La CAF croise ses fichiers pour contrôler, pas pour payer

Le repérage par les données ouvre des droits, et ses moyens s'éteignent au 31 décembre

L'expérimentation « Territoires zéro non-recours » (TZNR) procède de l'article 133 de la loi du 21 février 2022 dite « 3DS ». Le texte charge des collectivités volontaires de détecter les personnes éligibles à des prestations « dont le bénéfice ne leur a pas encore été ouvert faute de démarche accomplie en ce sens ». Lancée le 30 janvier 2023 dans dix territoires puis étendue à trente-neuf, pilotée par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), elle a reçu 18 millions d'euros de l'État sur trois ans, selon le ministère du Travail et des Solidarités.

Le premier rapport du comité d'évaluation, animé par Nicolas Duvoux, président du CNLE, a été remis aux ministres le 16 juillet 2026 puis transmis au Parlement le 3 octobre. Il recense 438 actions. L'« aller-vers » (le déplacement des professionnels vers les publics, au lieu d'attendre leur venue au guichet) en représente 42 %, la formation des professionnels 11 %, le repérage par les données 8 %. Environ 35 000 contacts avec des habitants ont été établis.

Le repérage par les données est l'axe le plus minoritaire et le plus singulier. Seuls vingt territoires le mobilisent, avec trente-quatre actions très hétérogènes, de la simple transmission d'un fichier par un partenaire jusqu'au croisement effectif de bases tenues par des institutions différentes. Selon la synthèse du rapport, les résultats sont jugés positifs par les porteurs d'une dizaine de territoires, « avec des ouvertures de droits parfois significatives », tandis que le bilan reste mitigé à l'échelle des trente-neuf.

Les chiffres les plus précis viennent des territoires qui ont réussi à croiser. À Flers, le rapprochement des bases de la caisse d'allocations familiales (CAF) et de la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) a identifié 243 familles en non-recours potentiel à l'allocation de soutien familial. Douze d'entre elles ont obtenu un rappel ou une ouverture de droits, pour 22 414 euros versés. Sur 545 foyers repérés pour la complémentaire santé solidaire, 46 ont obtenu une ouverture ou un renouvellement. À Vannes, une action conduite avec la CAF du Morbihan auprès d'agents municipaux potentiellement éligibles à la prime d'activité a produit douze ouvertures pour trente-deux personnes rencontrées. Le rapport rapproche ces proportions de celles des campagnes nationales de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) sur la prime d'activité, qui ont touché 100 000 personnes avec un taux d'ouverture d'environ 10 %, alors que les territoires visent des publics plus fragiles.

Le tableau n'est pas uniformément favorable, et le rapport ne le cache pas. À Grigny, sur cinquante-six allocataires ciblés par la CAF pour la prime d'activité, cinq ont ouvert leurs droits, et un acteur institutionnel y résume l'expérience d'une formule sans appel : « Beaucoup d'efforts pour peu de résultats ». Le constat le plus instructif tient pourtant dans un détail de la synthèse. Le revenu de solidarité active (RSA), priorité affichée de l'appel à projets, n'a suscité que huit actions dédiées, dont cinq reposent sur le croisement de données. Quand l'expérimentation atteint le RSA, c'est presque toujours par les fichiers.

Reste le calendrier. Les financements de l'expérimentation s'arrêtent au 31 décembre 2026, et avec eux les postes de coordination, dont la disparition est, selon la synthèse, « le principal risque de perte des acquis de la période expérimentale ». Le second rapport, consacré aux effets et donc aux ouvertures de droits, est attendu en juillet 2027. La seule méthode dont les résultats se comptent déjà en euros versés est aussi celle dont la suite se jouera avant que le compte soit fait.

Le droit autorise l'échange et laisse chaque guichet porter le risque

L'obstacle ne tient pas à l'absence de base légale. Depuis la loi 3DS, l'article L. 114-8 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA) permet aux administrations d'échanger les données nécessaires pour informer une personne de ses droits, voire pour les lui attribuer.

Ce que dit le code

« Les administrations peuvent échanger entre elles les informations ou les données strictement nécessaires pour informer les personnes sur leur droit au bénéfice éventuel d'une prestation ou d'un avantage prévus par des dispositions législatives ou des actes réglementaires et pour leur attribuer éventuellement lesdits prestations ou avantages. » (CRPA, article L. 114-8, II, premier alinéa, dans sa rédaction issue de la loi du 21 février 2022.) Le même alinéa interdit toute réutilisation de ces échanges pour la détection ou la sanction d'une fraude.

