Un cloud souverain mutualisé qui ne dit pas son nom

Un cloud qui n'entre dans aucune case doctrinale

Le DSI de l'URSSAF Caisse nationale, Jean-Baptiste Courouble, a décrit publiquement en mars 2023 puis en février 2024 dans CIO-Online la construction d'une plateforme cloud privé conteneurisée (OpenShift sur Kubernetes) appelée à être mutualisée avec la CNAM, la CNAV et la MSA. L'architecture cible prévoit une couche IaaS+ déployée sur les datacenters des organismes partenaires, un démonstrateur réalisé dans la région toulousaine, et une mise en production progressive d'applications métier sur la couche commune. Le programme annoncé représente six millions d'euros sur trois ans, dans un contexte où la réduction de la dette technique de la seule URSSAF est chiffrée à quatre-vingt mille jours-homme sur quatre ans.

Cette initiative intervient dans un paysage doctrinal précis. La circulaire du Premier ministre du 5 juillet 2021 a posé la doctrine dite « Cloud au centre », actualisée par la circulaire du 31 mai 2023 et consolidée par l'article 31 de la loi SREN du 21 mai 2024. Elle fait du recours au cloud le mode d'hébergement par défaut pour les administrations de l'État et leurs opérateurs, avec un recours impératif à la qualification SecNumCloud de l'ANSSI pour les données les plus sensibles. Deux offres internes de l'État matérialisent cette doctrine, Nubo (DGFiP) et Pi (Intérieur), avec son extension PaaS Cloud Pi Native.

Or les organismes de sécurité sociale ne figurent pas dans la liste des opérateurs de l'État au sens du décret du 25 octobre 2019. Ils relèvent de la tutelle de la Direction de la Sécurité Sociale, pas des ministères au sens du décret définissant le SI de l'État. En pratique, la sphère sociale n'est pas formellement soumise à la doctrine « Cloud au centre ». Elle peut choisir de s'en inspirer (ce que fait explicitement l'URSSAF), mais rien ne l'y oblige. La question du cadre doctrinal applicable à ces opérateurs majeurs (qui gèrent plusieurs centaines de milliards d'euros de flux annuels et couvrent l'intégralité de la population protégée) constitue un angle mort institutionnel que ni la DINUM ni la DSS n'ont explicitement traité dans leurs publications récentes.

Le périmètre de la doctrine « Cloud au centre » La circulaire n° 6282-SG du 5 juillet 2021 vise « les acteurs de l'État et les organismes placés sous sa tutelle comme retenus dans le décret n° 2019-1088 du 25 octobre 2019 ». Ce décret concerne le système d'information de l'État et de ses opérateurs. Les organismes de sécurité sociale, établissements publics paritaires sous tutelle de la DSS, n'y figurent pas. Source primaire : Légifrance, circulaire n° 6282-SG.

Ce que les clouds internes de l'État n'ont pas réussi à faire

Comprendre l'originalité du projet porté par la sphère sociale suppose de prendre la mesure des difficultés rencontrées par les clouds internes de l'État sur le volet mutualisation. Les chiffres publiés par CIO-Online en octobre 2025, dans un article consacré à un bilan de Nubo et Pi, sont documentés. Les deux plateformes affichent chacune plus de dix mille machines virtuelles en production. Le cloud Nubo concentre environ treize millions d'euros de consommation en 2024. Sa part interministérielle réelle reste inférieure à dix pour cent, l'essentiel de l'usage restant capté par l'administration hôte (DGFiP pour Nubo, Intérieur pour Pi). Plusieurs ministères (Agriculture, Éducation nationale, Transition écologique selon les sources de presse spécialisée) ont développé en parallèle leur propre cloud interne plutôt que de s'aligner sur les offres communes.

Une mission conjointe IGF-CGE a été lancée à l'été 2025 pour explorer une unification. La difficulté est structurelle. Les clouds Nubo et Pi ont été pensés comme des infrastructures fournies par une administration à des administrations consommatrices, dans un rapport quasi-commercial médiatisé par un pilotage DINUM. L'offre a été perçue comme coûteuse, limitée en services managés, et peu adaptée aux besoins spécifiques des ministères clients. Le résultat est une mutualisation de façade, fonctionnelle sur le papier, marginale dans les workloads réels.

