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NexSIS, la base installée et le cloud de l'État

En décembre 2025, la Cour des comptes a documenté trois ans de retard sur NexSIS, le système national unique de traitement des appels 18-112 des sapeurs-pompiers. Ce retard ne vient pas d'abord d'un rejet par les utilisateurs. Il vient de deux fondations que l'État croyait acquises, son cloud interne et son droit. La théorie de la base installée (l'ensemble déjà en place sur lequel toute infrastructure nouvelle doit se greffer) permet de lire cet échec d'un socle, qui n'est pas celui d'un projet. Elle montre aussi pourquoi l'adoption reste aujourd'hui laissée à la persuasion, alors que l'État paie déjà l'essentiel.

AB
Par Alexandre Berge29 septembre 2026 · 22 min de lecture
Une voie nouvelle franchit deux fondations disjointes tandis que les parcours existants s’entrelacent dans l’intervalle.

NexSIS ne bute pas d'abord sur ses utilisateurs, mais sur ses fondations

Le rapport d'observations définitives de la Cour des comptes, « L'agence du numérique de la sécurité civile et le projet NexSIS », délibéré le 16 octobre 2025 et publié le 5 décembre 2025, porte sur les exercices 2019 à 2024. Le constat de départ est sans ambiguïté. Le système, qui devait équiper les 99 services d'incendie et de secours (SIS) en 2025 selon l'étude de faisabilité de 2016, n'était en service que dans neuf d'entre eux à la mi-2025. Localtis (Banque des Territoires, 9 décembre 2025) détaille la séquence : trois départements d'abord, la Corse-du-Sud (en service nominal le 5 décembre 2023 selon la Cour), le Var (janvier 2024) et l'Indre-et-Loire (juin 2024), puis six autres (Seine-et-Marne en janvier 2025, Nièvre, Ardèche, Ain, Lot, Deux-Sèvres). L'Agence du numérique de la sécurité civile (ANSC), créée par le décret n° 2018-856 du 8 octobre 2018 pour concevoir et déployer NexSIS, vise désormais 78 SIS à fin 2027 et une couverture nationale en 2028.

Le coût suit la même pente. La note aux rédactions de la Cour chiffre à 40 % l'augmentation du « coût complet » du programme, « aujourd'hui réévalué à 300 M€ sur la période 2018-2031 ». Ce montant est donc un coût total, et non un surcoût : la Cour rappelle que l'étude de faisabilité de 2016 l'estimait à 193 M€ sur dix ans, et le Sénat (rapport sur le PLF 2025) le décompose en 150 millions d'euros de construction et 150 millions de fonctionnement, dont 100 millions à la charge de l'État et 200 millions à celle des SIS. À titre de comparaison, la réponse ministérielle à une question écrite de l'Assemblée nationale (n° 13165, 16e législature) rappelle qu'en 2017 le coût global avait été évalué à 217 millions d'euros pour dix ans de fonctionnement dans les 99 SIS.

Les causes énumérées par la Cour dessinent une hiérarchie singulière. Elle cite l'annulation par le Conseil d'État du décret fondateur, les difficultés à arrêter le périmètre fonctionnel avec les SIS, la crise sanitaire et une relation « très conflictuelle » avec le prestataire de développement agile. Viennent ensuite deux abandons techniques : l'hébergement sur le cloud du ministère de l'Intérieur et l'usage du réseau interministériel de l'État (RIE) pour acheminer les appels. Parmi les dates manquées, la Cour relève que les cibles inscrites aux projets annuels de performances n'ont jamais été tenues (6 SIS visés en 2022 pour aucun réalisé, 9 en 2023 pour aucun, 21 en 2024 pour quatre). Le frein n'est pourtant pas à chercher du côté de l'outil. Là où il est déployé, il fonctionne, et la Cour salue le système de géolocalisation des appels et le réseau d'acheminement SECOURIR.

Le contraste avec Scribe, le logiciel de procédure pénale de la police nationale dont la Cour a évalué le coût global à 257,4 millions d'euros dans une ordonnance du 16 octobre 2025, est instructif. Scribe a échoué sur l'usage, faute d'un outil adapté au travail des enquêteurs. NexSIS a réussi sur l'usage, mais a vu céder ce sur quoi il reposait. Confondre les deux diagnostics revient à traiter un défaut d'infrastructure comme un défaut de conduite de projet.

