ElegArtech
Plus
Échanger

← Toutes les chroniques

Une même règle impose une feuille à deux presses : la grande, équipée et alimentée, imprime ; la petite, débranchée et sans encre, reste à l’arrêt.

Action publique · · 17 min

Open data des collectivités : une obligation sans moyens

Le 7 octobre 2016, la loi pour une République numérique a fait de l'ouverture des données la règle pour les collectivités de plus de 3 500 habitants. Dix ans plus tard, l'Observatoire d'OpenDataFrance estime à 30 % la part des collectivités assujetties qui ont publié au moins un jeu de données. L'écart ne mesure pas un défaut de zèle local. La loi a conçu l'ouverture comme une tâche d'exécution, de celles dont le résultat dépend des moyens alloués, puis n'a alloué aucun moyen. Elle a ainsi fabriqué la fracture territoriale qu'elle déplore aujourd'hui, et l'essor de l'IA en relève le prix d'entrée.

Par Alexandre Berge · Chronique

L'obligation a atteint des collectivités pour lesquelles elle n'avait jamais été pesée

Le texte promulgué le 7 octobre 2016 crée dans le code des relations entre le public et l'administration (CRPA) un article L. 312-1-1. Les administrations y sont tenues de publier en ligne les documents qu'elles communiquent sur demande, ceux qui figurent dans leur répertoire, leurs bases de données mises à jour de façon régulière et les données dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental. Seules en sont exemptées les personnes morales dont l'effectif est inférieur à un seuil fixé par décret, et, selon le dernier alinéa, les collectivités territoriales de moins de 3 500 habitants. L'article 8 de la loi échelonne l'entrée en vigueur et fixe l'échéance ultime à deux ans après la promulgation, soit octobre 2018. Le décret n° 2016-1922 du 28 décembre 2016 arrête le seuil d'effectif à 50 agents ou salariés en équivalents temps plein.

Le document qui devait peser la charge de ces obligations raconte une autre histoire. L'étude d'impact du projet de loi, datée du 9 décembre 2015, sortait les collectivités du champ de l'article consacré à l'ouverture par défaut. Elle invoquait l'article 106 de la loi NOTRe du 7 août 2015, qui imposait déjà aux collectivités de plus de 3 500 habitants de rendre accessibles en ligne leurs informations publiques, et concluait que le projet ne créait « aucune obligation nouvelle pour ces administrations ». Pour les autres organismes, elle retenait un seuil de 250 agents, explicitement indexé sur la capacité informatique.

Étude d'impact du projet de loi pour une République numérique (9 décembre 2015).

« Le seuil retenu permet de garantir que seuls des organismes disposant d'un service informatique suffisamment structuré pour mettre en œuvre les nouvelles obligations de publication y seront soumis. » Le seuil ainsi justifié était de 250 agents. Le décret d'application l'a fixé à 50, et le texte voté a fait entrer dans le champ les collectivités que l'étude en excluait.

Le même document jugeait la publication techniquement triviale grâce à la plateforme data.gouv.fr, où « quelques minutes suffisent pour créer le compte d'une organisation » et y déposer un jeu de données. Il raisonnait en coût de dépôt, jamais en coût de production, de qualification et de maintenance de la donnée. À propos du service public de la donnée, il écrivait encore que la participation des collectivités n'était pas accompagnée d'une compensation, au motif qu'aucune ne serait tenue de produire des données nouvelles, et qu'elle ne constituait donc pas une extension de compétence au sens de l'article 72-2 de la Constitution. Cet article dispose pourtant que « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

Entre l'étude d'impact et le décret, la population assujettie s'est donc élargie vers le bas sur deux axes à la fois. Les collectivités y sont entrées, et le seuil d'effectif a été divisé par cinq. La seule évaluation publique ex ante (réalisée avant l'adoption) avait été conduite sur un périmètre qui les excluait, et tenait leur charge pour nulle.

