Souveraineté numérique : le rapport n° 3054 fait de l'open source une obligation, et chiffre la dépendance que dix ans de discours n'avaient pas nommée

Un audit avant d'être un manifeste

La commission d'enquête sur les dépendances structurelles et les vulnérabilités systémiques dans le secteur du numérique, présidée par Philippe Latombe et dont Cyrielle Chatelain était rapporteure, a adopté son rapport le 8 juillet 2026, publié le 15 juillet. Quarante-cinq auditions, entre 112 et 113 personnes entendues selon les documents de l'Assemblée, dix-huit recommandations et vingt-neuf propositions. La couverture médiatique a retenu deux slogans, l'obligation de libre en 2030 et l'objectif « zéro Microsoft » à l'école. Ce cadrage passe à côté de ce que le texte apporte de neuf.

Ce qui est neuf, ce sont des ordres de grandeur jusque-là absents du débat public français. Sur le périmètre des cinquante premiers fournisseurs de logiciels des administrations recensés par l'UGAP, les acteurs américains approchent 80 % des achats. Les dépenses publiques annuelles vers des solutions extra-européennes atteignent environ 1,5 milliard d'euros, dont près d'un milliard correspond, selon la commission, à des licences directement substituables par des solutions open source existantes. Microsoft y figure comme premier fournisseur avec 293 millions d'euros de commandes, en hausse de 26 % sur un an, dont 115 millions d'euros pour les seules administrations d'État. Trois éditeurs concentrent l'essentiel de l'exposition, Microsoft sur le poste de travail et la bureautique, Oracle sur les bases de données, VMware sur la virtualisation.

Le rapport documente également l'exposition juridique associée. Au second semestre 2025, Microsoft a reçu 5 587 demandes de divulgation portant sur l'ensemble de ses clients dans le monde, satisfaites dans 75 % des cas, et Google 60 000 demandes satisfaites à 89 %. À ces données s'ajoute un épisode de juin 2026, la suspension temporaire de l'accès à des modèles d'intelligence artificielle américains sur injonction du Department of Commerce, restrictions levées à la fin du même mois. Ces éléments servent au rapport à établir que le retrait d'accès n'est plus une hypothèse d'école. Ils relèvent toutefois d'une autre démonstration que celle qui occupe la présente analyse.

Les chiffres et leurs périmètres

Le taux proche de 80 % ne porte pas sur l'achat public de logiciels dans son ensemble, mais sur les cinquante premiers fournisseurs référencés par l'UGAP. Les 293 millions d'euros correspondent aux commandes Microsoft passées par cette centrale d'achat, tous acheteurs publics confondus. Les 115 millions d'euros isolent la part des administrations d'État sur le périmètre étudié par la commission. Le montant de 1,5 milliard d'euros couvre les dépenses publiques annuelles vers des solutions extra-européennes, toutes catégories de logiciels confondues. Confondre ces quatre périmètres produit des affirmations fausses tout en citant des chiffres exacts.

Les chiffres ne décrivent pas des choix, ils décrivent un sentier

Une donnée mérite attention avant toute lecture politique. La facture Microsoft progresse de 26 % en un an, dans un contexte où la souveraineté numérique est un objectif affiché de l'action publique depuis plus d'une décennie. Le rapport relève par ailleurs que le rachat de VMware par Broadcom s'est traduit par des hausses tarifaires atteignant 113 % sur le catalogue UGAP, et par des devis de renouvellement dont certains établissements hospitaliers ont vu le montant se multiplier dans des proportions considérables.

Un fournisseur qui relève ses prix dans ces proportions sans perdre ses clients fournit une information économique précise. Il indique que le coût de la sortie, pour l'acheteur, reste supérieur au surcoût imposé. C'est la définition même du coût de transfert que Carl Shapiro et Hal Varian ont établie comme variable centrale de l'économie de l'information (Information Rules, 1998). Le coût de transfert n'est pas seulement le prix d'une licence concurrente. Il agrège la reprise des données, la réécriture des interfaces, la formation des agents, la refonte des procédures de support, la renégociation des contrats d'intégration et le risque opérationnel d'une bascule sur des applications métier en production.