La base installée n'est pas seulement l'héritage à remplacer, c'est tout ce sur quoi le nouveau s'appuie

La base installée selon Hanseth et Lyytinen (2010)

La théorie des infrastructures d'information, élaborée notamment par Ole Hanseth et Eric Monteiro à l'université d'Oslo, tient qu'une grande infrastructure ne se conçoit jamais sur un terrain vierge. Elle prolonge une base installée sociotechnique faite de technologies, de routines, de compétences, de contrats et d'acteurs. Dans « Design theory for dynamic complexity in information infrastructures: the case of building internet » (Journal of Information Technology, vol. 25, n° 1, 2010), Ole Hanseth et Kalle Lyytinen en tirent le problème d'amorçage (bootstrap problem) : une infrastructure tire sa valeur de sa base d'usagers, qui est nulle au départ. Ils proposent trois règles pour le surmonter. Être directement utile aux premiers usagers, s'appuyer sur la base installée existante, étendre cette base par la persuasion pour acquérir de l'élan. Une stratégie qui ignore cette base est dite hostile à la base installée (Hanseth, Monteiro et Hatling, 1996).

Le concept est souvent réduit à sa face la plus visible, le parc de logiciels anciens qu'un nouveau système doit remplacer. Pour NexSIS, ce parc est connu. Le rapport sénatorial de Jean Pierre Vogel du 2 juin 2021 évalue à près de 600 millions d'euros sur la période 2005-2015 (dont 407 millions d'acquisition et 180 millions de maintien en condition opérationnelle) les dépenses des SIS en systèmes de gestion des alertes et des opérations (SGA-SGO, les logiciels qui reçoivent l'appel et engagent les moyens). Il précise que, hors quatre SIS ayant développé leur propre système, les 95 autres recourent à des technologies conçues par cinq éditeurs, Systel et GFI (devenu Inetum en 2020) équipant à eux seuls 77 % des SIS. L'intérêt analytique du cadre se trouve ailleurs. La deuxième règle de Hanseth et Lyytinen, s'appuyer sur l'existant, suppose que l'existant choisi comme appui soit à la hauteur de ce qu'il porte.

NexSIS a précisément appliqué cette règle, mais à une autre base que celle des SIS. Les concepteurs ont adossé le système aux infrastructures de l'État (le cloud Pi du ministère de l'Intérieur, le RIE), réputées sûres, souveraines et mutualisées. Le projet se tenait ainsi entre deux bases installées. Il y avait celle qu'il fallait déplacer, faite des logiciels et des éditeurs départementaux, et celle sur laquelle il fallait se greffer, faite des socles techniques ministériels. Le rapport de la Cour montre que les deux ont freiné, chacune à sa manière. La première a résisté, la seconde a cédé. L'article soutient que ce double mouvement, bien plus que l'adoption par les usagers, explique la trajectoire du programme jusqu'en 2023.

Le cloud de l'État était une base installée choisie, et c'est elle qui a lâché

Les termes du rapport sont précis. La synthèse indique que « le recours au cloud du ministère de l'intérieur pour l'hébergement de la solution a dû être abandonné, celui-ci n'offrant pas un niveau de disponibilité suffisant ». Le corps du texte cite une note de l'ANSC du 20 août 2020 qui mesurait, sur deux services testés, des disponibilités de 94,59 % et 98,41 %, jugées incompatibles avec la mise en production d'une application critique. Pour un centre de traitement de l'alerte (CTA, la salle où les opérateurs décrochent le 18 et le 112), un taux de 98 % équivaut à plus d'une semaine d'interruption cumulée par an.

