M€ par an. Elle précise toutefois que ces chiffres méritent d'être affinés, notamment pour mesurer les effets sur les organisations et les dépenses connexes. Cette réserve désigne exactement le territoire des coûts cachés.

Le calendrier de l'achat précède celui de la sortie

La quatrième recommandation de la Cour demande d'engager dès 2027 la convergence vers des outils bureautiques et collaboratifs interministériels libres en mode cloud. Elle prévoit un plan pluriannuel de migration « sur trois à quatre années au maximum ». Engagée en 2027, une telle migration s'achèverait entre 2030 et 2031. La Cour juge ce délai « compatible avec l'échéance des contrats en cours » entre les administrations et les éditeurs. Le rapport publié ne détaille pas ces échéances.

Le principal canal d'achat est pourtant connu. Selon la Cour, la quasi-totalité des ministères acquièrent Microsoft Office par les marchés de l'UGAP, l'Union des groupements d'achats publics. Seule l'éducation nationale dispose de son propre marché. Le programme prévisionnel d'appels d'offres de l'UGAP pour 2026-2027 inscrit la procédure 26U032, intitulée « Microsoft logiciels et services ». Elle y figure en appel d'offres ouvert, au statut de renouvellement. Sa publication est prévue en janvier 2027 et sa commercialisation en mars 2028. Le programme n'en précise pas la durée. Le véhicule par lequel l'État achète Microsoft sera donc remis en service au milieu de la période fixée pour en sortir.

Les ministères ne disent pas autre chose. Dans leur majorité, rapporte la Cour, ils souhaitent conserver Microsoft Office et envisagent de migrer vers l'infrastructure de Bleu. Cette société, détenue par Capgemini et Orange, propose les solutions de Microsoft dans un environnement qui vise la qualification SecNumCloud. Selon le rapport, cette qualification n'est pas acquise à ce jour. Le ministère de l'économie a pourtant déjà contractualisé avec Bleu, pour 1,3 M€ en 2025. Il s'agit d'un simple portage de licences, toujours exploitées localement. Aux ministères sociaux, la solution MS365 est homologuée jusqu'à fin 2026. Leur direction du numérique y anticipe, pour Bleu, un surcoût d'exploitation de l'ordre de 10 % par an et un investissement de migration de 3,7 M€.

La réponse du Premier ministre, annexée au rapport, accueille favorablement les quatre recommandations. Elle annonce la création d'ARIANE au 1er janvier 2027, dans le cadre de la refonte de la gouvernance interministérielle du numérique. Le Premier ministre avait annoncé le 30 avril 2026 la transformation de la DINUM en autorité de l'intelligence artificielle et du numérique de l'État. ARIANE engagera, avec les ministères, la définition d'une trajectoire pluriannuelle de modernisation des outils bureautiques et collaboratifs.

Le texte de cette réponse ne reprend pas le plafond de trois à quatre ans. Il renvoie à un groupe de travail « Suites collaboratives », organisé par la DINUM dans le cadre du Pacte numérique et IA signé le 10 septembre 2026. Son premier atelier doit notamment « préciser les volumes concernés et les échéances de renouvellement des contrats ». La compatibilité affirmée par la Cour sera donc vérifiée après avoir été posée.

Le sociologue des organisations Nils Brunsson a décrit ce type de configuration dans The Organization of Hypocrisy (1989). Une organisation soumise à des exigences contradictoires peut y répondre en dissociant le discours (talk, ce qu'elle déclare), les décisions et les actions. Chacun de ces registres satisfait alors une partie de son environnement. Brunsson n'en fait pas un vice moral. Il y voit un mode de fonctionnement qui permet de tenir ensemble des attentes incompatibles.

Le cas s'y prête. La recommandation et la réponse gouvernementale répondent à l'exigence de souveraineté. Le renouvellement du marché répond à l'exigence de continuité du service. Ce découplage ne devient un problème que lorsqu'aucun instrument ne permet de dire laquelle des deux voies coûte le plus. C'est là que les coûts cachés cessent d'être un détail comptable.

En 2014, l'administration du travail annonçait une sortie en quatre à six ans

Le 19 septembre 2012, la circulaire du Premier ministre n° 5608/SG fixait les orientations pour l'usage des logiciels libres dans l'administration. Selon la Cour, elle mettait en place des groupes interministériels, dont l'un visait la convergence vers une suite bureautique libre commune. Le 28 mai 2013, la députée Isabelle Attard interrogeait les ministres sur les suites données à cette circulaire. Sa question au ministre du travail (n° 27638) portait sur les projets de migration. Elle demandait aussi le montant des dépenses en logiciels pour chaque année de 2008 à 2012, en distinguant libre et propriétaire. La Cour cite d'ailleurs dans son rapport la réponse faite par le ministère chargé des affaires sociales et de la santé à une question de même date.

