Action publique—Analyse

Numérique de l'État : compter les ESN, pas la dépendance

Le projet de loi de finances pour 2027 rend public, pour la première fois, un chiffre sur les achats informatiques de l'État : 720 M€ de prestations de développement achetées aux entreprises de services numériques (ESN) en 2025. Il annonce aussi plus de 400 recrutements pour « réinternaliser » des compétences. Les deux chiffres sont présentés comme des preuves de maîtrise. Lus avec l'outillage de la sociologie de la comptabilité, ils montrent surtout la construction d'un objet de pilotage. Ce qui est compté devient gouvernable. Ce qui reste hors du compte, notamment l'exploitation, le cloud, les licences et l'assistance à maîtrise d'ouvrage, sort du débat.

AB
Par Alexandre Berge8 octobre 2026 · 18 min de lecture
Un boulier compte une petite partie d’un ensemble tandis qu’un vaste réseau de conduites se prolonge hors de la feuille de comptes.

Un chiffre en baisse, une catégorie inventée

Le texte de référence est le projet de loi de finances (PLF) n° 3210, enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 1er octobre 2026. Son exposé général des motifs consacre un paragraphe à la « transformation numérique de l'État ». La dernière phrase de ce paragraphe établit un chiffre inédit dans un document budgétaire de cette nature : « Les dépenses de l'État en prestations de développement informatique auprès d'entreprises de services numériques ont ainsi diminué de 9 % entre 2024 et 2025 (720 M€ en 2025 contre 790 M€ en 2024). » Le connecteur « ainsi » rattache cette baisse à trois leviers cités juste avant. Les solutions mutualisées, la ré-internalisation de compétences numériques stratégiques et une meilleure maîtrise du coût des prestations. La causalité est donc affirmée, sans être démontrée.

Pour un praticien de DSI publique, la phrase se signale d'abord par ce qu'elle délimite. Elle ne parle pas de la dépense numérique de l'État, ni de ses achats informatiques, ni même de ses prestations intellectuelles informatiques. Elle parle d'un seul segment, le développement, et d'un seul type de fournisseur, l'ESN. La tierce maintenance applicative (TMA, c'est-à-dire la maintenance d'applications confiée à un prestataire) n'y figure pas explicitement. L'infogérance, l'hébergement, le cloud, les licences et l'assistance à maîtrise d'ouvrage (AMOA, l'appui aux directions métier dans le pilotage des projets) n'y sont pas non plus.

Le rapport n° 3054 de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les dépendances structurelles dans le secteur du numérique, enregistré le 8 juillet 2026, donne une idée de ce qui reste hors champ. Un tableau du rapport distingue 981 M€ d'« études informatiques et conseil en urbanisation » et 750 M€ de « prestations de développement et maintenance informatique ». Le texte qui l'accompagne précise que les principales dépenses concernent l'AMOA et le conseil d'une part, le développement et la maintenance d'autre part. Le même rapport consacre une section aux « dépenses de logiciels : 1,5 milliard d'euros par an au profit des acteurs extra-européens », dont 1 Md€ de dépenses jugées « substituables dès aujourd'hui ». Il relève que Microsoft représente 293 M€ d'achats déclarés par l'Union des groupements d'achats publics (UGAP) en 2025, en hausse de 26 %. Les périmètres et les années de ces séries ne coïncident pas exactement avec ceux du PLF. Leur ordre de grandeur suffit pourtant à situer les 720 M€ : le chiffre mis en avant par le gouvernement couvre une fraction minoritaire de ce que l'État achète pour faire fonctionner ses systèmes d'information.

La presse spécialisée signale une autre divergence. Dans un courrier du 31 août 2026 relayé par l'AFP, le ministre de l'Action et des Comptes publics, David Amiel, a demandé aux ministères de réduire leurs dépenses auprès des entreprises du numérique, ces dépenses étant passées « de 339 millions d'euros à plus de 720 millions d'euros pour les seuls ministères, auxquels s'ajoutent plus de 2,6 milliards d'euros au titre des opérateurs », un doublement mesuré depuis 2019 et non sur trois ans comme l'avait d'abord rapporté Acteurs Publics le 21 septembre 2026. Un doublement sur trois ans et une baisse de 9 % sur un an ne sont pas incompatibles s'ils portent sur des périmètres différents. C'est justement ce que l'article veut montrer : le choix du périmètre décide de la tendance affichée.