Dix ans de chiffres classent les collectivités par capacité, pas par volonté

La mesure de l'écart repose sur l'Observatoire open data des territoires, tenu par OpenDataFrance, l'association des collectivités engagées dans l'ouverture des données. En octobre 2018, au moment de l'échéance légale, il recensait 343 collectivités ayant publié des données sur 4 510 concernées, soit 7,6 %. En avril 2023, selon les chiffres de l'Observatoire publiés par Acteurs publics, 728 collectivités sur 4 605 assujetties publiaient, soit 16 %. Le détail par strate dessinait déjà une pente nette : 94 % des régions, 64 % des départements, 65 % des collectivités de plus de 100 000 habitants, mais moins de 10 % des communes de 3 500 à 10 000 habitants.

La jauge arrêtée au 1er septembre 2025 affiche 30 %. Le chiffre appelle deux précautions que l'Observatoire formule lui-même. Il n'a qu'une valeur indicative, puisqu'il agrège des collectivités qui publient sans y être tenues. Et la collecte est automatisée depuis 2025, ce qui interdit de lire le passage de 16 % à 30 % comme un bond de conformité de même nature que les progressions antérieures. La tendance haussière est réelle, son ampleur exacte ne l'est pas.

Le baromètre 2025 de l'Observatoire Data Publica, enquête déclarative menée de mai à juillet 2025 auprès de 292 collectivités et établissements publics locaux et présentée le 13 novembre 2025, déplace la question de la conformité vers l'usage. Près de neuf ans après la loi, 51 % des collectivités interrogées déclarent ne pas mobiliser l'ouverture des données dans leurs actions, et 10 % seulement en font un objectif central de leur politique de la donnée. Les deux obstacles cités en tête, à égalité par 62 % des répondants, sont le manque de temps et le manque de compétences disponibles. À l'autre bout de l'échelle, toutes les régions et toutes les métropoles déclarent avoir engagé un projet relatif à la donnée au cours des deux dernières années, et 60 % d'entre elles se disent avancées ou très avancées.

La directrice générale d'OpenDataFrance, Gabriela Martin, a tiré le bilan de la décennie dans un entretien à La Gazette des communes publié le 7 octobre 2026. Elle constate que « beaucoup de collectivités manquent encore à l'appel de l'ouverture des données », rappelle que l'obligation n'était assortie d'aucune sanction, et désigne un angle mort de la loi : toutes les collectivités assujetties n'ont pas eu les moyens de maîtriser la donnée qu'elles allaient ouvrir, qualité comprise. Elle en tire un constat sans détour, celui d'une « fracture numérique territoriale importante entre les collectivités pionnières et les autres ».

Une mise en œuvre administrative privée de son seul carburant

Le constat de fracture est partagé. Son mécanisme l'est moins. La littérature sur la mise en œuvre des politiques publiques offre un outil précis pour le nommer, à condition de le prendre au mot.

Le modèle ambiguïté-conflit de la mise en œuvre (Richard E. Matland, 1995).

Dans « Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation » (Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 5, n° 2, avril 1995, p. 145-174), Matland classe les politiques selon deux axes, le degré de conflit qu'elles suscitent et le degré d'ambiguïté de leurs objectifs et de leurs moyens. Lorsque conflit et ambiguïté sont faibles, la mise en œuvre administrative s'apparente à l'exécution d'une décision programmée : la technologie est connue, et le résultat dépend des ressources allouées, au point d'être quasiment acquis si elles le sont en quantité suffisante. Lorsque le conflit reste faible mais que l'ambiguïté est forte, la mise en œuvre expérimentale fait dépendre le résultat des conditions contextuelles et des acteurs locaux mobilisés, et les ressources disponibles varient fortement d'un site à l'autre.

