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Une ligne ocre s’intègre à un flux continu de formulaires porté par des rouleaux, près d’une feuille isolée qui s’arrête au bord d’un vide.

Action publique · · 19 min

DGFiP : réussir l’impossible puis rater une démarche en ligne

En 2019, la DGFiP a réussi une réforme que la Cour des comptes dit « longtemps réputée impossible ». En 2023, la même direction a manqué une simple déclaration en ligne. Cette chronique soutient que l'écart ne tient pas d'abord au pilotage mais à l'architecture du changement. Le prélèvement à la source a réussi par incrémentalisme, au sens de Charles E. Lindblom (1959) : il a ajouté une ligne à un flux existant. Ce succès ne se voit pas, et c'est précisément pour cela que l'État l'a si mal appris.

Par Alexandre Berge · Chronique

Une réforme réputée impossible, livrée comme une rubrique

Le prélèvement à la source (PAS) avait tout du grand projet voué à l'échec. La Cour des comptes, dans ses observations définitives publiées le 25 janvier 2022, rappelle les tentatives avortées de 1966, de 1973 et de 2007, et décrit une réforme « longtemps réputée impossible » finalement mise en œuvre « en un peu plus de quatre ans ». Le calendrier, retracé par la Cour et par le rapport d'information n° 1594 de la commission des finances de l'Assemblée nationale (18 juin 2025), suit une séquence resserrée.

  1. 14 juin 2015 : annonce présidentielle dans le quotidien Sud-Ouest, pour une application en 2018.
  2. 2016 : inscription en loi de finances pour 2017, après un document annexé au PLF 2017 qui écarte les réformes alternatives.
  3. 22 septembre 2017 : ordonnance décalant d'un an l'entrée en vigueur, à la suite de l'élection présidentielle, « afin de réaliser une campagne de tests et d'affiner le projet », selon la Cour.
  4. 4 septembre 2018 : confirmation de la bascule par le Premier ministre.
  5. 1er janvier 2019 : entrée en vigueur.

Le résultat a substitué, selon la Cour, « 1,7 million de tiers collecteurs à 17 millions de foyers fiscaux » pour le paiement de l'impôt sur le revenu. Le taux de recouvrement a atteint 98,6 % au 31 décembre 2020, contre 97,9 % avant la réforme. Le coût direct pour la DGFiP est estimé à 214,6 M€ (181,1 M€ d'investissement et 33,5 M€ de fonctionnement), et la Cour résume son appréciation d'une formule : le projet « apparaît globalement comme une réussite, tant dans son rapport coût-rendement favorable que par son taux d'approbation élevé auprès de la population ».

Le cœur technique de cette réussite tient en une phrase de la Cour. Adossé à la déclaration sociale nominative (DSN, la déclaration mensuelle unique produite directement par les logiciels de paie), le PAS « apparaît comme une ligne supplémentaire de la DSN et n'entraîne qu'un surcroît minime de données nouvelles à intégrer pour les entreprises collectrices ». La Cour précise qu'« il n'a pas été créé une nouvelle plateforme de déclaration, de transfert d'information ou de paiement ». Elle signale surtout qu'un scénario sans adossement à la DSN avait été envisagé par l'administration fiscale, puis écarté parce qu'il aurait fait dépasser les délais, imposé une nouvelle plateforme déclarative et contraint à renoncer au taux personnalisé.

La réforme la plus ambitieuse de la décennie fiscale a donc été livrée sous la forme la plus modeste qui soit : une rubrique de plus dans un flux mensuel qui comptait, selon la Cour, plus de 1,8 million de déclarations par mois en 2020 (le GIP-MDS en dénombre 2,4 millions en août 2023).

Ce mode opératoire a un nom dans l'analyse des politiques publiques. Charles E. Lindblom l'a décrit en 1959 sous l'appellation de méthode des comparaisons successives limitées, plus connue sous le nom d'incrémentalisme : une décision qui ne repart pas des principes mais compare un petit nombre d'options proches de l'existant, en s'appuyant sur l'expérience accumulée plutôt que sur une théorie d'ensemble.