Ce mécanisme, cumulé sur trois décennies d'achats successifs, produit un phénomène que la théorie économique a nommé bien avant que le numérique public ne le rencontre. La part américaine de 80 % n'est pas la somme de choix rationnels renouvelés chaque année par des acheteurs qui préféreraient Microsoft à ses concurrents. Elle est le résultat accumulé de décisions prises à des moments où l'alternative existait encore à coût raisonnable, et dont chacune a renchéri le coût de la suivante. Le praticien qui a piloté un renouvellement de socle bureautique reconnaît cette mécanique sans avoir besoin qu'on la lui explique. L'arbitrage réel ne porte jamais sur le logiciel le plus souverain, il porte sur ce qui casse le lundi matin.

La dépendance de sentier

Paul A. David, « Clio and the Economics of QWERTY », American Economic Review, vol. 75, n° 2, mai 1985, p. 332-337. La thèse établit qu'un standard technique peut s'imposer et se maintenir durablement du fait d'événements historiques mineurs, d'externalités de réseau et d'interrelations techniques, indépendamment de son efficacité intrinsèque. W. Brian Arthur en a formalisé le mécanisme économique sous le nom de rendements croissants d'adoption (The Economic Journal, vol. 99, n° 394, 1989, p. 116-131), montrant qu'une technologie disposant d'une avance initiale peut verrouiller un marché et en exclure des alternatives équivalentes ou supérieures.

La conséquence pour l'action publique est directe et rarement tirée. Une obligation qui s'applique à la décision d'achat agit sur la dernière étape d'une chaîne dont les étapes décisives sont déjà franchies. Elle rencontre des marchés notifiés dont la durée court, des applications métier dont la dépendance technique n'a pas été documentée, des compétences internes calibrées sur l'environnement existant. Le rapport n° 3054 mesure le verrouillage avec précision. Sa recommandation principale agit sur ce que le verrouillage laisse encore de marge, ce qui n'est pas la même chose.

L'obligation avait déjà été écrite, puis effacée, en 2016

L'histoire administrative française offre un précédent dont la proximité structurelle est presque complète. Le 19 septembre 2012, la circulaire n° 5608 du Premier ministre fixait des orientations pour l'usage des logiciels libres dans l'administration, présentait le libre comme un choix raisonné et invitait à réinvestir une part des économies réalisées dans des contributions. Le texte n'était pas contraignant, et les réponses ministérielles ultérieures aux questions écrites parlementaires le confirmaient sans détour, en soulignant qu'il n'avait pas pour objet d'inciter.

Trois épisodes législatifs ont ensuite reproduit la même séquence. En 2013, le Sénat avait voté, à l'article 16 de la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école, une rédaction disposant que le service public du numérique éducatif utilise en priorité des logiciels libres. La rédaction finalement promulguée retient seulement que la détermination du choix des ressources tient compte de l'offre de logiciels libres et de documents aux formats ouverts si elle existe. En 2016, lors de l'examen de la loi pour une République numérique, les amendements visant à instituer une priorité au logiciel libre furent rejetés à l'Assemblée comme au Sénat. L'article 16 de la loi du 7 octobre 2016 dispose que les administrations « encouragent l'utilisation des logiciels libres et des formats ouverts ». Le verbe retenu résume dix ans de politique publique.

Pendant que le législateur passait de l'obligation à l'encouragement, la mécanique d'achat, elle, ne s'est pas interrompue. Le contrat dit « open bar » entre le ministère de la Défense et Microsoft, signé en 2009 sans mise en concurrence, a été reconduit en 2013 puis en 2017 avant d'être intégré au dispositif UGAP en 2021. Le partenariat conclu en 2015 entre Microsoft et l'Éducation nationale, dénoncé à l'époque par une douzaine d'organisations professionnelles et syndicales, a été suivi d'une reconduction contractuelle de 152 millions d'euros. La règle d'intention et la pratique d'achat ont coexisté sans se rencontrer, chacune produisant ses effets dans son ordre propre.

