L'ironie de l'automatisation, consignée par La Haye

Une leçon écrite, une promesse reconduite

Le document a l'allure d'une lettre d'étape ordinaire. Le 26 octobre 2026, Eric van der Burg, secrétaire d'État à l'Intérieur et aux Relations au sein du Royaume, adresse à la Tweede Kamer la « Voortgangsbrief Slagvaardige Overheid » (lettre d'avancement sur un État « efficace et capable d'agir »), référence 2026-0000560972. Le programme qu'elle décrit tient en trois adjectifs repris de page en page : une administration plus simple, plus intelligente et plus petite.

Le volet « plus petite » est chiffré. Les gouvernements Schoof puis Jetten ont inscrit sur l'appareil administratif une taakstelling (objectif de réduction budgétaire imposé aux ministères) qui monte en dix ans jusqu'à 3 490 millions d'euros en 2035, selon le tableau de l'annexe. Police et Défense étant exemptées, l'effort retombe sur les ministères, les inspections et les services d'exécution, soit environ 160 000 ETP (équivalents temps plein). L'annexe rappelle que cet effectif a crû d'environ 41 % depuis 2018, soit 46 500 ETP de plus. La traduction en postes est donnée avec une prudence affichée : « Een grove inschatting komt uit op een fte-reductie om en nabij de 25.000 fte » (une estimation grossière aboutit à une réduction d'environ 25 000 ETP). Pour de nombreuses organisations, la lettre évoque une baisse de l'ordre de 20 % du personnel, davantage là où des crédits temporaires s'éteignent.

L'intérêt du texte est ailleurs, dans l'annexe qui accompagne ces chiffres. Sous le titre « Lessen uit eerdere taakstellingen » (leçons des précédents objectifs de réduction), le gouvernement analyse vingt ans de programmes d'économies et en tire six enseignements. Le premier constate que la plupart de ces programmes ont procédé au rabot, réalisant les économies sur le papier pendant que l'administration continuait de croître. Le deuxième s'intitule « Overschat de formatieve effecten van digitalisering en AI niet » (ne surestimez pas les effets de la numérisation et de l'IA sur les effectifs). Le texte précise que les processus publics sont devenus bien plus massifs, numérisés et automatisés, sans que les promesses de baisse des coûts et des effectifs soient tenues. Vient alors la phrase décisive : « Het leidde tot nieuwe taken, tot meer capaciteit en tot meer inhuur » (cela a conduit à de nouvelles tâches, à plus de capacité et à plus de recours externe). La leçon se clôt sur un constat familier à tout responsable de système d'information : plusieurs organisations affrontent aujourd'hui de lourdes difficultés liées à leurs systèmes hérités. Le troisième enseignement met en garde contre le gel des recrutements, qui a fait partir les meilleurs, tari l'arrivée de nouveaux talents et bloqué la progression des plus jeunes, au point de priver l'administration, des années plus tard, de cohortes entières.

Le corps de la même lettre, dans sa ligne d'action consacrée à une administration « plus productive », annonce pourtant que le gouvernement présentera au premier trimestre 2027 des « ambitieuze doelstellingen en besparingsplannen » (objectifs ambitieux et plans d'économies) sur l'usage de l'IA pour la simplification, le service et la productivité. Le cadre retenu pour l'efficience générale est par ailleurs modeste. Il s'agit de 0,5 % par an, taux jugé réaliste par le CPB (le bureau néerlandais d'analyse économique), qui couvre environ un tiers de l'objectif. Les deux tiers restants supposent de décider ce que l'État fera autrement, moins, ou plus du tout.

Le même document consigne l'échec d'une promesse technologique et la reconduit sous un autre nom. Il ne s'agit pas d'une distraction de rédacteur. La contradiction a une structure, que la littérature sur l'automatisation décrit depuis plus de quarante ans.

Le travail ne disparaît pas, il change de place

L'ironie de l'automatisation (Bainbridge, 1983)

Dans « Ironies of Automation », publié dans Automatica en 1983, la psychologue Lisanne Bainbridge (University College London) étudie le contrôle des procédés industriels. Son résumé pose la thèse : l'automatisation « may expand rather than eliminate problems with the human operator » (peut étendre plutôt qu'éliminer les problèmes liés à l'opérateur humain). Le concepteur qui cherche à retirer l'humain du système lui laisse en réalité les tâches qu'il ne sait pas automatiser, la surveillance d'anomalies rares et la reprise en main lorsque l'automate échoue, alors même que la compétence nécessaire s'émousse faute de pratique.