La réponse du ministère du travail a été publiée au Journal officiel le 12 août 2014, plus d'un an après la question et après son renouvellement. Elle contient les deux termes du problème actuel. Le ministère indique d'abord recourir depuis 2009 à des logiciels propriétaires pour sa bureautique et sa messagerie. Il prévoit un désengagement progressif sur quatre à six ans à compter de 2014. Il le justifie par la nécessité d'une préparation en amont et d'un accompagnement important des agents, par l'information et la formation. Il expose ensuite que la valorisation des dépenses logicielles se heurte à d'importants obstacles méthodologiques. Les outils comptables, explique-t-il, n'ont pas été conçus pour isoler ce type de dépense.

La doctrine de 2012, telle que l'administration la décrivait en 2014

La circulaire n'avait pas pour objet d'accroître la part du libre. Elle visait à « systématiquement considérer le logiciel libre à égalité avec les autres solutions ». La Cour y voit l'une des explications de la part toujours minoritaire du libre dans la bureautique de l'État. Source : Assemblée nationale, réponse à la question écrite n° 27638, JO du 12 août 2014.

Douze ans plus tard, les ministères sociaux, auxquels appartient l'administration du travail, ont obtenu une dérogation. Ils ont achevé courant 2024 leur migration vers MS365, dans l'administration centrale, les agences régionales de santé et les directions régionales de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités. La sortie annoncée en 2014 s'est retournée en entrée dans l'offre en nuage de l'éditeur.

Le parallèle n'établit aucune mauvaise foi. Il fait apparaître une structure à trois éléments. Le premier est un horizon pluriannuel de sortie. Le deuxième est une condition d'accompagnement explicitement nommée. Le troisième est une dépense que l'administration déclare elle-même ne pas savoir isoler. La recommandation de 2026 retrouve les deux premiers éléments. Le troisième, lui, n'est l'objet d'aucune de ses recommandations.

La trajectoire inverse existe pourtant. La gendarmerie nationale a déployé OpenOffice dès le début des années 2000, puis LibreOffice. Depuis 2005, elle équipe aussi 72 000 ordinateurs portables de GendBuntu, sa propre distribution Linux. Une sortie tenue sur deux décennies est donc possible lorsque la doctrine ne varie pas.

Aucune recommandation ne confie le coût complet du poste à quiconque

Les quatre recommandations de la Cour s'adressent toutes au Premier ministre. La première vise à associer les ministères à la feuille de route de La Suite, la suite collaborative de la DINUM. La deuxième intègre la bureautique dans la gouvernance interministérielle pilotée par la DINUM. La troisième fait évoluer le modèle de développement de La Suite vers les entreprises du libre. La quatrième organise la convergence et le plan de migration. Aucune ne porte sur la mesure. Le diagnostic s'ouvre pourtant sur une comptabilité analytique défaillante et sur des alertes restées sans traduction depuis 2016. Le plan de migration sera ainsi piloté sans situation de référence.

L'organisation décrite par le rapport explique ce vide. Les directions ministérielles du numérique relèvent des secrétaires généraux, et la DINUM ne les supervise pas. Selon la Cour, ni la DINUM ni la direction du budget ne consolident les dépenses numériques. Le côté libre n'est pas mieux instrumenté. La Suite a coûté environ 40 M€ entre 2021 et 2025, en hausse moyenne de 40 % par an. La Cour constate que la DINUM n'a fourni aucun tableau de bord des prestations par module, mais seulement un suivi comptable « parfois approximatif ». La comparaison entre libre et propriétaire oppose donc deux coûts également mal connus.

Le cadre de Savall et Zardet en tire une conséquence pratique : des coûts cachés ne deviennent visibles que par un dispositif de mesure construit pour eux. Il ne suffit pas d'additionner les factures. Il faut évaluer le temps perdu, les infrastructures doublées et l'accompagnement nécessaire. Appliquée au cas, cette lecture déplace la question « libre ou propriétaire » vers une question d'organisation. Qui, dans l'État, a la charge de produire le coût complet d'un poste de travail, accompagnement et coexistence compris ? La trajectoire confiée à ARIANE en serait le support naturel. Sans un tel instrument, l'arbitrage continuera d'opposer une facture Microsoft à l'absence de facture LibreOffice. Il ignorera ce qui, d'après la Cour elle-même, décide de l'adoption.