Opérationnalisée sur le cas, la grille fait apparaître une double erreur de classement. L'ouverture par défaut a été conçue comme une mise en œuvre administrative. Le conflit était faible : aucune sanction ne venait opposer l'État aux collectivités, et l'ouverture ne heurtait l'intérêt d'aucun acteur organisé. L'ambiguïté était tenue pour faible : l'étude d'impact décrivait une technologie connue, data.gouv.fr, et un geste de quelques minutes. Or, dans ce quadrant, Matland établit que le résultat est gouverné par les ressources. La loi a donc choisi le seul type de mise en œuvre où les moyens décident de tout, puis s'est dispensée de les fournir. Le résultat ne pouvait que reproduire la distribution des ressources préexistantes, c'est-à-dire le surplus organisationnel (le temps d'agent, la compétence en systèmes d'information géographique, le service informatique que l'étude d'impact jugeait elle-même nécessaire). Les régions et les métropoles l'avaient. Les communes de 50 à quelques centaines d'agents, précisément celles que le seuil initial de 250 aurait épargnées, ne l'avaient pas.

La seconde erreur tient à l'ambiguïté. Ce qui était une technologie connue pour une direction régionale de la donnée était, pour une commune de quelques milliers d'habitants, une question ouverte : quelles données, sous quel format, avec quelle qualité, pour quel usage. Gabriela Martin le formule à sa manière lorsqu'elle observe que le lien entre la donnée et les politiques publiques n'est pas fait dans l'esprit de nombreux acteurs locaux. Pour ces collectivités, l'obligation a basculé dans la mise en œuvre expérimentale, où le contexte local et la présence d'un porteur décident du résultat. Le cas d'une intercommunalité de 20 000 habitants qui publie 81 jeux de données, cité par la directrice générale d'OpenDataFrance, n'infirme pas la lecture : il illustre ce que produit un contexte favorable dans un quadrant où le contexte est tout.

La fracture territoriale n'est donc pas un effet secondaire du dispositif. Elle en est le produit attendu, dès lors qu'une mise en œuvre pensée comme administrative a été privée de ressources, et que l'ambiguïté des moyens a été réservée, de fait, aux collectivités les moins dotées.

L'État a délégué l'accompagnement, et jusqu'à la mesure

La réponse publique a pris la forme d'un accompagnement plutôt que d'une dotation. Le programme OpenDataLocale, coordonné par OpenDataFrance et soutenu par la direction interministérielle du numérique (DINUM) et l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) dans le cadre du Plan de relance, s'appuie sur des animateurs territoriaux de la donnée. Ce sont des collectivités de rang supérieur (intercommunalités, départements, régions) chargées de proposer une offre d'accompagnement aux collectivités de leur périmètre et d'y consacrer les moyens humains et techniques nécessaires. Sa documentation affichait l'objectif de 2 000 collectivités ouvertes à l'horizon 2022. Le compte publié au printemps 2023 s'établissait à 728 collectivités assujetties.

Le montage est cohérent avec la grille de Matland, et c'est ce qui le condamne. L'accompagnement agit sur l'ambiguïté des moyens (il explique quoi publier et comment), mais il transfère la ressource manquante vers des collectivités de rang supérieur, elles-mêmes sans compensation dédiée. Il ne finance pas l'heure d'agent qui documente un jeu de données, le corrige et le republie chaque mois. Or c'est cette heure qui manque, puisque le temps et les compétences dominent les obstacles déclarés. La chronique du 6 août 2026, « L'État finance l'accès aux données, pas leur usage », décrivait ce partage du côté des utilisateurs de la donnée. Le cas de l'ouverture locale le reproduit du côté de ses producteurs.

L'angle mort le plus net se situe pourtant ailleurs, dans la mesure elle-même. La référence citée par l'ensemble des acteurs publics pour apprécier l'application de la loi est la jauge d'une association de collectivités volontaires, et non une statistique publique. Son dénominateur a varié au fil des éditions (4 510 collectivités concernées en 2018, 4 605 en 2023), sa méthode a changé en 2025, et son actualisation passe désormais par un partenariat signé le 18 juin 2025 avec la Banque des Territoires. Une obligation légale dont le taux d'application est estimé par les acteurs qui la promeuvent, sur une liste d'assujettis qu'ils reconstituent eux-mêmes, n'a pas de gardien public. Ce point dépasse la technique statistique : il signifie que l'écart entre la règle et son exécution n'a jamais été inscrit dans un document de l'État qui l'obligerait à en répondre.