Ce que la Cour écrit du cloud Pi

« L'ANSC a cependant rapidement fait le constat que le Cloud PI n'offrait pas de garanties suffisantes en matière de disponibilité (fréquence des interruptions de service et durée de rétablissement) pour héberger la solution NexSIS. » (Cour des comptes, S2025-1620, 5 décembre 2025, § 1.3.2)

L'effet domino est documenté. L'abandon du cloud ministériel a entraîné celui du RIE, dont l'usage ne se justifiait plus dès lors que les flux n'avaient plus à rester internes au ministère, et dont le raccordement des premiers SIS s'avérait plus long que prévu. L'ANSC a dû bâtir son propre réseau d'acheminement, SECOURIR, confié à Orange par un marché notifié en novembre 2021. Pour l'hébergement, elle s'est tournée vers un fournisseur commercial, Scaleway, retenu dans le cadre d'un marché de « services d'informatique en nuage » négocié par l'UGAP (la centrale d'achat public), le Cloud PI ne permettant pas non plus, selon la Cour, d'utiliser la solution technique prévue (Kubernetes, un orchestrateur de conteneurs logiciels). La Cour qualifie ce recours à un prestataire externe pour une solution critique de « singulier », relève qu'il a été fait « par défaut » et note qu'il n'a pas garanti une disponibilité adéquate pendant les premiers mois de déploiement. Elle signale plusieurs heures d'indisponibilité entre avril et septembre 2024, deux centres de données situés dans la même commune de Vitry-sur-Seine, et un fournisseur qui ne dispose pas encore de la qualification SecNumCloud de l'ANSSI.

C'est ici que se trouve l'angle mort du discours institutionnel. La page de la DINUM consacrée au « cloud interne » présente Cloud π comme un socle dédié aux services de l'État, apte à héberger des données de diffusion restreinte, et la Cour rappelle que ce cloud est « opérationnel depuis 2015 » et héberge notamment Sidca, pour la gestion des radars routiers, et Histovec. La FAQ de l'ANSC, consultée en septembre 2026, affirme encore que « NexSIS 18-112 est ainsi hébergé sur le Cloud privé du Ministère de l'Intérieur ». La doctrine « cloud au centre » et le discours de souveraineté parlent de sécurité, de confidentialité et de localisation des données. Ils se taisent sur la disponibilité, qui est pourtant l'exigence première d'un système vital. Le cas NexSIS révèle que le premier grand système de secours national a dû quitter la brique souveraine de son propre ministère pour un hébergeur privé non qualifié, faute de disponibilité suffisante. La souveraineté a été pensée comme une propriété des données. NexSIS rappelle qu'elle est d'abord une propriété de service.

Le cadre de Hanseth et Lyytinen nomme exactement ce qui s'est produit. La règle qui recommande de s'appuyer sur la base installée n'est pas neutre. Elle transfère au nouveau système les limites de la base retenue. En choisissant les socles de l'État pour des raisons de cohérence et de souveraineté, les concepteurs ont hérité d'une base installée qui n'avait jamais été éprouvée à la criticité d'une salle d'alerte. Ce choix n'était pas une erreur de conduite de projet. Il était l'application loyale d'une politique publique qui présentait ces socles comme l'option par défaut. Le retard est né quand cette politique a rencontré le réel.

Le droit a fonctionné comme la base installée des éditeurs

La seconde base installée, celle des éditeurs historiques, n'a pas cédé. Elle s'est défendue, et elle l'a fait par le droit. Le décret n° 2019-19 du 9 janvier 2019 confiait à l'ANSC un droit exclusif de fourniture du système aux SIS. L'association Qualisis, la société Systèmes et Télécommunications (Systel) et la Société d'informatique Midi-Pyrénées industrie en ont demandé l'annulation. Par une décision du 14 octobre 2020 (n° 428691), le Conseil d'État a annulé le décret. Il a jugé que le texte instituait un régime nouveau restreignant l'accès à un marché et qu'il aurait dû, à ce titre, être soumis à l'avis préalable de l'Autorité de la concurrence.

Le motif était procédural, la conséquence fut calendaire : selon la Cour, l'absence de cadre juridique a empêché l'agence, « pendant près de 12 mois, de collecter des subventions auprès des SIS ». L'Autorité de la concurrence a rendu son avis n° 21-A-06 le 30 avril 2021. Elle y juge le droit exclusif « justifié et proportionné » au regard de l'interopérabilité recherchée et des économies attendues, mais recommande de clarifier la question de l'adhésion obligatoire des SIS. Le décret n° 2021-970 du 21 juillet 2021 a rétabli le dispositif en fixant le droit exclusif à dix ans, renouvelable cinq ans. Systel l'a de nouveau attaqué. Par une décision du 30 janvier 2024 (n° 456967), le Conseil d'État a écarté le recours, en relevant que ce droit exclusif avait pour portée d'inciter les SIS à recourir aux services de l'agence, sans le leur imposer.