L'incrémentalisme selon Lindblom (1959)

Dans « The Science of "Muddling Through" » (Public Administration Review, vol. 19, n° 2, 1959), l'économiste et politiste Charles E. Lindblom oppose deux méthodes de décision publique. La méthode « rationnelle-exhaustive », dite « par la racine », clarifie d'abord les valeurs, inventorie toutes les options et choisit la meilleure au regard d'une théorie. La méthode « par la branche » procède autrement, « continually building out from the current situation, step-by-step and by small degrees » (en construisant continuellement à partir de la situation présente, pas à pas et par petits degrés). Lindblom y voit non pas un défaut de méthode mais une méthode à part entière, la seule praticable pour les problèmes complexes. Il en nomme aussi la limite : elle est « without a built-in safeguard for all relevant values » (dépourvue de garde-fou intégré pour toutes les valeurs pertinentes).

Synoptique dans l'ambition, incrémental dans l'exécution

Le cas du PAS oblige à affiner la lecture de Lindblom. Dans son ambition, la réforme était typiquement « par la racine » : supprimer le décalage d'un an entre revenus et impôt, ce que la France avait refusé pendant six décennies. Dans son exécution, elle a appliqué presque terme à terme les cinq traits de la méthode par la branche.

Le premier trait est l'entremêlement des valeurs et de l'analyse empirique. La conception a été confiée à l'administration fiscale à l'été 2015 avec, selon la Cour, « pour seules contraintes de créer une retenue à la source la plus contemporaine possible et de maintenir les modalités de calcul de l'impôt sur le revenu, notamment celles relatives à la définition du foyer fiscal ». Le débat de valeurs qui avait enlisé les tentatives précédentes (individualisation de l'impôt, quotient conjugal) a été délibérément tenu hors du périmètre. C'est exactement ce que Lindblom appelle l'exclusion « délibérée, systématique et défendable » de certaines conséquences, par opposition aux omissions accidentelles de la méthode exhaustive.

Le deuxième trait est la limitation des comparaisons aux options proches du statu quo. Les systèmes d'information ont été développés « principalement à partir des applications existantes », avec des solutions « réversibles le plus longtemps possible » et une méthode de projet déjà éprouvée par le programme Copernic. Une quarantaine de composants du système d'information ont été créés ou modifiés, pas un système neuf.

Le troisième trait, le plus décisif, est le test de la bonne politique par l'accord sur la politique elle-même plutôt que sur ses fins. Lancée sous une majorité, la réforme a été mise en œuvre sous une autre « malgré le changement de majorité et les doutes qui ont pu apparaître à certains moments », note la Cour. Les deux exécutifs n'étaient pas d'accord sur tout, mais ils l'étaient sur cette rubrique. Lindblom le formulait ainsi : l'accord sur une politique concrète reste possible là où l'accord sur les valeurs ne l'est pas.

Le quatrième trait est l'ajustement mutuel. La DSN est opérée par le groupement d'intérêt public pour la modernisation des déclarations sociales (GIP-MDS), qui réunit organismes de protection sociale, fédérations patronales, confédérations de salariés, éditeurs de logiciels et experts-comptables. La Cour qualifie de « collaborative » cette méthode, « clef du succès de la DSN ». Chaque partie y joue le rôle que Lindblom attribue aux « chiens de garde » des intérêts qu'une seule administration ne peut pas embrasser.

Le cinquième trait est la succession des essais. La Cour décrit une réforme conçue « en mode big bang », mais sécurisée par des vagues de tests à partir de l'été 2017 (7 735 déclarations déposées par 573 collecteurs et 68 éditeurs lors de la première), puis par une préfiguration du prélèvement sur les bulletins de paie des derniers mois de 2018. Le report d'un an, d'origine politique, a été converti en temps d'essai.