Ce précédent n'est pas un argument d'analogie lointaine. Le rapport n° 3054 propose explicitement de transformer ce même article 16 de la loi de 2016 en obligation. Il vise donc à corriger, par un durcissement du verbe, un dispositif dont l'échec ne tenait pas au verbe. D'autres trajectoires européennes confirment cette fragilité des normes d'intention, à commencer par la ville de Munich, dont la migration LiMux engagée en 2003 a été renversée par un vote de rétromigration en novembre 2017.

L'angle mort porte sur l'entretien, pas sur l'acquisition

Le discours institutionnel produit sur ce rapport, y compris chez ses soutiens, s'organise autour d'une question d'acquisition. Il faut acheter du libre, il faut cesser d'acheter du propriétaire extra-européen, il faut ouvrir les marchés à la filière française. Cette formulation laisse dans l'ombre le point où les trajectoires publiques échouent réellement, qui est l'entretien de la solution une fois adoptée. Une licence propriétaire s'achète, se renouvelle et se comptabilise sans effort administratif particulier. Un commun logiciel exige un financement récurrent de maintenance qui ne correspond à aucun facturier et à aucune ligne budgétaire standard. Interrogé par la commission, Pierre-Yves Gosset, de Framasoft, a formulé la difficulté dans les termes du praticien : « c'est bien d'avoir un logiciel qui sort en 2026, mais comment faire pour qu'il soit toujours fonctionnel en 2027, en 2028 et au-delà ? »

Le rapport a partiellement identifié ce point. Il propose la création d'une fondation dédiée à la pérennisation des briques open source de l'État, adossée à un fonds venant compléter les dispositifs européens existants, et suggère que les dépenses d'open source des collectivités soient comptabilisées en investissement plutôt qu'en fonctionnement. Ces propositions sont les plus techniques du rapport et les moins reprises. Aucune n'est à ce jour dotée. Le premier rendez-vous où cette dotation deviendra observable est l'examen du projet de loi de finances pour 2027.

Le découplage organisationnel

John W. Meyer et Brian Rowan, « Institutionalized Organizations : Formal Structure as Myth and Ceremony », American Journal of Sociology, vol. 83, n° 2, 1977, p. 340-363. Les auteurs établissent que les organisations adoptent des structures formelles conformes aux attentes de leur environnement institutionnel, afin d'en tirer une légitimité, tout en maintenant découplées de ces structures les pratiques réellement conduites. La règle affichée et l'activité effective forment alors deux ordres séparés, dont la coexistence est stable et n'implique aucune duplicité des acteurs.

Une obligation d'achat non accompagnée d'un véhicule de financement de la maintenance réunit précisément les conditions décrites par ce modèle. L'administration acquiert la conformité en inscrivant l'open source dans ses procédures de commande, sans que la capacité d'exploitation du logiciel acquis ait été construite. Les rapports d'exécution mentionneront alors une progression du libre dans les marchés, pendant que les usages continueront de reposer sur les environnements que les agents savent faire fonctionner. Ce n'est pas une hypothèse pessimiste, c'est la description de ce qu'a produit l'article 16 dans sa version de 2016.

La variable décisive n'est pas la règle d'achat mais la capacité de produire

Deux cas français documentés permettent de tester cette lecture. La gendarmerie nationale a engagé sa transition en 2004, l'a étalée sur vingt ans, et atteignait en juin 2024 un taux de 97 % de ses 103 164 postes sous une distribution Ubuntu personnalisée, pour une économie annuelle de licences de l'ordre de deux millions d'euros. Cette trajectoire n'a été rendue possible par aucune obligation d'achat. Elle a reposé sur une compétence interne construite dans la durée, une gouvernance des systèmes d'information unifiée et une accessibilité des applications métier par navigateur.