Cette séquence éclaire un point que la théorie de la base installée formule en termes sociotechniques et que le cas traduit en termes juridiques. Une base installée ne se réduit pas à du code. Elle comprend des contrats, des compétences et des positions de marché, que le droit de la concurrence protège. En se présentant d'abord comme un remplacement pur et simple, doté d'un droit exclusif, NexSIS adoptait une posture que Hanseth, Monteiro et Hatling qualifieraient d'hostile à la base installée. La base a répondu avec les instruments dont elle disposait. Un indice montre que la leçon a été retenue. En 2025 et 2026, lors des mises à l'épreuve du réel du SDIS de la Haute-Garonne, l'ANSC travaillait aux côtés de Systel, requérant des deux recours, pour raccorder NexSIS à l'environnement local. L'éditeur est ainsi passé du statut d'adversaire contentieux à celui de passerelle (au sens de Hanseth, un composant qui relie l'ancien et le nouveau pendant la transition).

Antares montre ce que devient une adhésion volontaire à une infrastructure d'État

Le précédent le plus proche de NexSIS se trouve dans la même maison. Antares (Adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours) devait faire migrer les réseaux radio analogiques des SDIS vers l'Infrastructure nationale partageable des transmissions (INPT). Créée après la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, cette infrastructure prolongeait Acropol, le réseau numérique de la police nationale. La structure est identique à celle de NexSIS. Un socle national conçu d'abord pour un autre usager de l'État, des établissements départementaux invités à y adhérer, un fonds d'aide de l'État pour amorcer la bascule, et une promesse d'interopérabilité entre forces de sécurité et de secours.

Le rapport d'information sénatorial n° 365 (2015-2016) de Jean Pierre Vogel, déposé le 3 février 2016, en dresse le bilan dix ans après. L'adhésion y est jugée satisfaisante (82 % des SDIS en 2014, selon Localtis, pour une prévision de 84 %). Mais le rapporteur écrit que pour les services ayant achevé leur migration, « le service rendu est inférieur à celui escompté, pour un coût pourtant plus élevé ». Plus d'un SDIS sur trois constate une dégradation de la couverture radio, l'interopérabilité entre départements n'est pas assurée, et l'extinction du fonds d'aide à l'investissement rend incertain l'achèvement de la migration dans les territoires ruraux.

La leçon d'Antares, relue avec le cadre de Hanseth et Lyytinen, est double. L'adhésion volontaire à une infrastructure d'État finit par atteindre des taux élevés, parce que l'interopérabilité produit un effet de réseau qui rend l'isolement coûteux. Mais le socle hérité d'un autre usage (la couverture urbaine d'un réseau de police) impose ses limites aux nouveaux venus, en particulier les SDIS ruraux. NexSIS a évité ce second écueil en quittant le cloud ministériel dès 2020, au prix de son calendrier. Antares l'avait subi pendant dix ans. Le Sénat avait d'ailleurs cité Antares dès 2021, dans son rapport sur NexSIS, parmi les projets numériques de la sécurité civile dont la mise en œuvre avait posé d'importantes difficultés. D'autres grands systèmes mutualisés de l'État, comme Rubis pour la gendarmerie, relèvent de la même famille, sans offrir un parallèle aussi étroit.

Sans obligation, l'amorçage repose sur la persuasion, alors que le financement est déjà national

Les deux freins d'infrastructure étant levés, le programme se trouve désormais face au véritable problème d'amorçage, celui de l'adhésion. La trajectoire du contrat d'objectifs et de performance 2024-2027 de l'ANSC, reprise par la Cour et par les projets annuels de performances du programme 161 « Sécurité civile », en donne la mesure.

Cibles cumulées de SIS utilisant NexSIS de façon nominale et permanente (contrat d'objectifs 2024-2027 de l'ANSC)

2023 : 1. 2024 : 5. 2025 : 18. 2026 : 42. 2027 : 78. Réalisé : 9 SIS à la mi-2025 (Cour des comptes). 25 SIS à la mi-septembre 2026, selon La Gazette France, qui présente le SDIS de Saône-et-Loire comme le 25e à adopter NexSIS.