Bainbridge parle de salles de contrôle, pas de ministères. Sa portée tient à un mécanisme. L'automate absorbe la routine, l'humain garde l'exception, et l'exception demande davantage de compétence que la routine qu'elle remplace. L'article montre aussi que surveiller un système qui se trompe rarement est une tâche pour laquelle l'attention humaine est mal armée, ce qui oblige à concevoir des alarmes, des contrôles et des procédures de reprise. Le travail ne disparaît pas. Il change de nature et de place, et il devient plus exigeant.

Transposé à l'administration, le concept s'opérationnalise (se traduit en éléments observables) en trois postes. Le premier est la supervision : toute décision ou production assistée par un traitement automatisé appelle une relecture, un circuit de réclamation, une capacité à expliquer et à corriger. Le deuxième est le run (l'exploitation courante, le maintien en conditions opérationnelles et de sécurité) : chaque application livrée rejoint un patrimoine qu'il faut faire tourner, mettre à jour, sécuriser puis migrer, et qui devient tôt ou tard ce que la lettre appelle un problème de legacy. Le troisième est la compétence rare que ces deux postes mobilisent, que l'organisation ne détient pas toujours et qu'elle achète.

La phrase néerlandaise nomme ces trois déplacements sans citer Bainbridge. Les « nouvelles tâches » correspondent à la supervision et au traitement des exceptions. La « capacité » supplémentaire correspond au run. L'inhuur (le recours à des personnels externes, prestataires et intérimaires) correspond à la compétence achetée. Le praticien d'une DSI publique reconnaît la séquence. Un projet présenté comme générateur de gains de productivité se clôt sur un service en production, une équipe d'exploitation, un contrat de tierce maintenance applicative (maintenance confiée à un prestataire) et une file de tickets. Les gains existent souvent du côté des métiers, mais ils se dissolvent dans l'absorption de volumes nouveaux ou dans l'amélioration du service, tandis que les coûts de l'autre colonne se consolident d'une année sur l'autre.

La cinquième leçon de l'annexe en donne la formule budgétaire : « Baten en lasten slaan niet op dezelfde plek neer » (les gains et les charges ne retombent pas au même endroit). L'ironie de l'automatisation tient tout entière dans ce décalage. Le gain se lit dans le service utilisateur, la charge dans la DSI et chez ses fournisseurs.

L'inhuur, trace comptable du déplacement

Le cas néerlandais a une particularité précieuse : ce déplacement y laisse une trace chiffrée et suivie. L'État s'est donné une norme indicative, la Roemernorm, qui fixe à 10 % la part des dépenses de personnel consacrée au recours externe.

Le rapport de l'Auditdienst Rijk (le service d'audit interne de l'État) consacré à l'ensemble du recours externe, daté du 9 avril 2025, mesure l'écart. Sur la période 2018 à 2023, la part de l'inhuur avoisine en moyenne 13 % des dépenses de personnel, passant d'environ 10 % à environ 15 %. En 2022, 2,7 milliards d'euros y ont été consacrés, soit 14,2 % des dépenses de personnel. Parmi les causes, le rapport cite la tension du marché du travail, en particulier pour les fonctions informatiques spécialisées, l'expertise que l'administration ne peut ou ne veut pas détenir en interne, et l'incertitude sur le financement pérenne de tâches pourtant structurelles. Il relève aussi qu'aucune organisation de service à dominante informatique ne passe sous la norme de 10 %.

43 %

C'est, selon l'Auditdienst Rijk (rapport du 9 avril 2025), la part du recours externe de l'État néerlandais qui relève d'une seule catégorie : le conseil aux maîtrises d'ouvrage en automatisation et informatique. Les intérimaires de remplacement et de pointe en représentent environ 38 %, les consultants en politiques publiques environ 11 %.

La tendance récente ne dément pas ce diagnostic. Le 20 mai 2026, en présentant le rapport annuel sur la gestion de l'État pour 2025, le gouvernement annonce que la part de l'inhuur a reculé pour la première fois depuis des années, à 13,1 % contre 15,4 % en 2024. Elle reste au-dessus de la norme, surtout, précise le communiqué, en raison du besoin de spécialistes informatiques et de projets temporaires. Les effectifs atteignent 160 016 ETP fin 2025, en hausse de 1,9 % sur un an.