Le précédent américain montre que le levier est la visibilité du coût

Le parallèle le plus proche est américain. Dans les années 1980 et 1990, les États et les collectivités locales des États-Unis se sont élevés contre l'accumulation d'obligations fédérales non compensées. Paul L. Posner, qui a consacré à ces obligations l'ouvrage de référence (The Politics of Unfunded Mandates: Whither Federalism?, 1998), rappelle dans sa notice de synthèse pour le Center for the Study of Federalism que cette pression a abouti à l'Unfunded Mandates Reform Act de 1995. La loi n'interdit pas les mandats. Elle permet de soulever au Congrès une objection de procédure contre une disposition imposant des coûts non financés, objection qu'une majorité de chaque chambre peut lever, mais qui oblige à un vote distinct sur le principe du mandat.

Le bilan qu'en dresse Posner est mesuré. La loi a dissuadé certains mandats ou en a réduit le coût projeté pour les États et les collectivités, sans empêcher l'adoption d'obligations importantes, dont la réforme électorale du Help America Vote Act et l'obligation de résultats scolaires du No Child Left Behind Act. Il range ces deux textes parmi les mandats sous-financés : une aide fédérale existe, mais elle couvre une part très inférieure aux coûts. La leçon tient dans le levier choisi. Le législateur américain n'a pas interdit l'obligation, il a rendu son coût visible au moment où elle se décide.

La France dispose d'instruments homologues, et même plus contraignants sur le papier : l'article 72-2 de la Constitution depuis 2003, le Conseil national d'évaluation des normes depuis 2013, l'étude d'impact obligatoire. Le cas de l'ouverture par défaut montre comment la chaîne peut laisser passer une obligation sans évaluation pertinente, sans enfreindre aucune de ces règles. L'étude d'impact a raisonné sur un périmètre qui excluait les collectivités, le Parlement les a réintégrées, et le décret a abaissé le seuil d'effectif. La visibilité que l'Unfunded Mandates Reform Act organise au moment du vote s'est perdue entre deux étapes de la procédure française. La chronique du 3 octobre 2026 consacrée à la directive NIS2 avait décrit, avec Posner, le même découplage entre la décision nationale et la charge locale dans le champ de la cybersécurité. L'ouverture des données en offre la version achevée, puisque la décennie écoulée permet d'en observer les effets.

L'IA élargit le quadrant où le contexte local décide de tout

La donnée locale change de statut au moment même où l'obligation fête ses dix ans. Selon le baromètre 2025 de l'Observatoire Data Publica, 77 % des collectivités de plus de 3 500 habitants ont engagé un projet d'IA ou s'apprêtent à le faire, et parmi celles qui expérimentent, 84 % recourent à l'IA générative, contre 52 % un an plus tôt. Chez les collectivités qui ont déjà expérimenté l'IA, l'accès limité à des données de qualité devient le premier obstacle cité (50 %). Dans le même temps, la transparence recule comme motif : l'amélioration de l'information des citoyens, citée parmi les priorités par 59 % des collectivités en 2024, ne l'est plus que par 43 % en 2025.

Gabriela Martin résume le déplacement : l'IA ne remplace pas l'open data, elle en relève les exigences en obligeant à traiter des données structurées. Elle ajoute la question que la loi de 2016 n'avait pas posée : « La question, c'est comment on va financer ce traitement. » Une donnée publiée pour satisfaire la loi pouvait être un fichier ponctuel. Une donnée exploitable par un système d'IA doit être documentée, stable, mise à jour et interopérable.