La cadence s'est accélérée. Selon le rapport spécial du Sénat sur le PLF 2026 (Jean Pierre Vogel, 24 novembre 2025), elle est passée d'un SIS tous les trois mois et demi (quatre SIS entre décembre 2023 et janvier 2025) à 1,5 SIS par mois (cinq SIS entre février et juillet 2025), et 49 SIS disposaient déjà de l'environnement NexSIS dans leurs locaux à l'été 2025. La méthode de déploiement progressive, fondée sur des « mises à l'épreuve du réel » successives adoptées depuis 2023, est une application presque littérale de la première règle de Hanseth et Lyytinen, être utile avant d'être complet. La Seine-Maritime a basculé en mai 2026, la Haute-Garonne le 4 juin 2026, la Saône-et-Loire en septembre, avec la première interconnexion avec le SAMU par le Hub Santé.

Le modèle économique, lui, a basculé en sens inverse. Le plan de financement de 2019 reposait sur les redevances des SIS, complétées par une dotation de l'État de 37 millions d'euros sur 217 millions de recettes en dix ans. La Cour constate qu'en pratique l'État aura contribué à hauteur de 100 millions d'euros d'ici 2027, compensant « les réticences des SIS à le financer ». Elle écrit aussi que, « faute d'obligation légale, les SIS rejoignent le projet sur la base du volontariat », la direction de l'agence consacrant chaque année une énergie importante à les démarcher et à négocier, au cas par cas, des conventions de financement, effort qui a permis, selon la synthèse de la Cour, de collecter depuis fin 2024 des financements auprès de 85 % des SIS. Le rapport juge que la rédaction prudente du décret, qui laisse les SIS libres de s'engager ou non, soulève des questions sur l'efficacité et la cohérence du déploiement. Selon La Gazette des communes, la Cour n'estime pourtant pas opportune une obligation légale d'adhésion, et aucune de ses recommandations ne la réclame.

C'est ici que le cadre de Hanseth et Lyytinen atteint sa limite, et qu'une extension devient utile. Margunn Aanestad et Tina Blegind Jensen (« Building nation-wide information infrastructures in healthcare through modular implementation strategies », Journal of Strategic Information Systems, vol. 20, n° 2, 2011) observent que la règle de persuasion traite les acteurs comme des adoptants passifs. Or une infrastructure nationale doit mobiliser des parties prenantes autonomes, déjà engagées dans d'autres technologies. Leur étude danoise oppose un standard national ambitieux, abandonné sans prototype opérationnel, à une solution locale modeste devenue de fait le service national de partage des dossiers patients. Les auteurs en tirent la notion de stratégie de mise en œuvre modulaire. Les SIS correspondent exactement à ces acteurs autonomes. Ce sont des établissements publics départementaux, représentés au conseil d'administration de l'ANSC, qui financent, paramètrent et migrent chacun à son rythme.

La mutualisation reste donc volontaire alors que son financement est déjà national. L'État a pris à sa charge le risque financier du commun sans se donner le levier juridique de son adoption, et la Cour ne l'invite pas à le prendre. Ce choix n'est pas incohérent. Imposer NexSIS à des SIS non préparés ferait courir un risque opérationnel à des salles d'alerte, et l'ANSC, dont le plafond d'emplois est fixé à 23 équivalents temps plein en 2026, soit 12 de moins que prévu par la loi d'orientation et de programmation du ministère de l'Intérieur selon le Sénat, n'aurait pas les moyens d'absorber une bascule forcée. Mais il fait de la persuasion, projet par projet et convention par convention, la variable qui fixe désormais le calendrier. La Cour le dit à sa manière lorsqu'elle signale, selon Localtis, que subsiste un risque « d'enlisement du déploiement et de la bascule au compte-gouttes des SIS ».

Hypothèse : la base installée fixera le calendrier, pas le contrat d'objectifs

Le cas NexSIS montre qu'un système national unique peut être freiné par les infrastructures mêmes qui devaient le porter, le cloud de l'État d'un côté et le droit de l'autre. Il a franchi ces deux obstacles en se construisant un socle propre, au prix de trois ans. Sa base installée n'est plus celle des socles ministériels. C'est désormais celle des 99 SIS, de leurs contrats en cours, de leurs données et de leurs équipes, qu'il faut convaincre une par une. La tension posée au départ demeure entière. Le financement est national, l'adoption reste départementale.