Ces chiffres donnent à la deuxième leçon son épaisseur. La numérisation n'a pas seulement échoué à réduire la masse salariale. Elle a installé une dépendance durable à une compétence externe concentrée dans le domaine informatique. Pour une DSI, le constat n'a rien d'abstrait : le prestataire appelé pour livrer reste souvent pour exploiter, puis pour faire évoluer, parce que la connaissance du système s'est logée chez lui.

Il serait inexact d'en conclure que La Haye ignore cette colonne. La lettre prévoit au contraire que le Monitor Slagvaardige Overheid, outil de suivi encore « in ontwikkeling » (en cours de construction), mesurera la taille de l'administration par trois grandeurs : les dépenses de fonctionnement, le nombre d'agents et le nombre de personnes recrutées en externe. La sixième leçon de l'annexe recommande d'ailleurs des objectifs portant à la fois sur le budget, les effectifs et l'inhuur. L'instrument existe donc, mais à l'échelle agrégée de l'État. Un indicateur global d'inhuur ne dit pas quelle part du recours externe naît des projets d'IA censés produire les économies. Si les plans de 2027 comptent d'un côté les postes supprimés grâce à l'IA, et que l'inhuur reste suivie globalement de l'autre, le déplacement décrit par la deuxième leçon peut se reproduire sans jamais apparaître dans le bilan des projets qui l'ont causé.

Trente ans de réformes britanniques sans baisse des coûts

Le précédent le plus proche, structurellement, n'est pas technologique mais managérial. Le 2 avril 2015, Christopher Hood et Ruth Dixon publient chez Oxford University Press « A Government that Worked Better and Cost Less? Evaluating Three Decades of Reform and Change in UK Central Government ». L'ouvrage évalue les programmes de modernisation de l'administration centrale britannique depuis 1980, l'ère du New Public Management (la doctrine de gestion publique inspirée de l'entreprise : agences, contrats de performance, mise en concurrence). Sa singularité tient à son cadre, qui confronte la promesse de « fonctionner mieux » et celle de « coûter moins » à des séries longues reconstituées : coûts de fonctionnement et masse salariale d'un côté, réclamations formelles et recours contentieux, pris comme mesures de l'équité administrative, de l'autre.

Le verdict a été résumé par Christopher Hood lors de la remise du prix W. J. M. Mackenzie de la Political Studies Association, le 29 novembre 2016 : les réformes successives jusqu'en 2010 « failed to drive down government running costs, while complaints and litigation increased sharply » (n'ont pas fait baisser les coûts de fonctionnement de l'administration, tandis que plaintes et contentieux augmentaient fortement). L'ouvrage consacre en outre un chapitre entier aux ruptures dans les séries de données de performance, dont l'intitulé parle d'enterrer les preuves. Ruth Dixon soulignait à la même occasion que les systèmes de reporting et les définitions avaient changé si souvent qu'il devenait très difficile de savoir si l'administration fonctionnait mieux.

Le parallèle éclaire le cas néerlandais à deux niveaux. Par le contenu d'abord : une génération de réformes promet « mieux et moins cher », les coûts ne baissent pas, et l'effet secondaire se lit dans la relation à l'usager. Par la méthode ensuite. La lettre néerlandaise s'appuie explicitement sur l'expérience britannique pour bâtir son dispositif de suivi, en citant en note l'ouvrage de Michael Barber, « How to Run a Government ». Elle emprunte au Royaume-Uni la discipline du pilotage par objectifs. Elle n'en reprend pas le versant évaluatif, celui que documentent Hood et Dixon, qui conduirait à exiger, pour chaque promesse de gain, une série de coûts stable et opposable dans le temps. La deuxième leçon dit ce qu'il ne faut pas surestimer, sans dire ce qu'il faudra mesurer pour savoir si la surestimation se reproduit.

D'autres précédents existent, à commencer par les programmes de réduction néerlandais que la lettre passe elle-même en revue. Aucun n'offre toutefois, comme l'ouvrage de Hood et Dixon, une évaluation longue qui confronte terme à terme la promesse et la mesure.