Hopwood : la comptabilité ne reflète pas, elle rend visible

Concept : l'archéologie des systèmes comptables (Hopwood, 1987)

Dans « The archaeology of accounting systems » (Accounting, Organizations and Society, vol. 12, n° 3, 1987, p. 207-234), Anthony G. Hopwood conteste l'idée que les changements comptables seraient de simples progrès techniques au service d'une organisation qui leur préexiste. À partir de trois cas, dont celui des poteries de Josiah Wedgwood au XVIIIe siècle, il montre que les dispositifs de calcul créent des visibilités nouvelles. Ils découpent l'organisation en catégories, rendent certains flux observables et comparables, et transforment ainsi ce qui peut être discuté, comparé et gouverné. Une comptabilité ne décrit pas une réalité déjà là. Elle institue l'espace de ce qui est gérable et laisse dans l'ombre ce qu'elle ne nomme pas.

Pour opérationnaliser la thèse de Hopwood sur le cas du PLF, l'article en retient trois effets observables.

Le premier effet est la création d'un objet. Avant le PLF 2027, aucune série publique ne s'appelait « prestations de développement informatique auprès d'entreprises de services numériques ». Son apparition dans un exposé des motifs, avec deux points de données et un taux de variation, en fait un objet de pilotage interministériel. Sa nomenclature, son mode d'extraction (codes achats, outil Chorus, périmètre des opérateurs) et son auteur (direction du budget, direction des achats de l'État ou DINUM) ne sont pas précisés. La catégorie existe donc avant sa méthode.

Le deuxième effet est la sélection d'une visibilité. En isolant le développement acheté aux ESN, la catégorie met en lumière le segment le plus facile à faire baisser à court terme. Un projet peut être reporté, un lot de développement réduit, un marché subséquent différé. Elle laisse dans l'ombre les segments les plus rigides, ceux où se loge la dépendance de long terme : les licences, l'exploitation, l'hébergement et le cloud. Une baisse du développement peut d'ailleurs traduire un gel de projets plutôt qu'une ré-internalisation. Le chiffre ne permet pas de distinguer les deux.

Le troisième effet est la production d'un récit. Placé à la suite de la ré-internalisation et des solutions mutualisées, le chiffre sert de preuve de résultat. Burchell, Clubb, Hopwood, Hughes et Nahapiet avaient décrit ce rôle en 1980 dans « The roles of accounting in organizations and society » (Accounting, Organizations and Society, vol. 5, n° 1, p. 5-27). Ils y distinguaient, à côté des usages de calcul et de décision, des usages de rationalisation (la justification après coup de décisions prises sur d'autres fondements). Le chiffre de 720 M€ remplit cette fonction : il n'a pas orienté le choix de ré-internaliser, il le légitime.

La centrale d'achat reconduit ce que le compte ne voit pas

Le 15 septembre 2026, le groupement Atos, Open et Thales a annoncé avoir été retenu par l'UGAP pour deux marchés de quatre ans. Le premier porte sur les prestations réalisées dans un environnement cloud (PEC). Le second porte sur les prestations d'exploitation informatique et réseau (EIR). Selon ChannelNews, qui cite l'avis d'attribution, la valeur estimée atteint 210 M€ HT sur la durée totale, dont 160 M€ pour l'exploitation et 50 M€ pour le cloud. Le communiqué du groupement inscrit ces marchés dans la doctrine « Cloud au centre ». Il précise qu'ils couvrent la production informatique en phase de projet comme d'exploitation, sur site ou dans le cloud.

Rapporté à la grille de Hopwood, ce marché est exemplaire. Il porte exactement sur ce que la catégorie du PLF exclut : l'exploitation des infrastructures, des systèmes, des réseaux, des bases de données, de la sauvegarde et de la sécurité opérationnelle. Il est ouvert à l'ensemble des acheteurs publics, ce qui le rend structurant pour les ministères. Sa consommation n'apparaîtra pas dans la série « développement auprès d'ESN ». La même quinzaine voit donc l'État publier un chiffre en baisse sur un segment et reconduire, par sa centrale d'achat, l'externalisation pluriannuelle d'un autre segment. Ce n'est pas une contradiction de gestion. Une DSI peut légitimement internaliser le développement et externaliser l'exploitation courante. C'est une asymétrie de visibilité : le premier mouvement est compté et commenté, le second ne l'est pas.