Le paradoxe du PAS est là : une rupture synoptique n'a pu être obtenue que par une exécution strictement incrémentale.

Le même service, quatre ans plus tard, sans flux à prolonger

Le rapport n° 1594 de l'Assemblée nationale, présenté par Christine Pirès Beaune et David Amiel, intitule sa deuxième partie : « le lancement manqué de Gérer mes biens immobiliers ». Le service en ligne GMBI devait permettre à l'administration de reconstituer l'information sur l'occupation des logements, perdue avec la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales. Le rapport relève que cette suppression « a été conduite sans que ses effets collatéraux ne soient tous anticipés », à l'instar de « la perte de connaissance de la situation d'occupation des locaux ».

La nouvelle obligation déclarative visait 71,4 millions de locaux et 24,8 millions de personnes physiques ou morales. Elle devait être remplie, selon la DGFiP citée par le rapport, « uniquement en ligne » en 2023. Malgré des reports successifs de l'échéance jusqu'au 10 août 2023, « seuls 77 % des locaux ont fait l'objet d'une déclaration » (47 % pour les grands comptes). Les dégrèvements à la charge de l'État ont atteint 1,4 Md€ au titre de 2023, les rapporteurs précisant que « tous les dégrèvements ne soient pas imputables aux dysfonctionnements liés à GMBI ».

Les causes avancées par le rapport sont l'absence d'étude d'impact, l'absence de phase de test, une saisine tardive de la direction interministérielle du numérique (DINUM) et un portage stratégique confié « uniquement au niveau des chefs de service ». Le Sénat, dans son rapport d'information n° 895 déposé le 16 septembre 2025, reprend le diagnostic de la Cour des comptes, qui avait qualifié la campagne 2023 de « chaotique » et pointé une « gouvernance complexe et dispersée, sans portage stratégique ni maîtrise suffisante de la gestion de projet ».

Ces constats sont exacts. Ils laissent pourtant de côté une différence plus structurelle. Le PAS demandait à des tiers déjà équipés une rubrique de plus dans un geste mensuel qu'ils accomplissaient depuis des années. GMBI demandait à 24,8 millions de propriétaires un geste qu'ils n'avaient jamais accompli, sur un objet (l'occupation de leurs biens) dont ils ne comprenaient pas toujours la finalité. La DGFiP le reconnaissait elle-même devant le Sénat : « nos concitoyens ont eu du mal à comprendre le motif d'une obligation générale, alors que la taxe d'habitation disparaissait ».

Dans les termes de Lindblom, GMBI relevait de la méthode par la racine : un nouveau processus déclaratif construit d'un bloc, sans séquence antérieure sur laquelle s'appuyer pour prédire les comportements. La comparaison que fait l'Assemblée entre deux projets « d'envergure comparable » est donc trompeuse sur un point. L'envergure était comparable en nombre de personnes concernées. Elle ne l'était pas en distance au statu quo.

Deux projets, une direction

Prélèvement à la source : 1,7 million de collecteurs, aucune nouvelle plateforme, un peu plus de quatre ans de projet, 214,6 M€ de coût direct pour la DGFiP (contre 159,7 M€ estimés en 2016, soit une dérive de 25 %, inférieure selon la Cour à la moyenne de 28 % des projets informatiques de l'État), une équipe projet de quatre à sept personnes sans cabinet de conseil. Gérer mes biens immobiliers : 24,8 millions de déclarants, une obligation nouvelle « uniquement en ligne », une durée de développement prévue de 54 mois à partir de septembre 2018 et non achevée au moment du rapport parlementaire, jusqu'à 32 ETP mobilisés en 2022, 77 % des locaux déclarés, 1,4 Md€ de dégrèvements au titre de 2023. Sources : Cour des comptes, 25 janvier 2022, et Assemblée nationale, rapport n° 1594, 18 juin 2025.