Paris mesure le temps gagné, pas le travail déplacé

Le discours français se situe en amont de cette leçon. Le 16 juin 2026, David Amiel, ministre de l'Action et des Comptes publics, présente le plan « Notre IA ». Le dossier de presse annonce la généralisation à tous les agents de l'État de « L'Assistant », outil conversationnel développé par la DINUM avec Mistral AI, après dix mois d'expérimentation auprès de 10 000 agents de six ministères. Le 28 octobre 2026, la DINUM publie « IA dans l'État : des expérimentations aux usages », qui fixe le cap : les administrations entrent dans l'étape du passage à l'échelle.

Il serait injuste de dire que la mesure est absente. L'expérimentation de L'Assistant a fait l'objet d'une évaluation pilotée par la DITP avec un consortium de chercheurs (LaborIA d'Inria, le laboratoire Fabrique de Pensée Critique de l'INSA Rennes et le LISIS du CNRS), fondée sur plusieurs milliers de réponses à des questionnaires, une vingtaine d'entretiens et trois groupes de discussion réunissant 33 agents. Selon le dossier de presse, 75 % des agents jugent l'outil utile pour leur métier, et les travaux menés en groupes de discussion font apparaître des gains de temps de l'ordre de 12 % sur la rédaction et jusqu'à 16 % sur la synthèse documentaire, avec une qualité des productions, évaluée à l'aveugle, en amélioration. La publication du 28 octobre énumère à son tour les critères à suivre : temps gagné, qualité des productions, satisfaction des agents, amélioration du service rendu, capacité à traiter certaines tâches autrement.

L'angle mort se situe là, et il est loyal de le formuler précisément. Tous ces critères portent sur la colonne de l'utilisateur. Dans le dossier de presse du 16 juin et dans la publication du 28 octobre, consultés le 3 novembre 2026, aucun chiffrage ne porte sur le coût d'exploitation des assistants déployés, sur la charge de supervision qu'ils induisent ni sur la part de prestataires mobilisés pour les construire et les faire tourner. Le dossier mentionne pourtant cette supervision, à propos d'un outil qui rédige une première version de dossiers tout en laissant aux services la responsabilité de relire, compléter et valider chaque proposition. La tâche est nommée, elle n'est pas comptée. Les gains de temps, eux, reposent sur des travaux conduits avec 33 agents et sont désormais attendus de l'ensemble des agents de l'État.

Le même dossier annonce un mouvement de réinternalisation des compétences numériques d'ici 2027, au motif que chaque euro investi dans le recrutement interne permettrait de supprimer durablement 1,5 euro de prestations externes. La question des prestataires est donc identifiée, mais rattachée à la souveraineté, non à la contrepartie des gains promis par l'IA. Dans les documents consultés, aucun équivalent de la deuxième leçon néerlandaise n'apparaît : le discours français sur l'IA d'État n'a pas encore écrit ce que vingt ans de numérisation ont coûté en tâches, en capacité et en recours externe. Le problème prolonge celui qu'énonçait déjà une chronique de juin, « Le numérique d'État ne mesure pas ses gains ». Il s'y ajoute désormais une difficulté symétrique, celle de ne pas mesurer ses charges.

Ce que diront les plans de 2027

La lettre du 26 octobre et la publication du 28 octobre décrivent deux moments d'un même cycle. À La Haye, l'ironie de l'automatisation est consignée comme leçon, et la promesse reconduite pour l'IA. À Paris, la promesse est formulée, la mesure engagée du seul côté de l'utilisateur, et la leçon reste à écrire. Dans les deux cas manque une comptabilité du déplacement : non pas le temps que l'outil fait gagner, mais l'endroit où va le travail qu'il ne supprime pas.

L'hypothèse de cette chronique se vérifie sans information interne. Aux Pays-Bas, les objectifs et plans d'économies par l'IA annoncés pour le premier trimestre 2027 chiffreront des gains en euros ou en ETP sans leur opposer, cas d'usage par cas d'usage, les coûts d'exploitation et le recours externe engendrés par ces mêmes projets, l'inhuur restant suivie à l'échelle globale du Monitor. L'indicateur observable est la présence ou l'absence d'un tel solde net dans les documents adressés à la Tweede Kamer avant le 30 juin 2027, plans IA et rapport de printemps du Monitor compris. En France, les projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances pour 2028 ne comporteront ni indicateur de gain mesuré de l'IA assorti d'une valeur réalisée, ni indicateur de coût d'exploitation des outils d'IA de l'État. L'indicateur est la présence ou l'absence de ces lignes dans les documents budgétaires publiés au 31 octobre 2027.