Le verbe compte. Pour traiter une demande, le I du même article dispose que les administrations échangent les données nécessaires. Pour aller au-devant d'un droit, le II dispose seulement qu'elles le peuvent. La différence entre l'obligation et la faculté est aussi celle qui sépare l'usager qui frappe au guichet de celui qui n'y vient pas.

L'avis rendu par la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) le 6 octobre 2022 sur le décret d'application éclaire la suite. La Commission relève que le projet laisse aux administrations « une marge de manœuvre importante » quant au choix de mettre en œuvre ces traitements, ce qui fait de chacune d'elles un responsable de traitement soumis seul au règlement général sur la protection des données (RGPD). Elle prend acte qu'il n'est pas prévu que les administrations la saisissent ultérieurement pour avis. Autrement dit, le niveau national a autorisé sans organiser. Chaque centre communal d'action sociale, chaque caisse locale porte pour son compte le risque juridique d'un échange que la loi permet sans que personne n'en fixe le mode d'emploi.

La Cour des comptes l'avait écrit dans son audit flash du 30 octobre 2025 : « Aucun clausier commun ni doctrine d'emploi partagée n'étaient disponibles au lancement de l'expérimentation ». Elle en déduisait des pratiques hétérogènes, voire contradictoires, d'un territoire à l'autre, et relevait que près de 30 % des territoires avaient ajusté leurs ambitions initiales. Sa recommandation unique portait sur une interprétation commune du cadre juridique de protection des données. Une convention type n'a été diffusée par la DGCS qu'en octobre 2024, que les territoires ont dû adapter.

Le rapport d'évaluation décrit ce que produit ce vide sur le terrain. Le premier obstacle tient, écrit le comité, à « une appréhension sur les risques juridiques liés à l'exploitation et au partage de données, parfois plus large que la seule contrainte réglementaire effective ». À Grigny, les interlocuteurs de la ville décrivent la posture défensive des services juridiques. Chaque évolution de l'expression des besoins relance un circuit complet de validation et de signature. En Haute-Garonne, le conseil départemental avait fait de l'échange de données le cœur de son projet et recruté un analyste dédié. Les difficultés ont conduit à un recentrage sur un modèle prédictif du RSA, à l'éloignement des partenaires et au départ de l'analyste avant la fin de l'expérimentation.

Le cloisonnement des systèmes d'information n'est pas une image. À Vannes, le croisement visait des familles monoparentales en non-recours à la complémentaire santé solidaire. La CPAM raisonne par individu et ignore la notion de foyer, la CAF raisonne par composition familiale. Reconstituer les ménages exige un retraitement manuel dont les caisses soulèvent elles-mêmes la soutenabilité à plus grande échelle.

Le discours institutionnel nomme « appréhension » ce qui relève d'une architecture. Le mot situe le blocage dans la psychologie des juristes locaux. L'avis de la CNIL montre qu'il découle d'un choix : faire de chaque administration le seul porteur d'un risque que l'État n'a pas voulu cadrer. La prudence des services juridiques n'est pas un défaut de culture. Elle est la réponse rationnelle d'un acteur chargé seul d'une responsabilité que personne d'autre n'assume.

Le non-recours est un coût administratif dont il reste à savoir qui le paie

Les chiffres du non-recours sont connus. Selon la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees), environ un million de personnes réunies dans 560 000 foyers éligibles au RSA ne le percevaient pas au dernier trimestre 2021 en France métropolitaine, soit un taux de non-recours compris entre 33 % et 37 %. L'étude publiée le 6 mai 2026 rappelle que « le versement du RSA n'est pas automatique » et observe que les non-recourants sont davantage éloignés du système de protection sociale que les allocataires.

L'explication courante, un défaut d'information des usagers, n'est pas fausse. Elle est incomplète, parce qu'elle laisse dans l'ombre l'organisation qui produit ce défaut.

Le fardeau administratif (Herd et Moynihan, 2018)

Pamela Herd et Donald Moynihan ont fait du fardeau administratif (administrative burden) l'objet de Administrative Burden: Policymaking by Other Means (Russell Sage Foundation, 2018). Dans un texte collectif de 2023, ils le définissent comme l'ensemble des frictions que les personnes rencontrent dans leurs relations avec les services publics. Ils le décomposent en trois coûts : un coût d'apprentissage (savoir qu'un droit existe, s'y savoir éligible et connaître la manière de le demander), un coût de conformité (pièces, délais, déplacements) et un coût psychologique (stigmate, stress, perte d'autonomie). Leur thèse tient dans le sous-titre : la répartition de ces coûts entre l'usager et l'État constitue une politique à part entière, conduite par d'autres moyens que la loi, et d'autant plus efficace qu'elle reste peu visible. Le même texte souligne que les données administratives peuvent faire passer la charge de l'individu vers l'État.