La Cour des comptes, dans son rapport d'octobre 2020 sur la conduite des grands projets numériques de l'État, avait anticipé ce risque en résumant sa recommandation par la formule « Pensons grand, avançons petit ». Elle préconisait notamment un responsable unique, des jalons courts, la réinternalisation du pilotage, et l'allotissement en mises en service successives. Les clouds de l'État, avec leur logique centralisée et leur périmètre interministériel d'emblée vaste, n'ont que partiellement appliqué cette doctrine.

Le fait empirique, puis le concept qui l'éclaire

Le projet porté par l'URSSAF et ses partenaires répond à une configuration différente. Les quatre organismes impliqués sont structurellement autonomes, dotés chacun d'une DSI conséquente (un total estimé de plus de quatre mille six cents informaticiens internes pour la sphère, sur un budget SI cumulé de l'ordre de 1,4 milliard d'euros annuels selon le périmètre du SSSI 2023-2027). Aucun d'entre eux n'a autorité sur les autres. La mutualisation ne peut procéder ni de la hiérarchie, ni du marché, mais d'une négociation horizontale entre pairs, cadrée par le schéma stratégique des systèmes d'information (SSSI 2023-2027, arrêté du 19 septembre 2023, JO du 6 novembre 2023) qui coïncide pour la première fois avec la période couverte par les Conventions d'Objectifs et de Gestion des quatre branches.

Cette configuration est celle analysée par Elinor Ostrom dans ses travaux sur la gouvernance des ressources partagées (Governing the Commons, Cambridge University Press, 1990). Les biens communs y sont définis non pas par leur nature juridique, mais par leur mode de gouvernance, celui d'une ressource exploitée en commun par des acteurs autonomes qui s'auto-organisent pour éviter à la fois la surexploitation et la sous-contribution. Ostrom a identifié huit principes de conception qui distinguent les communs durables de ceux qui s'effondrent. Frontières claires des utilisateurs et de la ressource, règles adaptées aux conditions locales, proportionnalité entre contribution et appropriation, participation aux choix collectifs, surveillance effective, sanctions graduelles, mécanismes de résolution des conflits à faible coût, et (pour les communs complexes) emboîtement dans des institutions de niveau supérieur.

Commun numérique d'infrastructure (gouvernance polycentrique, Ostrom 1990, 2010) Ressource technique partagée (ici une plateforme cloud) gérée conjointement par des organisations autonomes selon des règles négociées entre elles, sans hiérarchie unique, avec des mécanismes explicites de contribution, de surveillance, et de résolution des conflits. Se distingue du cloud centralisé (gouvernance hiérarchique) et du cloud commercial (gouvernance marchande). Référence principale : Elinor Ostrom, Governing the Commons, 1990, et sa leçon Nobel « Beyond Markets and States », American Economic Review, 100(3), juin 2010.

La grille ostromienne rend visibles des questions qui restent latentes dans le discours promotionnel sur la mutualisation. Quelles sont les frontières précises des organismes éligibles à la plateforme (les quatre caisses initiales seulement, ou les petites caisses comme la CAMIEG, ou les GIP liés à la protection sociale) ? Quelle tarification interne garantit la proportionnalité entre ce que chaque organisme contribue (en datacenter, en compétences, en budget) et ce qu'il consomme ? Quels mécanismes de décision collective garantissent qu'aucune caisse ne soit en position de simple consommateur captif d'une architecture imposée par l'URSSAF ? Comment les conflits sont-ils tranchés, par quelle instance, avec quelle capacité d'appel ? L'expérience des communs étudiés par Ostrom enseigne que ces questions de gouvernance pèsent plus lourd, à long terme, que les choix techniques initiaux.

Un précédent rarement invoqué, le GIP-MDS

Parmi les parallèles historiques disponibles, un seul présente une proximité structurelle maximale avec le projet en cours. Le Groupement d'Intérêt Public Modernisation des Déclarations Sociales (GIP-MDS) a été créé en 2000 pour unifier les télédéclarations sociales des entreprises. Il associe dans une même structure juridique les organismes de protection sociale (URSSAF, CNAM, CNAV, MSA, Agirc-Arrco, France Travail), les partenaires sociaux et les éditeurs de logiciels de paie. Vingt-cinq ans plus tard, le GIP opère le portail net-entreprises.fr (plus de trois millions d'entreprises inscrites selon ses publications récentes), a piloté la substitution de la Déclaration Sociale Nominative à plus de quatre-vingts déclarations antérieures entre 2013 et 2017, et a déployé le prélèvement à la source en 2019.