L'hypothèse qui en découle est vérifiable. Au 31 décembre 2026, moins de 42 SIS utiliseront NexSIS de façon nominale et permanente. Avec 25 SIS à la mi-septembre 2026, il faudrait en effet en ajouter 17 en trois mois et demi, contre 1,5 par mois au rythme observé par le Sénat entre février et juillet 2025. Par voie de conséquence, la cible de 78 SIS à fin 2027 sera décalée ou révisée. Deux indicateurs permettent à un lecteur externe de trancher. Le premier est le sous-indicateur « Nombre de SIS utilisant NexSIS 18-112 de façon nominale et permanente » du programme 161, dont la valeur réalisée figurera au rapport annuel de performances 2026 de la mission « Sécurités », attendu au printemps 2027. Le second est la cible 2027 inscrite au projet annuel de performances annexé au PLF 2027. Un indicateur complémentaire, plus lent, portera sur le socle lui-même. Il consistera à observer si, d'ici fin 2027, l'hébergement de NexSIS obtient une qualification SecNumCloud ou revient vers un cloud de l'État rendu assez disponible pour un système vital. Si l'hypothèse se vérifie, elle confirmera que la base installée, et non le contrat d'objectifs, fixe le rythme des infrastructures publiques mutualisées.

Note méthodologique

L'article s'appuie principalement sur le rapport S2025-1620 de la Cour des comptes et sa note aux rédactions (5 décembre 2025), les décisions du Conseil d'État n° 428691 et n° 456967, l'avis 21-A-06 de l'Autorité de la concurrence, le décret n° 2021-970 et les rapports du Sénat. Le montant de 300 M€ a été tranché d'après la note aux rédactions de la Cour : il s'agit du coût complet 2018-2031, en hausse de 40 % (l'étude de faisabilité de 2016 l'estimait à 193 M€ sur dix ans), et non d'un surcoût comme pourrait le laisser entendre La Gazette des communes. Plusieurs divergences ont été arbitrées. La date d'annulation du décret de 2019 est le 14 octobre 2020 (ArianeWeb), et non le 22 octobre (AEF). Le premier SIS en production est la Corse-du-Sud selon la Cour et Localtis, alors que La Gazette des communes cite la Seine-et-Marne. Le nombre de SIS concernés est de 99 selon la Cour, et non de 97. Le décompte de 25 SIS en septembre 2026 repose sur une seule source de presse régionale, et le refus d'une obligation légale est rapporté par La Gazette des communes sans avoir été retrouvé dans les recommandations de la Cour. Le concept de saillant inversé (Thomas P. Hughes, Networks of Power, 1983), déjà utilisé comme cadre central dans la chronique du 21 juin 2026, a été écarté au profit de la base installée (Hanseth et Lyytinen, 2010), qui permet de distinguer l'infrastructure héritée de l'infrastructure choisie. Recherche de sources, croisement des données et structuration du raisonnement s'appuient sur une assistance par intelligence artificielle. Le choix de l'angle et du cadre théorique, la vérification des sources, les arbitrages et l'établissement du texte final relèvent de l'auteur.

image générée par IA (ChatGPT Images 2.5)

Sources

Sources primaires institutionnelles

Rapports officiels

Textes réglementaires et décisions de justice

Cadres théoriques

  • Ole Hanseth et Kalle Lyytinen, « Design theory for dynamic complexity in information infrastructures: the case of building internet », Journal of Information Technology, vol. 25, n° 1, 2010, p. 1-19. https://link.springer.com/article/10.1057/jit.2009.19
  • Margunn Aanestad et Tina Blegind Jensen, « Building nation-wide information infrastructures in healthcare through modular implementation strategies », Journal of Strategic Information Systems, vol. 20, n° 2, 2011, p. 161-176. https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0963868711000229
  • Ole Hanseth, Eric Monteiro et Morten Hatling, « Developing information infrastructure standards: the tension between standardisation and flexibility », Science, Technology & Human Values, vol. 21, 1996, p. 407-426, URL à vérifier avant publication.
  • Claudio Ciborra et al., From Control to Drift. The Dynamics of Corporate Information Infrastructures, Oxford University Press, 2000, URL à vérifier avant publication.

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