Ce que le discours officiel attribue au pilotage relève de l'architecture

Les trois institutions qui ont évalué le PAS convergent sur ses facteurs de réussite. La Cour en cite trois : « des impulsions politiques fortes et répétées », « une appropriation de la réforme par la DGFiP » et « la mise en œuvre préalable de la déclaration sociale nominative qui a déterminé l'architecture du PAS ». L'Assemblée et le Sénat reprennent cette liste et insistent sur la gouvernance, la petite équipe, le portage ministériel.

Le discours institutionnel place ainsi la DSN sur le même plan que le volontarisme politique. Le cas suggère une hiérarchie différente. La légèreté de la gouvernance du PAS (une mission de quatre à sept personnes, sans consultants) n'était possible que parce que l'architecture la dispensait d'avoir à construire un canal, à convaincre des millions d'usagers d'un geste nouveau ou à créer une norme d'échange. La Cour le dit d'ailleurs à sa manière : ce choix a permis de « respecter les délais », d'« alléger le travail d'explication auprès des collecteurs » et de « mutualiser l'effort de transformation publique entre sphère fiscale et sphère sociale ».

Cette lecture a une conséquence inconfortable. Un portage politique fort n'aurait pas suffi à sauver GMBI, faute de flux préexistant à prolonger. Inversement, le PAS aurait sans doute survécu à un portage moins constant, parce que l'essentiel du travail était porté par une infrastructure que la DGFiP n'avait pas à inventer.

Le premier angle mort est donc celui-ci : en lisant la réussite comme managériale, le discours officiel en tire des leçons de gouvernance, alors que la leçon transférable est architecturale.

Une réussite pour le Trésor, discutée pour les contribuables

La réussite mérite d'être éprouvée. Le taux de recouvrement mesure le rendement de l'impôt, pas la justesse des montants prélevés en cours d'année. L'Observatoire de la justice fiscale, s'appuyant sur une note DGFiP Analyses de juin 2022 consacrée à l'année 2019, relève que « près de trois foyers sur dix ont perçu une restitution de près de 700 euros en moyenne, tandis que plus de deux foyers sur dix ont dû payer un complément d'un montant moyen deux fois plus élevé, soit 1 350 euros », la note elle-même chiffrant à 11,1 millions le nombre de foyers ayant perçu en moyenne une restitution de 675 euros. La contemporanéité promise reste partielle. Selon la même note de la DGFiP, les prélèvements par défaut des huit premiers mois de l'année sont calculés en partie sur la déclaration des revenus perçus deux ans auparavant. Environ 1,9 million de foyers fiscaux, « soit près de 5 % de l'ensemble des foyers fiscaux », ont modulé leur retenue à la source en 2019, un effectif faible au regard des 4,7 millions de foyers dont le revenu fiscal de référence par part a varié de plus de 50 %.

Solidaires Finances Publiques a contesté dès le 2 février 2022 le bilan de la Cour, qualifié d'« auto-satisfecit prévisible, orienté et superficiel ». Le syndicat reproche au rapport de ne livrer « pas d'analyse sur les conséquences du prélèvement à la source sur l'évolution de la réception du public », ni « de données sur le coût pour les entreprises ». Il souligne aussi que les services des impôts des particuliers ont perdu 23 % de leurs effectifs depuis 2015, un chiffre que la Cour elle-même établit (13 035 emplois en 2015, 10 031 en 2021).

Sur le coût, la critique touche juste et la Cour ne la conteste pas. Son estimation de 214,6 M€ « n'intègre pas les dépenses des autres administrations liées au prélèvement à la source », et le coût complet pour l'économie, incluant l'adaptation des logiciels de paie, n'est pas chiffré faute de données disponibles. Le « rapport coût-rendement favorable » est donc celui de la DGFiP, pas celui du système. Une part du run (la maintenance courante) a été transférée aux employeurs, à leurs éditeurs de paie et aux experts-comptables, qui déposaient 44 % des DSN en mars 2021 selon le GIP-MDS cité par la Cour.