Cette réussite n'est pas fortuite. Elle tient à trois caractéristiques que l'analyse ostromienne permet de nommer. D'abord, une structure juridique dédiée (le GIP) distincte des organismes membres, qui résout le problème classique de l'institution de coordination interorganismes. Ensuite, un périmètre fonctionnel délimité, centré sur une fonction spécifique (les déclarations sociales) qui évite l'effet « catalogue » où chacun négocie tout avec tous. Enfin, une progression incrémentale sur deux décennies, de net-entreprises.fr à la DSN puis au PAS, sans Big Bang. Les principes qu'Ostrom identifie dans les communs durables étudiés empiriquement (clarté des frontières, proportionnalité, emboîtement institutionnel) s'y retrouvent de fait, même sans avoir été pensés en ces termes.

D'autres parallèles pourraient être convoqués, notamment les échecs documentés de l'Opérateur National de Paie (346 millions d'euros en pure perte entre 2007 et 2014, selon les rapports parlementaires et de la Cour des comptes), de SIRHEN à l'Éducation nationale, ou de Louvois dans les armées. Ils partagent un trait que la doctrine actuelle a partiellement intégré, l'échec par surdimensionnement initial sans mécanisme de gouvernance proportionné à l'ambition. Ils n'éclairent cependant pas, à la différence du GIP-MDS, la question spécifique de la mutualisation horizontale entre pairs autonomes.

L'angle mort institutionnel : une troisième voie qui ne dit pas son nom

Le discours officiel de la politique numérique française est binaire. D'un côté, les clouds internes de l'État (Nubo à la DGFiP, Pi au ministère de l'Intérieur), positionnés pour les données les plus sensibles. De l'autre, les clouds commerciaux qualifiés SecNumCloud ou généralistes, pour les usages non sensibles. Ce récit, régulièrement rappelé par la DINUM et par les circulaires successives, laisse dans l'ombre un troisième cercle : celui des infrastructures mutualisées construites par des opérateurs publics autonomes, sur leurs propres datacenters, avec leur propre gouvernance.

Cet angle mort n'est ni anecdotique ni conjoncturel. Il reflète une tension structurelle de l'architecture administrative française. La sphère sociale, gérée paritairement et dotée d'une autonomie de gestion ancienne, ne peut pas être doctrinalement absorbée par une administration centrale sans fragiliser son statut. Réciproquement, l'État central ne peut pas facilement reconnaître que la plus grande initiative de cloud souverain mutualisé du service public français échappe à son cadre doctrinal, sans admettre que sa propre politique cloud interministérielle (Nubo, Pi) est d'une portée plus limitée.

L'angle mort est donc fonctionnel : il préserve à la fois l'affichage doctrinal de l'État et l'autonomie effective de la sphère sociale. Mais il a un coût. Il prive le débat public d'une catégorie analytique pour penser la mutualisation inter-opérateurs publics, qui n'est ni de l'interministériel (coordination entre ministères) ni du marché (recours à un prestataire). Il empêche aussi la capitalisation des retours d'expérience : ce que la sphère sociale apprend en construisant PFS n'est pas mis à disposition du reste de l'administration par les canaux officiels, alors même que les défis rencontrés (migration VMware, gouvernance OpenShift multi-tenant, tarification interne) sont communs à l'ensemble des DSI publiques.

Nommer cette troisième voie, c'est dire ce que les documents institutionnels ne disent pas : la sphère sociale construit un commun numérique d'infrastructure sans demander l'autorisation, et elle le fait dans l'alignement des principes que l'État affiche sans parvenir à les opérationnaliser à son propre niveau.

Une tension qui reste à nommer

La doctrine « Cloud au centre » décrit un paysage à deux cercles, le cloud interne de l'État pour les données les plus sensibles et les clouds commerciaux qualifiés pour le reste. Le projet porté par l'URSSAF et ses partenaires dessine, en pratique, une troisième voie. Cloud privé souverain construit sur technologies open source, mutualisé entre pairs autonomes sans hiérarchie, piloté par la sphère sociale elle-même sans passer par la DINUM, compatible en pratique avec les principes de SecNumCloud sans y être formellement soumis. Cette troisième voie est l'angle mort de la doctrine étatique, que ni la DINUM ni la DSS n'ont explicitement thématisé à ce jour.