Le non-dit du discours institutionnel tient précisément ici. Le PLF ne prétend pas que la dépendance numérique de l'État diminue. Il affirme seulement qu'un poste de dépense baisse. Mais en plaçant ce poste à la suite du mot « ré-internalisation », il laisse le lecteur faire l'inférence. La formulation reste exacte, et c'est ce qui rend l'angle mort difficile à contester.

Des postes comptés, des compétences non décrites

Le second chiffre du PLF obéit à la même logique. L'exposé des motifs indique que la trajectoire d'emplois « inclut le recrutement de plus de 400 agents au titre de la réinternalisation des compétences numériques au sein des ministères ainsi que la suppression d'emplois dans les administrations centrales à hauteur de ‑800 ETP ». Le schéma d'emplois de l'État s'établit à +8 025 équivalents temps plein (ETP, l'unité de décompte des effectifs en flux). Le tableau des emplois du dossier de presse affiche une colonne « dont emplois numériques réinternalisés » qui totalise +404.

Chiffre : un même objet, quatre comptes et quatre noms

Sur la ré-internalisation, quatre volumes circulent en deux semaines. Le cabinet du ministre annonce 409 profils à Acteurs Publics (21 septembre 2026). Le PLF et le dossier de presse écrivent « plus de 400 » (p. 12). Le même dossier écrit « près de 400 » (p. 30). Le tableau des emplois totalise +404. Sur l'autorité qui succède à la DINUM au 1er janvier 2027, le PLF écrit « Autorité de référence de l'intelligence artificielle et du numérique de l'État ». Le dossier de presse écrit « Autorité nationale pour l'intelligence artificielle ». Le site de la DINUM parle d'« Autorité du numérique et de l'IA ». La presse a aussi employé « Autorité nationale du numérique et de l'intelligence artificielle de l'État ». Seul l'acronyme ARIANE est stable.

La ventilation publiée par Acteurs Publics le 1er octobre 2026 place en tête l'Intérieur (+60), Ville et Logement (+60), la Transition écologique (+53), Action et Comptes publics (+50) et la Justice (+50). Les Armées reçoivent +10 et l'Enseignement supérieur et la Recherche +7. Cette répartition ne suit pas strictement les taux d'externalisation documentés par la commission d'enquête. La Justice, avec un recours aux prestations intellectuelles informatiques estimé par le rapport n° 3054 à « autour de 200 millions d'euros par an, correspondant à 1 500 ETP », reçoit 50 postes. Le même passage évoque un effectif numérique interne de 666 ETP, « dont moins d'une vingtaine de développeurs ».

Rien, dans les documents budgétaires, ne décrit la nature des postes : ni les métiers (développeurs, architectes, ingénieurs cloud, spécialistes de la donnée, responsables de produit), ni la répartition entre titulaires et contractuels, ni les niveaux de rémunération, ni le calendrier de recrutement, ni le taux de pourvoi visé. L'ETP est une unité de plafond, pas une unité de compétence. Il rend la ré-internalisation comptable avant de la rendre observable. Le PLF prévoit pourtant, pour la même année, que « le point d'indice ne sera pas revalorisé en 2027 ». L'enveloppe des mesures catégorielles est limitée à 166 M€ pour l'ensemble de l'État.

Selon Acteurs Publics, le cabinet du ministre indique que les recrutements se feront « à masse salariale constante, sans dépense nouvelle », et seront alignés sur les rémunérations du privé, hors grille. Le cadre existe : la circulaire n° 6434/SG du 3 janvier 2024 fixe un référentiel de rémunération pour 55 métiers de la filière numérique, par niveau d'expérience. Elle prévoyait un bilan de sa mise en œuvre d'ici la fin de 2024. Ce bilan n'est pas cité dans les documents du PLF. La question praticienne se pose alors en termes simples. Qui, dans une direction du numérique ministérielle, saura recruter, intégrer et retenir 60 profils techniques en un exercice ? Cela suppose un vivier rare, des fonctions RH déjà sollicitées, et la suppression simultanée de postes en administration centrale, là où se trouvent souvent ces mêmes directions.