Le cadre s'applique au cas TZNR sans forcer. Le croisement de fichiers transfère d'abord le coût d'apprentissage. Ce n'est plus à la personne de découvrir qu'elle a droit à l'allocation de soutien familial, c'est l'administration qui le sait avant elle. À Flers, le rendez-vous personnalisé qui suivait le repérage a, selon les acteurs cités par le rapport, levé « certains freins psychologiques, notamment la crainte d'un éventuel trop-perçu ». Le troisième coût du triptyque apparaît ici tel que Herd et Moynihan le décrivent : la peur de devoir rembourser décourage la demande plus sûrement que l'ignorance.

L'article propose de prolonger le cadre sur un point. Quand l'État ne prend pas le fardeau à son compte au niveau central, celui-ci ne disparaît pas. Il descend d'un étage. Il pèse sur la commune qui négocie sa convention, sur l'agent de la CPAM qui reconstitue des foyers à la main, sur l'analyste départemental qui finit par partir. Quand ces acteurs locaux renoncent, faute de moyens ou d'assurance juridique, le coût retourne à son point de départ, l'usager qui ne sait pas. Le cloisonnement des systèmes d'information est l'instrument silencieux de ce mouvement. Personne n'a décidé qu'un tiers des foyers éligibles au RSA resteraient sans prestation. L'absence de doctrine nationale d'échange le décide pour tout le monde.

La chronique du 30 septembre consacrée au ciblage des contrôles de la CAF appliquait le même cadre au versant du contrôle, où le formulaire répartit déjà inégalement les erreurs. Le cas TZNR en montre le versant inverse. La même charge, logée dans les mêmes fichiers, peut être portée par l'administration ou laissée à l'usager, et le choix ne se lit nulle part dans un texte.

En 2010, la CNAF croisait déjà ses fichiers, pour contrôler

Le 25 mars 2010, la CNIL autorise la CNAF à mettre en œuvre un traitement ayant pour finalité « l'amélioration du ciblage des comptes allocataires à contrôler ». La délibération l'inscrit explicitement dans la lutte contre la fraude. Le dispositif repose sur un modèle statistique construit nationalement à partir de la base de la CNAF, puis déployé dans l'ensemble des CAF, où il attribue à chaque dossier un score de risque. Le logiciel, précise la délibération, croise les données pour découvrir des liens entre les dossiers de fraude.

La proximité structurelle avec TZNR est presque complète. Mêmes organismes, même matière première, même technique de corrélation entre fichiers. Seules changent la finalité et l'architecture. Pour le contrôle, une autorisation unique a été obtenue pour tout le réseau, un modèle a été conçu au centre et diffusé partout. Pour le repérage, la loi accorde une faculté, le décret laisse chaque administration responsable, et chaque territoire négocie sa convention. Douze ans séparent l'autorisation de 2010 de la loi de 2022, et la seconde n'a pas reçu l'outillage dont la première a bénéficié.

Le comité d'évaluation fait lui-même le rapprochement. Il rappelle que des méthodes de datamining (fouille automatisée de données) sont déjà employées contre la fraude et qu'elles « pourraient aussi être utilisées positivement pour faciliter l'accès aux droits des personnes ». Il insiste dans le même passage pour que ces outils soient conçus au service de l'accès aux droits et non comme des instruments de contrôle des publics. La formule dit en creux ce que l'histoire a établi : la capacité technique existe, c'est sa destination qui a été choisie.

La comparaison doit être tenue avec honnêteté. Les caisses ne se désintéressent pas du non-recours, comme le prouvent les campagnes nationales de la CNAF sur la prime d'activité, menées sur ses propres fichiers. Ce que l'État n'a pas organisé, c'est le croisement entre institutions, celui qui fait se rencontrer le fichier d'une commune et celui d'une caisse. C'est précisément l'échange que TZNR devait éprouver.

Ce constat prolonge les chroniques qui ont traité de la protection des données publiques, de la faille exploitée sur des portails régaliens au printemps 2026 aux limites que la minimisation impose, ou non, à la mesure des usages de Capytale. La minimisation des données est un principe juste, et la CNIL rappelait en 2022 que ces échanges devaient être limités aux données strictement nécessaires. Mais le même avis posait que la lutte contre le non-recours ne devait pas se heurter au droit de l'usager à renoncer, non qu'elle devait renoncer à exister. Un État qui sait dire, face aux fuites, ce qu'il faut protéger, et qui ne sait pas dire à une commune ce qu'elle peut croiser avec la CAF pour retrouver un ayant droit invisible, n'applique pas la minimisation. Il l'invoque pour ne pas trancher.