Dans la grille de Matland, ce déplacement accroît l'ambiguïté des moyens. Ce qui pouvait passer pour une tâche d'exécution (déposer un fichier) devient un travail de construction d'infrastructure dont la technologie n'est maîtrisée que par les collectivités déjà équipées. Le quadrant de la mise en œuvre expérimentale, où le contexte local décide du résultat, s'élargit donc au moment précis où les attentes montent. Les mêmes données du baromètre décrivent la configuration qui en résulte : 76 % des collectivités utilisent des données ouvertes, y compris 38 % des communes de moins de 3 500 habitants, et 91 % de celles qui les utilisent puisent d'abord dans les données de l'État et de ses opérateurs. Le commun fonctionne, mais il est alimenté surtout par les grands référentiels nationaux et par une minorité de producteurs locaux. Les collectivités sont massivement consommatrices et minoritairement contributrices, et rien dans le cadre actuel ne finance le passage de l'un à l'autre statut.

Ce que la jauge de l'Observatoire dira en septembre 2027

L'ouverture par défaut n'a pas échoué faute d'adhésion. Elle a été conçue comme une mise en œuvre administrative, le seul type de politique dont le résultat est gouverné par les ressources, puis exécutée comme une obligation sans moyens. La fracture territoriale entre pionniers et retardataires en est le produit, et non l'accident. L'IA, en relevant l'exigence de qualité, élargit le domaine où le contexte local décide, ce qui revient à confier la suite de la politique aux collectivités déjà dotées.

Cette lecture se prête à une vérification. Si elle est juste, et tant qu'aucun financement dédié à la production locale de données n'est créé, la jauge de l'Observatoire d'OpenDataFrance, mise à jour chaque mois, restera sous 35 % de collectivités assujetties publiantes au 1er septembre 2027, deux ans après le relevé de 30 %. Le prochain baromètre de l'Observatoire Data Publica maintiendra parallèlement l'accès à des données de qualité au premier rang des obstacles cités par les collectivités qui expérimentent l'IA. Le contre-test est institutionnel. OpenDataFrance et la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) ont ouvert le 9 juin 2026 un cycle de travail pour repenser le cadre de la République numérique. S'il débouche, d'ici l'automne 2028, sur une ligne budgétaire nommée en faveur de la production de données locales, dans une loi de finances ou un programme de l'État, et que la jauge franchit alors nettement le seuil de 35 %, la thèse sera confirmée par son remède. Si la jauge franchit ce seuil sans aucun financement, la thèse devra être abandonnée, et la fracture réinterprétée comme un simple retard de diffusion.

Note méthodologique

Les sources principales sont les textes normatifs (loi du 7 octobre 2016, article L. 312-1-1 du CRPA, décret du 28 décembre 2016, article 72-2 de la Constitution), l'étude d'impact du 9 décembre 2015, les données de l'Observatoire d'OpenDataFrance et le baromètre 2025 de l'Observatoire Data Publica. Les séries de l'Observatoire ne sont pas homogènes (dénominateur de 4 510 ou 4 501 collectivités selon les supports de 2018, 4 605 en 2023, collecte automatisée depuis 2025, inclusion de collectivités non assujetties), et l'article les traite comme des ordres de grandeur. Le choix du modèle de Matland comme cadre central, de préférence au mandat non financé de Posner déjà mobilisé dans une chronique précédente, et celui de l'Unfunded Mandates Reform Act comme parallèle relèvent de l'auteur. Recherche de sources, croisement des données et structuration du raisonnement s'appuient sur une assistance par intelligence artificielle. Le choix de l'angle et du cadre théorique, la vérification des sources, les arbitrages et l'établissement du texte final relèvent de l'auteur.

image générée par IA (ChatGPT Images 2.5)

Sources

Sources primaires institutionnelles

Rapports et études

Cadres théoriques

  • Richard E. Matland, « Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation », Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 5, n° 2, avril 1995, p. 145-174.
  • Paul L. Posner, The Politics of Unfunded Mandates: Whither Federalism?, Washington, Georgetown University Press, 1998.

Parallèle historique

Presse spécialisée

Chroniques liées

Derniers articles

Toutes les chroniques