L'argument économique avancé reste invérifiable en l'état. Le gouvernement affirme qu'un profil interne coûte deux fois moins cher qu'un prestataire à compétences égales. Le rapport interministériel « Les ressources humaines de l'État dans le numérique » (janvier 2023), cité par la commission d'enquête et repris à l'oral par sa rapporteure, estime pour sa part que « recourir à un prestataire est plus coûteux d'au moins 20% pour l'État que le recrutement d'un agent disposant des mêmes compétences ». L'écart entre ces deux estimations n'est pas expliqué. La démonstration repose donc sur une hypothèse de coût qui n'est pas publiée.

Le précédent de 2022 : une baisse de 15 %, hors informatique

La circulaire de 2022 vue par la Cour des comptes

La circulaire du Premier ministre n° 6329/SG du 19 janvier 2022 fixait une baisse « d'au moins 15 % » des dépenses de conseil en stratégie et organisation en 2022, hors informatique. En juillet 2023, la Cour des comptes a jugé que ce périmètre hors informatique était « illustratif de la confusion qui s'attache à la définition de la notion de conseil » et qu'il « apparaît discutable ».

Le précédent le plus proche, sur le plan structurel, n'est pas le plus connu. La révision générale des politiques publiques (RGPP, 2007-2012) a déjà supprimé des emplois avant d'en mesurer les effets, et la loi organique relative aux lois de finances (LOLF, 2001) a fait des indicateurs de performance un langage budgétaire. Mais l'épisode de 2022 reproduit le mécanisme du PLF 2027 presque à l'identique.

En mars 2022, la commission d'enquête du Sénat sur l'influence des cabinets de conseil chiffre les dépenses de conseil de l'État à au moins un milliard d'euros en 2021, « dont 893,9 millions pour les ministères et 171,9 millions pour un échantillon de 44 opérateurs ». Elle relève que le conseil en stratégie des systèmes d'information a été multiplié par 5,8 depuis 2018. La circulaire du 19 janvier 2022 avait déjà répondu à la controverse en créant une cible chiffrée : une baisse de 15 %. Cette cible porte sur une catégorie, le conseil en stratégie et organisation, dont l'informatique est explicitement exclue. Le même jour, devant les sénateurs, la ministre de la Transformation et de la Fonction publiques déclarait : « Le but, c'est que nous puissions avoir cette même logique sur d'autres segments de conseil, notamment informatique et numérique. » Le « jaune » budgétaire sur le recours aux conseils extérieurs a ensuite été construit sur ce périmètre restreint. Selon Acteurs Publics, le jaune annexé au PLF 2024 a ainsi pu afficher un passage de 271 M€ en 2021 à 131 M€ en 2022, soit une baisse de moitié, « hors opérateurs, sur 8 types de prestations ».

La proximité structurelle avec 2026 tient à quatre traits. Une controverse sur la dépendance de l'État à des prestataires privés fait l'objet d'un rapport parlementaire (Sénat 2022, Assemblée nationale 2026). L'exécutif répond par une catégorie comptable nouvelle et circonscrite. La catégorie exclut le segment le plus lourd (l'informatique en 2022, l'exploitation, le cloud et les licences en 2026). Une baisse mesurée sur ce périmètre devient enfin l'indicateur de réussite de la politique. En 2022, la promesse d'étendre la logique à l'informatique a été formulée sans échéance. En 2026, l'informatique est entrée dans le compte, mais par sa partie la plus étroite.

Hopwood aide à comprendre pourquoi la répétition n'a rien d'une négligence. Un système de calcul tend à se reproduire dans les catégories qui l'ont rendu possible. La ligne « développement auprès d'ESN » prolonge la logique de 2022. Elle mesure ce qui peut être mesuré rapidement et ce qui peut baisser, puis laisse au périmètre non compté le soin d'absorber le reste.