Cette contestation ne renverse pas le constat, elle le précise. Elle illustre la limite que Lindblom assignait lui-même à la méthode par la branche : en excluant des valeurs pour avancer, l'incrémentalisme laisse à d'autres acteurs le soin de les défendre. C'est le rôle qu'ont joué ici le syndicat et l'Observatoire, conformément au schéma d'ajustement mutuel que décrivait l'article de 1959.

Reste la question de la dépendance. Le PAS repose sur une norme que la DGFiP ne gouverne pas seule. La solidité qui a fait son succès est aussi sa vulnérabilité : la même logique de délégation à des tiers fonctionne quand le tiers est un employeur pris dans un flux normé et contrôlé, mais devient une faille quand elle passe par des identités déléguées. La chronique « Le fisc piraté par un « tiers habilité » », publiée dans cette newsletter le 14 septembre 2026, en documente le revers.

1973, ou l'échec de la méthode par la racine

Un précédent éclaire mieux que tout autre la réussite de 2019, parce qu'il en est l'exact négatif. En 1973, le gouvernement introduit par amendement dans la discussion de la loi de finances pour 1974 un projet de retenue à la source. Adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, il est repoussé au Sénat, puis abandonné. La Cour des comptes résume les craintes de l'époque en deux points : « la perte du lien citoyen entre le contribuable et l'impôt » et le risque d'un surcroît de revendications salariales dans un contexte d'inflation élevée. Le rapporteur général de l'Assemblée écrivait alors que le contribuable risquait de « perdre la conscience nette du montant de sa contribution aux charges collectives ».

La structure du débat de 1973 est celle de la méthode par la racine. La réforme y est discutée au niveau des valeurs (consentement à l'impôt, rapport entre salariés et employeurs, conjoncture inflationniste), sans dispositif technique capable de rendre la bascule réversible ou testable. Aucun canal ne reliait alors de façon dématérialisée et mensuelle les employeurs à l'administration fiscale. L'argument de principe ne pouvait être tranché que par un autre argument de principe, et il l'a été par le statu quo.

En 2015, les mêmes objections existaient toujours. La Cour en recense six, du lien civique au quotient conjugal, en passant par la charge des collecteurs, que le MEDEF, dans sa contribution écrite au rapport d'information du Sénat n° 98 de 2016, présentait comme « de nouvelles contraintes et obligations coûteuses sans aucune contrepartie ». La différence ne tient pas à leur disparition mais au déplacement du terrain. Le cadrage de 2015 a sorti de la discussion la question des valeurs fiscales, et la DSN, généralisée au secteur privé en 2017, a fourni la séquence antérieure qui manquait en 1973. Les autres tentatives (la commission de 1967 abandonnée après mai 1968, la concertation de 2007 en vue d'une bascule au 1er janvier 2009) ont échoué sur le même mode, sans canal préexistant à prolonger.

Une réussite qui ne s'enregistre pas

Le dernier temps de la démonstration est le plus préoccupant. La Cour relevait en 2022 que la réforme « n'a pourtant donné lieu à aucun bilan d'ensemble formalisé », que « la cellule de pilotage a été dissoute à la fin de l'année 2019 » et que l'absence de retour d'expérience « contribue à une perte de la « mémoire de la réforme », aggravée par la forte rotation des effectifs ». Le Sénat en fait en 2025 le titre d'une sous-partie : « Un défaut de retour d'expérience systématique conduisant à une regrettable perte de mémoire du suivi de la réforme ».

La mesure elle-même s'est effacée. Le rapport annuel de performances 2024 de la mission « Gestion des finances publiques » publiait encore un taux brut de recouvrement des prélèvements en mode PAS de 99,39 % en 2024, en légère baisse par rapport à 2023 (99,56 %), avec la mention « absence amélioration ». Le projet annuel de performances pour 2025 supprime ce sous-indicateur au motif que « sa cible est largement atteinte ». La décision se défend sur le plan budgétaire. Elle signifie aussi que la réforme qui sert de référence aux parlementaires pour juger les échecs voisins n'est plus suivie dans les documents de performance de l'État.