Cet angle mort ne résulte pas d'une contradiction frontale. Il résulte d'une construction institutionnelle parallèle qui n'a pas eu à se positionner par rapport à la doctrine étatique parce qu'elle n'en relevait juridiquement pas. La question analytique n'est pas celle d'un conflit, elle est celle d'une cohabitation muette entre deux architectures cloud publiques (celle de l'État stricto sensu et celle de la sphère sociale) qui répondent à des logiques institutionnelles différentes et n'ont pour l'instant pas de cadre commun explicite. C'est cette cohabitation, plus que les choix techniques sous-jacents, qui mérite d'être documentée par la recherche en management public.

Hypothèse vérifiable et horizon

La question structurante des vingt-quatre prochains mois n'est pas de savoir si la plateforme technique fonctionne (le démonstrateur inter-datacenters est opérationnel). Elle est de savoir si la gouvernance polycentrique entre caisses autonomes parvient à se stabiliser dans des règles suffisamment robustes pour que les workloads critiques migrent effectivement, ou si le dispositif reste à l'état de structure formelle affichée dans les documents stratégiques, sans passage à l'échelle (risque de découplage au sens de Meyer et Rowan, 1977).

L'hypothèse proposée ici est la suivante. Si la plateforme mutualisée constitue bien un commun numérique polycentrique au sens d'Ostrom, alors son avenir dépendra de la formalisation d'un cadre de gouvernance explicite entre les quatre caisses nationales, au plus tard à l'horizon de la fin 2027, date de convergence des COG 2023-2027 et du SSSI 2023-2027 dont le bilan sera public. À défaut, le dispositif reproduira le destin de Nubo et Pi, plafonnant à quelques pourcents de mutualisation réelle malgré l'investissement initial.

Deux indicateurs observables permettront de trancher, sans accès à des informations internes, d'ici à la publication du prochain SSSI (attendu pour 2027 ou début 2028) :

1. L'existence ou non d'un véhicule juridique dédié (groupement d'intérêt public, groupement d'intérêt économique, convention inter-caisses publiée, ou évolution du périmètre du GIP-MDS vers l'infrastructure) mentionné dans le SSSI 2028-2032 ou dans l'un des rapports IGAS / Cour des comptes portant sur la sphère sociale.
2. La mention explicite du cloud mutualisé de la sphère sociale dans la prochaine actualisation de la doctrine « Cloud au centre » ou dans un document DINUM de cadrage, soit comme cas reconnu, soit comme angle mort explicité.

Si aucun de ces deux indicateurs ne se matérialise, l'hypothèse sera que la troisième voie reste un arrangement informel durable, préservant l'autonomie de la sphère sociale au prix d'une invisibilité institutionnelle. Si l'un au moins se matérialise, ce sera le signe d'une reconnaissance émergente d'une catégorie analytique que la politique numérique française n'a pas encore constituée : celle des communs numériques d'infrastructure entre opérateurs publics autonomes.

La question plus large que pose ce cas dépasse le cloud. Elle concerne la capacité de l'écosystème institutionnel français à reconnaître et à outiller des formes d'action publique qui ne relèvent ni de la centralisation ministérielle ni de la délégation au marché. Ostrom, en montrant que la troisième voie existe empiriquement, a fourni une grammaire. Reste à savoir si l'appareil doctrinal français saura la mobiliser avant que les faits ne l'imposent par leur ampleur.