L'autorité nommée avant d'être stabilisée

Le flottement sur le nom de l'autorité qui succède à la DINUM relève du même diagnostic, transposé de la comptabilité à l'organisation. Selon Acteurs Publics (2 octobre 2026), le projet de décret ferait d'ARIANE un secrétariat général à six sous-directions. Son directeur validerait les nominations des responsables numériques ministériels, et 58 ETP seraient transférés vers la future direction interministérielle de la transformation et des services publics. La chronique « Ariane, une autorité avant d'être une capacité » (27 août 2026) avait déjà analysé ce décalage entre l'annonce d'un pouvoir et la construction d'une capacité. Celle du 2 septembre 2026 avait examiné la ré-internalisation non financée sous l'angle de l'État creux. L'article ne reprend pas ces analyses. Il en retient un indice documentaire : à trois mois de sa création, l'institution chargée de piloter la ré-internalisation porte au moins quatre noms dans les textes officiels et la communication publique. Le dossier de presse ajoute une règle nouvelle : « À compter de 2027, 5 % des budgets numériques de chaque ministère devront être consacrés au cyber. » Cette règle suppose un périmètre partagé de ce qu'est un « budget numérique ». Ce périmètre n'est défini nulle part dans les documents consultés.

La convergence est nette. Une série de dépense sans méthode publiée, un volume d'emplois sans profil, une autorité sans nom stabilisé et un ratio cyber sans assiette définie : à chaque fois, le chiffre ou le nom précède l'instrument de mesure qui permettrait de le vérifier.

Ce que le compte de 2028 dira de la dépendance

L'article n'avance pas que l'État ait mal compté. Il soutient que l'État a choisi ce qu'il comptait, et que ce choix a produit une visibilité favorable sur le segment le plus mobile de sa dépendance numérique. La catégorie « prestations de développement auprès d'ESN » rend gouvernable une baisse. Elle ne rend pas encore gouvernable la dépendance. Les ETP de ré-internalisation rendent visible un volume. Ils ne rendent pas encore visibles des compétences.

L'hypothèse qui en découle peut être vérifiée par un lecteur extérieur. Si la série « développement auprès d'ESN » est un instrument de pilotage et non un chiffre de circonstance, le PLF pour 2028, déposé au plus tard début octobre 2027, la reprendra avec la même définition et une valeur pour 2026, accompagnée d'une note de méthode (nomenclature d'achat, périmètre ministères et opérateurs, source). Un instrument qui se consolide devrait aussi s'élargir à l'exploitation et au cloud, ce qui rendrait visible la consommation des marchés UGAP EIR et PEC. À l'inverse, la disparition de la série, son remplacement par un autre agrégat plus favorable ou sa reprise sans méthode confirmeraient la lecture de Hopwood : la catégorie aurait servi à justifier, pas à piloter. Un second indicateur peut être suivi entre mai et octobre 2028 : la publication, dans les rapports annuels de performances 2027, du nombre de postes de ré-internalisation effectivement pourvus par ministère, rapporté aux 404 inscrits. Sans cette donnée, l'écart entre postes comptés et compétences acquises restera, comme la dépendance elle-même, hors du compte.

Note méthodologique

L'article s'appuie sur le PLF 2027 (texte de l'Assemblée nationale n° 3210 et PDF de budget.gouv.fr), sur le dossier de presse « Budget 2027 » du 1er octobre 2026 et sur le rapport n° 3054 de l'Assemblée nationale. Le volume de la ré-internalisation n'est pas homogène : « plus de 400 » (p. 12), « près de 400 » (p. 30), +404 au tableau des emplois, 409 selon le cabinet du ministre. L'article retient +404 comme donnée tabulaire et signale les autres formulations. Le nom de l'autorité diverge entre le PLF (« Autorité de référence de l'intelligence artificielle et du numérique de l'État ») et le dossier de presse (« Autorité nationale pour l'intelligence artificielle »). L'article les cite sans trancher. Le montant de 210 M€ des marchés UGAP provient d'un article de presse qui cite l'avis d'attribution, sans consultation directe de cet avis. Les citations du rapport n° 3054 sur les montants par segment n'ont pas été vérifiées en pagination. Arbitrage éditorial : la RGPP, déjà mobilisée dans deux chroniques récentes, cède la place comme précédent développé à la circulaire du 19 janvier 2022, jugée structurellement plus proche. Recherche de sources, croisement des données et structuration du raisonnement s'appuient sur une assistance par intelligence artificielle. Le choix de l'angle et du cadre théorique, la vérification des sources, les arbitrages et l'établissement du texte final relèvent de l'auteur.

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Sources

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