Si les deux absences se confirment, le cycle décrit par Hood et Dixon se rejouera avec l'IA : une promesse de « mieux et moins cher », des coûts qui se déplacent au lieu de baisser, et une évaluation qui arrivera trop tard pour orienter la décision. Si l'un des deux documents intègre au contraire la colonne des charges, une administration aura transformé une ironie constatée en instrument de pilotage.

Note méthodologique

La chronique repose sur le texte intégral de la lettre néerlandaise du 26 octobre 2026 et de son annexe, sur le dossier de presse « Notre IA » du 16 juin 2026, sur la publication de la DINUM du 28 octobre 2026, sur le rapport de l'Auditdienst Rijk du 9 avril 2025 et sur la communication gouvernementale néerlandaise du 20 mai 2026. Le montant de l'objectif de réduction figure sous deux formes dans la lettre, 3,5 milliards d'euros dans le corps du texte et 3 490 millions pour 2035 dans le tableau de l'annexe, et la chronique retient le second, plus précis.

Les affirmations d'absence portent sur le dossier de presse du 16 juin 2026 et sur la page de la DINUM du 28 octobre 2026, dans leurs versions consultées le 3 novembre 2026, et ne préjugent pas de mesures publiées ailleurs. Le rapprochement entre la deuxième leçon néerlandaise et les ironies décrites par Bainbridge, conçues pour le contrôle de procédés industriels, relève d'une transposition de l'auteur.

image générée par IA (ChatGPT Images 2.5)

Sources

Sources primaires institutionnelles

Eric van der Burg, staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, « Voortgangsbrief Slagvaardige Overheid », lettre à la Tweede Kamer, référence 2026-0000560972, avec l'annexe consacrée au détail chiffré de l'objectif de réduction et aux leçons des programmes antérieurs, 26 octobre 2026. https://open.overheid.nl/overheid/openbaarmakingen/api/v0/attachment/a651fb1e-fb4a-4647-a3d8-cfef7201b72c

Tweede Kamer der Staten-Generaal, « Brief regering : Voortgangsbrief Slagvaardige Overheid », n° 2026Z22924, 26 octobre 2026. https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2026Z22924&did=2026D52762

Ministère de l'Action et des Comptes publics, « Une IA utile, humaine et souveraine pour les services publics », dossier de presse du plan « Notre IA », 16 juin 2026. https://presse.economie.gouv.fr/notre-ia/

Direction interministérielle du numérique, « IA dans l'État : des expérimentations aux usages », 28 octobre 2026. https://www.numerique.gouv.fr/actualites/ia-etat-experimentations-aux-usages/

Rapports officiels

Auditdienst Rijk, « Rijksbreed onderzoek externe inhuur. Onderzoeksrapport. Definitief », kenmerk 2025-0000101614, 9 avril 2025. https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2025D18025

Rijksoverheid, « Rijksoverheid wordt efficiënter en effectiever » (titre abrégé), communiqué sur le rapport annuel 2025 de gestion de l'État, 20 mai 2026. https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2026/05/20/rijksoverheid-wordt-efficienter-en-effectiever---minder-externe-inhuur-stijging-aantal-ambtenaren-vlakt-af

Cadres théoriques

Lisanne Bainbridge, « Ironies of Automation », Automatica, vol. 19, n° 6, p. 775-779, 1er novembre 1983, DOI 10.1016/0005-1098(83)90046-8. https://doi.org/10.1016/0005-1098(83)90046-8

Parallèles historiques

Christopher Hood et Ruth Dixon, « A Government that Worked Better and Cost Less? Evaluating Three Decades of Reform and Change in UK Central Government », Oxford University Press, 2 avril 2015. https://global.oup.com/academic/product/a-government-that-worked-better-and-cost-less-9780199687022

Department of Politics and International Relations, University of Oxford, « Professor Christopher Hood and Dr Ruth Dixon awarded book prize at PSA awards », 30 novembre 2016. https://www.politics.ox.ac.uk/news/professor-christopher-hood-and-dr-ruth-dixon-awarded-book-prize-psa-awards