Lindblom avait anticipé ce mécanisme sans le nommer. La méthode par la branche repose sur la connaissance intime que l'administrateur a de la chaîne des décisions passées, connaissance que les observateurs extérieurs ne partagent pas. Quand l'équipe se disperse et que l'indicateur disparaît, ce savoir n'est consigné nulle part. Un succès incrémental ne laisse pas de monument : il laisse une ligne dans un fichier, et rien qui dise pourquoi elle a suffi. C'est pourquoi GMBI a pu être lancé quatre ans plus tard comme si la leçon n'existait pas.

Ce que l'État vérifiera, ou non, d'ici 2027

La thèse de cette chronique est falsifiable. Si la réussite du PAS tient d'abord à l'adossement à un flux normé déjà produit par routine, les réformes qui empruntent son vocabulaire (« à la source », « par des tiers ») sans disposer d'un tel flux devraient rencontrer davantage d'aménagements de calendrier que lui.

La facturation électronique offre le terrain d'épreuve le plus proche. Depuis le 1er septembre 2026, les grandes entreprises et les entreprises de taille intermédiaire émettent leurs factures au format électronique, transmises par l'intermédiaire de plateformes privées agréées. L'obligation d'émission doit s'étendre aux PME et micro-entreprises le 1er septembre 2027. Contrairement à la DSN de 2019, ce circuit interentreprises ne prolonge pas un flux que l'ensemble des assujettis produisaient déjà chaque mois.

L'hypothèse se formule ainsi. D'ici au 1er septembre 2027, l'échéance applicable aux PME et micro-entreprises fera l'objet d'un nouveau report ou d'un régime de tolérance formalisé dans un texte. Un maintien de l'échéance sans report ni tolérance écrite affaiblirait l'explication par l'adossement. Second indicateur, plus lent : d'ici fin 2027, aucun retour d'expérience formalisé sur le PAS (mission d'inspection, rapport public de la DGFiP) n'aura été publié. Si l'État ne consigne pas pourquoi une ligne de plus dans la DSN a réussi là où un portail a échoué, la question n'est plus de savoir si l'incrémentalisme fonctionne, mais si une administration peut apprendre d'un succès qu'elle ne voit pas.


Note méthodologique

L'analyse repose principalement sur les observations définitives de la Cour des comptes (25 janvier 2022), le rapport n° 1594 de l'Assemblée nationale (18 juin 2025) et le rapport n° 895 du Sénat (16 septembre 2025). Le taux de 98,6 % (Cour, recouvrement au 31 décembre 2020 sur les revenus 2019) et celui de 99,39 % (rapport annuel de performances 2024, taux brut sur les revenus de N-2) mesurent des périmètres différents et ne sont pas comparés entre eux. Le rapport annuel de performances 2023 présente pour ce sous-indicateur un tableau (99,56 %) et un commentaire (97,58 %) divergents, le tableau a été retenu car il est confirmé par le rapport 2024. L'affirmation d'absence de retour d'expérience publié est bornée aux publications de la Cour, du Parlement et des documents budgétaires consultés au 17 octobre 2026. La lecture des facteurs de réussite comme architecturaux plutôt que managériaux est un choix d'interprétation de l'auteur.

image générée par IA (ChatGPT Images 2.5)

Sources

Sources primaires institutionnelles

Données budgétaires officielles

Positions contradictoires

Cadre théorique

  • Charles E. Lindblom, « The Science of "Muddling Through" », Public Administration Review, vol. 19, n° 2, printemps 1959, pp. 79-88, consulté le 17 octobre 2026. http://www.jstor.org/stable/973677

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