Le contraste est fourni par le ministère de la Justice, dont la commission relève que la direction du numérique comptait une vingtaine de développeurs pour six cent soixante-six équivalents temps plein, et près de deux cents millions d'euros de prestations externes annuelles. Aucune règle d'achat ne compense un tel écart de capacité. Un acheteur qui ne dispose pas d'une compétence technique interne suffisante ne peut ni spécifier une alternative, ni évaluer une réversibilité, ni contester une clause de renouvellement. Entendu par la commission le 10 mars 2026, Henri Verdier a énoncé la relation en une phrase : « lorsqu'une organisation ne sait plus produire elle-même, elle ne sait plus acheter ».

Cette formulation déplace le problème hors du champ de la commande publique. La dépendance mesurée par le rapport n° 3054 est un effet de second rang. Sa cause de premier rang est l'externalisation continue de la production logicielle publique, qui a progressivement transféré aux prestataires et aux éditeurs la connaissance des systèmes. Une obligation d'open source appliquée à des directions dépourvues de capacité de production ne changera pas la nature de la relation, elle en changera la façade contractuelle. Le libre acheté sur étagère et exploité par le même intégrateur produit une dépendance différente, pas une dépendance moindre.

Ce que 2027 permettra de constater

Le rapport n° 3054 restera comme le premier document public à avoir chiffré le sentier plutôt qu'à le déplorer. Cette contribution est solide et ne dépend pas du sort de ses recommandations. La question ouverte porte sur la seconde moitié du texte, celle qui propose de refermer par la norme un verrouillage que la norme n'a pas produit. L'analyse conduite ici soutient qu'une obligation datée de 2030 portant sur l'acte d'achat, sans dotation de la maintenance ni reconstruction de la capacité interne, réunit les conditions d'un découplage entre la règle affichée et la pratique poursuivie, exactement comme l'article 16 de 2016 qu'elle entend corriger.

Cette lecture est vérifiable sans accès à aucune information interne. Trois indicateurs deviendront observables selon un calendrier connu. Le premier est l'existence, dans les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances pour 2027 examiné à l'automne 2026, d'une ligne identifiée dotant la fondation et le fonds proposés par le rapport, avec un montant nommé. Le deuxième est le dépôt, avant la fin de l'année 2027, d'un texte référencé sur Légifrance reprenant explicitement l'obligation d'open source dans le code de la commande publique. Le troisième est la part des éditeurs américains dans le prochain bilan de l'UGAP portant sur l'exercice 2026, publiée courant 2027, sur le même périmètre des cinquante premiers fournisseurs que celui retenu par la commission.

L'hypothèse formulée est la suivante. À l'échéance de ces trois indicateurs, aucune ligne budgétaire nommée n'aura doté la maintenance, aucun véhicule normatif n'aura été déposé, et la part américaine sur le périmètre UGAP n'aura pas reculé de plus de deux points. Si ces trois constats se vérifient, le rapport n° 3054 aura accompli ce que faisaient déjà 2012, 2013 et 2016, avec de meilleurs chiffres. S'ils sont démentis, il faudra reconnaître qu'une politique publique de souveraineté logicielle peut, contrairement à ce que suggère quinze ans d'histoire administrative, s'imposer par le droit de la commande publique.

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Note méthodologique

Les données chiffrées proviennent du rapport n° 3054 et de sa reprise par la presse spécialisée, le texte intégral du tome 1 n'ayant pu être consulté page à page. Trois points ont été arbitrés. Le nombre de personnes auditionnées varie entre 112 et 113 selon les documents officiels de l'Assemblée, les deux valeurs sont donc mentionnées. Les quarante-sept mesures du rapport se décomposent en dix-huit recommandations et vingt-neuf propositions, la formule « quarante-sept recommandations » largement reprise étant inexacte. Une croissance de 20 % en valeur de la dépense logicielle, circulant dans plusieurs reprises, n'a pu être confirmée et n'est pas utilisée ici. Le chiffre exact des demandes de divulgation adressées à Microsoft est 5 587, souvent arrondi à 5 500 dans la presse. Deux pistes ont été écartées au profit de l'angle retenu, l'extraterritorialité et le risque de retrait d'accès, et la question des capacités électriques réservées par les centres de données, pour laquelle les données du rapport et celles publiées par RTE divergent sensiblement.