Reconduire ou arrêter sans savoir ce que la mesure aurait montré

Dans sa rédaction de 2022, l'article 133 de la loi 3DS assigne à l'évaluation une fonction précise : déterminer, le cas échéant, « les conditions dans lesquelles l'expérimentation peut être prolongée, élargie ou pérennisée ». Le calendrier retenu inverse cette logique. Les moyens s'arrêtent au 31 décembre 2026, la mesure des effets arrive en juillet 2027. La décision de prolonger, généraliser ou laisser s'éteindre sera prise sur la foi d'un rapport qui évalue la mise en œuvre et réserve explicitement les ouvertures de droits à sa seconde livraison.

Les documents budgétaires ne lèvent pas l'incertitude. Dans le projet annuel de performances de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » annexé au projet de loi de finances pour 2027, consulté le 3 novembre 2026, l'expérimentation n'apparaît sous aucun de ses deux noms, et aucun poste de coordination n'y figure. Le non-recours n'y est mentionné qu'à propos de la solidarité à la source, réforme qui préremplit les déclarations des personnes déjà allocataires sans retrouver celles qui ne l'ont jamais été. L'action consacrée au Pacte des solidarités est dotée de 248,3 millions d'euros, sans ventilation qui permette d'y lire la suite de TZNR.

Le comité a formulé sa mise en garde sans détour. Une poursuite « sans cadrage national sur l'échange de données, sans financement des postes de coordination et sans articulation avec les politiques des caisses de sécurité sociale notamment, risque de ne produire que des effets locaux éphémères ». Deux angles morts de l'expérimentation donnent la mesure de l'enjeu. Sept territoires seulement ont mené des actions ciblées d'inclusion numérique, soit 2 % des actions, alors que les acteurs jugent que la dématérialisation de la relation administrative revêt des enjeux majeurs pour l'accès aux droits. Et les personnes touchées sont souvent déjà connues des institutions : 40 % des rencontres ont concerné des bénéficiaires du RSA, de la complémentaire santé solidaire ou de la prime d'activité. Les personnes en non-recours total, celles que seul un fichier peut désigner, restent les plus difficiles à atteindre.

Le titre de cette chronique oppose deux usages d'une même technique. Pour contrôler, la CAF croise ses fichiers depuis 2010 selon un modèle conçu au centre et autorisé une fois pour tout le réseau. Pour retrouver et payer un ayant droit, croiser ses fichiers avec ceux d'une commune reste, en 2026, une faculté que chaque guichet exerce à ses risques. Lue avec Herd et Moynihan, cette asymétrie n'est pas un retard technique mais une répartition du fardeau administratif, décidée par l'absence de décision et exécutée par le cloisonnement des systèmes d'information. L'hypothèse qui en découle est simple à vérifier.

Hypothèse. Au 30 juin 2027, aucun texte national (décret, arrêté ou instruction interministérielle publiée) n'aura défini les modalités d'échange de données entre collectivités et caisses de sécurité sociale aux fins de repérage du non-recours. Le lecteur pourra le constater sur Légifrance et sur circulaires.legifrance.gouv.fr. Indicateur secondaire : la loi de finances pour 2027, une fois promulguée, ne comportera aucune ligne identifiable finançant les coordinateurs TZNR au-delà de 2026. L'horizon précède de quelques jours la remise du rapport final. Si l'un de ces textes paraît, le centre aura repris à son compte une part du fardeau qu'il laisse aujourd'hui aux territoires, et cette chronique aura eu tort.

---

Note méthodologique

L'article s'appuie principalement sur le rapport intermédiaire d'évaluation de l'expérimentation et sur sa synthèse, sur les textes publiés au Journal officiel et sur l'étude de la Drees relative au non-recours au RSA. Le nombre de territoires où le repérage par les données a donné des résultats positifs est rendu par « une dizaine », formulation du rapport, de préférence à un décompte exact que celui-ci ne fournit pas. L'extension du cadre de Herd et Moynihan, conçu pour les coûts supportés par les usagers, aux coûts reportés sur les institutions locales relève d'un choix d'interprétation de l'auteur. L'absence de mention de l'expérimentation dans les documents budgétaires est bornée au projet annuel de performances de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » pour 2027, consulté le 3 novembre 2026.