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Note méthodologique

L'article mobilise comme sources primaires les deux interviews détaillées de Jean-Baptiste Courouble dans CIO-Online (mars 2023 et février 2024), les textes réglementaires de la doctrine « Cloud au centre » (circulaires de 2021 et 2023, loi SREN 2024), l'arrêté d'adoption du SSSI 2023-2027, et le rapport de la Cour des comptes de 2020 sur les grands projets numériques de l'État. Les chiffres cités sont issus des publications officielles des organismes ou du ministère. Plusieurs éléments quantitatifs sur les effectifs DSI cumulés et les budgets SI de la sphère sociale sont des estimations agrégées à partir du SSSI et de sources de presse spécialisée, et sont signalés dans le texte par des formulations prudentes. L'attribution à la MSA et à la CNAV d'un état d'avancement précis sur la plateforme mutualisée repose sur les déclarations publiques du DSI de l'URSSAF, non sur des communications directes de ces organismes. Un choix éditorial a été tranché sans consultation, celui de privilégier le concept ostromien comme cadre central (plutôt que l'isomorphisme de DiMaggio et Powell, ou les coûts de transaction de Williamson, envisageables) en raison de sa capacité à opérationnaliser les questions de gouvernance horizontale entre pairs autonomes. Les cadres alternatifs sont mentionnés en passage rapide mais non développés.

Sources

Sources primaires institutionnelles

Légifrance, « Circulaire n° 6282-SG du 5 juillet 2021 relative à la doctrine d'utilisation de l'informatique en nuage par l'État », https://www.legifrance.gouv.fr/circulaire/id/45205

Légifrance, « Arrêté du 19 septembre 2023 portant adoption du plan stratégique des systèmes d'information du service public de la sécurité sociale pour la période 2023-2027 » (JORF n° 0258 du 6 novembre 2023), https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000048275279

DINUM, « Le Cloud interne », page consolidée, https://www.numerique.gouv.fr/offre-accompagnement/cloud-administrations/le-cloud-interne/

Direction de la Sécurité Sociale, « Schéma Stratégique des Systèmes d'Information de la Sécurité Sociale 2023-2027 », https://www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/DSS/2023/SSSI%202023-2027%20-%20VF.pdf

Rapports officiels

Cour des comptes, « La conduite des grands projets numériques de l'État », octobre 2020, https://www.ccomptes.fr/fr/publications/la-conduite-des-grands-projets-numeriques-de-letat

Cour des comptes, « Sécurité sociale », édition 2025 (rapport annuel), consultable via https://www.ccomptes.fr

Cadres théoriques

Ostrom, Elinor, Governing the Commons : The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge University Press, 1990.

Ostrom, Elinor, « Beyond Markets and States : Polycentric Governance of Complex Economic Systems », American Economic Review, vol. 100, n° 3, juin 2010, pp. 641-672.

Meyer, John W. et Rowan, Brian, « Institutionalized Organizations : Formal Structure as Myth and Ceremony », American Journal of Sociology, vol. 83, n° 2, 1977, pp. 340-363.

DiMaggio, Paul J. et Powell, Walter W., « The Iron Cage Revisited : Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields », American Sociological Review, vol. 48, n° 2, 1983, pp. 147-160 (cadre complémentaire mentionné en passage).

Williamson, Oliver E., « Comparative Economic Organization : The Analysis of Discrete Structural Alternatives », Administrative Science Quarterly, vol. 36, n° 2, 1991, pp. 269-296 (cadre complémentaire mentionné en passage).

Parallèle historique principal

GIP Modernisation des Déclarations Sociales, site officiel, https://www.gip-mds.fr/

Presse spécialisée utilisée comme source primaire (interviews)

Fléchaux, Reynald, « Jean-Baptiste Courouble, DSI de l'Urssaf : vers un cloud privé mutualisé pour la sphère sociale », CIO-Online, 6 mars 2023, https://www.cio-online.com/actualites/lire-jean-baptiste-courouble-dsi-de-l-urssaf--vers-un-cloud-prive-mutualise-pour-la-sphere-sociale-14790.html

Fléchaux, Reynald, « Jean-Baptiste Courouble, Urssaf : réussir une transformation cloud suppose d'aligner technologie, méthodes et organisation », CIO-Online, 27 février 2024, https://www.cio-online.com/actualites/lire-jean-baptiste-courouble-urssaf--reussir-une-transformation-cloud-suppose-d-aligner-technologie-methodes-et-organisation-15490.html

CIO-Online, « État : les clouds Nubo et Pi peinent à atteindre leurs ambitions », octobre 2025, https://www.cio-online.com/actualites/lire-etat-les-clouds-nubo-et-pi-peinent-a-atteindre-leurs-ambitions-16719.html (à vérifier avant publication, date et URL à confirmer)