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Sources

Sources primaires institutionnelles

Assemblée nationale, commission d'enquête sur les dépendances structurelles et les vulnérabilités systémiques dans le secteur du numérique et les risques pour l'indépendance de la France, rapport n° 3054, tome 1, 8 juillet 2026. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/rapports/cenum/l17b3054-t1_rapport-enquete

Assemblée nationale, rapport n° 3054, tome 2, comptes rendus des auditions, dont l'audition d'Henri Verdier du 10 mars 2026. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/rapports/cenum/l17b3054-t2_rapport-enquete.pdf

Assemblée nationale, communiqué de conférence de presse, 15 juillet 2026. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/espace-presse/communiques-de-presse/2026/conference-de-presse-commission-d-enquete-sur-les-dependances-structurelles-et-les-vulnerabilites-systemiques-dans-le-secteur-du-numerique-et-les

Circulaire n° 5608 du Premier ministre du 19 septembre 2012, orientations pour l'usage des logiciels libres dans l'administration. https://www.legifrance.gouv.fr/circulaire/id/35837

Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, article 16. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/article_jo/JORFARTI000027678165

Loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, article 16. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/article_jo/JORFARTI000033203039

Direction interministérielle du numérique, communiqué relatif à la réduction des dépendances extra-européennes, 8 avril 2026. https://www.numerique.gouv.fr/sinformer/espace-presse/souverainete-numerique-reduction-dependances-extra-europeennes/

Cadres théoriques

Paul A. David, « Clio and the Economics of QWERTY », American Economic Review, vol. 75, n° 2, mai 1985, p. 332-337.

W. Brian Arthur, « Competing Technologies, Increasing Returns, and Lock-In by Historical Events », The Economic Journal, vol. 99, n° 394, mars 1989, p. 116-131.

John W. Meyer et Brian Rowan, « Institutionalized Organizations : Formal Structure as Myth and Ceremony », American Journal of Sociology, vol. 83, n° 2, 1977, p. 340-363.

Carl Shapiro et Hal R. Varian, Information Rules : A Strategic Guide to the Network Economy, Harvard Business School Press, 1998.

Parallèles historiques

April, dossier sur le contrat « open bar » entre le ministère de la Défense et Microsoft. https://www.april.org/open-bar

April, prise de position collective sur le partenariat Microsoft et Éducation nationale, décembre 2015. https://april.org/microsoft-educ-nat-partenariat-indigne/

LeMagIT, analyse du retour de la ville de Munich sur sa migration LiMux, 2017. https://www.lemagit.fr/actualites/450431477/Retropedalage-de-Munich-le-debut-de-quelques-explications

Presse spécialisée et analyses

Benjamin Jean, inno3, série d'analyses sur la place de l'open source et des communs numériques dans le rapport, 17 juillet 2026. https://inno3.fr/blog/open-source-communs-dependances-numeriques/

L'Usine Digitale, 16 juillet 2026, données Microsoft et calendrier 2030. https://www.usine-digitale.fr/secteur-public/souverainete-un-rapport-choc-de-lassemblee-nationale-veut-imposer-le-100-open-source-a-letat-francais-des-2030-et-le-0-microsoft-a-lecole.R7YW3HJLMNGHHMWBVS5CJWO3JA.html

Solutions Numériques, 15 juillet 2026, périmètres des dépenses et demandes de divulgation. https://www.solutions-numeriques.com/souverainete-numerique-15-milliard-deuros-par-an-pour-financer-une-dependance-a-80-americaine/

Banque des Territoires, 16 juillet 2026, périmètre des travaux et sujets écartés par la commission. https://www.banquedesterritoires.fr/souverainete-numerique-la-mission-de-lassemblee-nationale-appelle-letat-reprendre-la-main

achatpublic.info, 16 juillet 2026, lecture du rapport sous l'angle de la commande publique. https://www.achatpublic.info/actualites/info-du-jour/2026/07/16/commande-publique-marches-publics-numerique-souverainete-commission-enquet-assemblee-nationale