Recherche de sources, croisement des données et structuration du raisonnement s'appuient sur une assistance par intelligence artificielle. Le choix de l'angle et du cadre théorique, la vérification des sources, les arbitrages et l'établissement du texte final relèvent de l'auteur.

image générée par IA (ChatGPT Images 2.5)

Sources

Sources primaires institutionnelles

Comité d'évaluation de l'expérimentation TZNR (rédaction : A. Rode, L. Bourgois, H. Genin, R. Maneveau, C. Olm, H. Revil), Évaluation qualitative et quantitative de l'expérimentation « Territoires zéro non-recours ». Rapport intermédiaire, remis aux ministres le 16 juillet 2026, mis en ligne le 7 octobre 2026. https://solidarites.gouv.fr/sites/solidarite/files/2026-10/Rapport-intermediaire-experimentation-TZNR-2026.pdf

Comité d'évaluation de l'expérimentation TZNR, Évaluation qualitative et quantitative de l'expérimentation « Territoires zéro non-recours ». Synthèse, remise aux ministres le 16 juillet 2026, mise en ligne le 7 octobre 2026. https://solidarites.gouv.fr/sites/solidarite/files/2026-10/Synthese-Rapport-intermediaire-experimentation-TZNR-2026.pdf

Ministère du Travail et des Solidarités, « Expérimentation “Territoires zéro non-recours” : remise du rapport d'évaluation au Parlement », 7 octobre 2026. https://solidarites.gouv.fr/experimentation-territoires-zero-non-recours-remise-du-rapport-devaluation-au-parlement

Textes normatifs et avis

Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, article 133, JORF du 22 février 2022. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/article_jo/JORFARTI000045197598

Code des relations entre le public et l'administration, article L. 114-8, version en vigueur depuis le 23 février 2022, consulté le 3 novembre 2026. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000031366350/LEGISCTA000031367388/

CNIL, délibération n° 2022-101 du 6 octobre 2022 portant avis sur un projet de décret relatif aux échanges d'informations et de données entre administrations, JORF du 13 mai 2023. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000047541504

CNIL, délibération n° 2010-086 du 25 mars 2010 autorisant la mise en œuvre par la CNAF d'un traitement ayant pour finalité l'amélioration du ciblage des comptes allocataires à contrôler par les CAF. https://www.legifrance.gouv.fr/cnil/id/CNILTEXT000022205702

Rapports officiels et données chiffrées

Cour des comptes, La mise en place de l'expérimentation « Territoires zéro non-recours », audit flash, 30 octobre 2025. https://www.ccomptes.fr/fr/publications/la-mise-en-place-de-lexperimentation-territoires-zero-non-recours

Drees (Cécile Gayet), « Non-recours au RSA : plus d'un tiers des foyers éligibles ne le percevaient pas fin 2021 », Études et Résultats, n° 1370, 6 mai 2026. https://drees.solidarites-sante.gouv.fr/publications-communique-de-presse/etudes-et-resultats/260506-non-recours-au-rsa-fin-2021

Projet annuel de performances, mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », annexe au projet de loi de finances pour 2027, consulté le 3 novembre 2026. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/contenu/visualisation/1128278/file/PAP%202027%20-%20Solidarit%C3%A9%20insertion%20et%20%C3%A9galit%C3%A9%20des%20chances.pdf

Cadre théorique

Pamela Herd et Donald P. Moynihan, Administrative Burden: Policymaking by Other Means, New York, Russell Sage Foundation, 2018.

Pamela Herd, Hilary Hoynes, Jamila Michener et Donald Moynihan, « Introduction: Administrative Burden as a Mechanism of Inequality in Policy Implementation », RSF: The Russell Sage Foundation Journal of the Social Sciences, vol. 9, n° 4, 2023, p. 1-30. https://www.rsfjournal.org/content/rsfjss/9/4/1.full.pdf

Chroniques liées

« La charge administrative, angle mort du ciblage CAF », elegartech, 30 septembre 2026. https://elegartech.fr/articles/la-charge-administrative-angle-mort-du-ciblage-caf

« IDOR régalien : la dette technique sous la rhétorique », elegartech, 22 mai 2026. https://elegartech.fr/articles/idor-regalien-la-dette-technique-sous-la-rhetorique

« Capytale ouvre ses usages, mais ne mesure toujours pas son commun », elegartech, 14 septembre 2026. https://elegartech.fr/articles/capytale-ouvre-ses-usages-mais-ne-mesure-toujours-pas-son-commun