L'avis de marché parlera avant le plan de migration

La Cour compte, l'UGAP renouvelle : le titre décrit moins une contradiction qu'un ordre d'arrivée. La recommandation produit un discours de sortie, et le marché produit une action de continuité. Les coûts cachés expliquent pourquoi rien ne permet aujourd'hui de trancher entre les deux. Le coût réel de la dépendance comme celui de la migration restent hors des systèmes d'information de l'État. Le découplage décrit par Brunsson peut alors durer sans que personne ne le décide.

L'hypothèse soumise au lecteur comporte deux indicateurs observables. D'ici le 30 juin 2027, l'avis de la procédure UGAP 26U032 sera publié au Bulletin officiel des annonces des marchés publics et au Journal officiel de l'Union européenne. Sa durée de commercialisation et d'exécution s'étendra au-delà du 31 décembre 2030. Il ne comportera ni lot ni clause consacrés à la réversibilité vers des outils libres. Ensuite, d'ici le 31 décembre 2027, la trajectoire pluriannuelle annoncée par le Premier ministre ne comportera pas de coût complet de référence par poste de travail incluant l'accompagnement des agents.

Le texte de l'avis (durée, lots, clauses) et le document publié par ARIANE suffiront à trancher. Si la trajectoire contient une telle référence, l'hypothèse sera infirmée. Cela signifiera qu'une instance de l'État aura pris en charge ce que le rapport de 2026 a dû reconstituer.

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Note méthodologique

Les sources principales sont le rapport de la Cour des comptes, sa synthèse et la réponse du Premier ministre, publiés le 22 octobre 2026. S'y ajoutent le programme prévisionnel de l'UGAP, consulté le 26 octobre 2026, et la question écrite n° 27638. Le coût par poste retenu est la moyenne 2021-2025 calculée par la Cour (87 €), de préférence à un ratio recalculé pour la seule année 2025. Les affirmations d'absence portent sur le texte publié du rapport, de ses quatre recommandations et de la réponse du Premier ministre, consultés le 26 octobre 2026. Le recours à Nils Brunsson, en appui du cadre de Savall et Zardet, est un choix d'interprétation de l'auteur. Recherche de sources, croisement des données et structuration du raisonnement s'appuient sur une assistance par intelligence artificielle. Le choix de l'angle et du cadre théorique, la vérification des sources, les arbitrages et l'établissement du texte final relèvent de l'auteur.

image générée par IA (ChatGPT Images 2.5)

Sources

Sources primaires institutionnelles

• Cour des comptes, Les outils bureautiques et collaboratifs au sein de l'État, rapport public thématique, 22 octobre 2026. Page de publication : https://www.ccomptes.fr/fr/publications/les-outils-bureautiques-et-collaboratifs-au-sein-de-letat. Rapport : https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2026-10/20261022-Outils-bureautiques-et-collaboratifs-des-minist%C3%A8res_0.pdf
• Cour des comptes, Les outils bureautiques et collaboratifs au sein de l'État, synthèse, 22 octobre 2026. https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2026-10/20261022-synthese-Outils-bureautiques-et-collaboratifs-des-minist%C3%A8res.pdf
• Premier ministre, réponse au rapport, dans Réponses des administrations, organismes et personnes concernés, Cour des comptes, 22 octobre 2026. https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2026-10/20261022-reponse-Outils-bureautiques-et-collaboratifs-des-minist%C3%A8res.pdf
• UGAP, Programme d'appels d'offres prévisionnel 2026-2027, page consultée le 26 octobre 2026. https://www.ugap.fr/programme-d-appels-d-offres-previsionnel-2026-2027-c4524522

Parallèle historique

• Assemblée nationale, question écrite n° 27638 de Mme Isabelle Attard, publiée au Journal officiel le 28 mai 2013. Réponse du ministère du travail, de l'emploi et du dialogue social publiée au Journal officiel le 12 août 2014. https://questions.assemblee-nationale.fr/q14/14-27638QE.htm

Cadres théoriques

• Henri Savall et Véronique Zardet, Maîtriser les coûts et les performances cachés, Paris, Economica, 1987.
• Nils Brunsson, The Organization of Hypocrisy. Talk, Decisions and Actions in Organizations, Chichester, John Wiley & Sons, 1989.