RTE, l'OSPO et l'angle mort de la commande publique

Une scène où la commande publique entre par la fenêtre

Le 29 avril 2026, l'OSPO Alliance (consortium européen lancé en juin 2021 par OW2, Eclipse Foundation, OpenForum Europe et la Foundation for Public Code, désormais hébergé par l'Eclipse Foundation) publie son Quarterly Update du premier trimestre. Le récapitulatif fait du webinaire OnRamp du 17 avril 2026, animé par Boris Dolley (Head of Open Source Program Office and Sustainable IT, RTE France), l'événement structurant du trimestre. Son titre énonce un déplacement conceptuel : « The Role of OSPOs and Public Procurement in Enhancing Corporate Strategic Autonomy ».

La thèse défendue tient en trois temps. La commande publique européenne représente près de 2 000 milliards d'euros annuels, dont environ 120 milliards consacrés aux besoins numériques des entités publiques européennes. Cette dépense a été historiquement traitée selon un modèle de location de logiciels commodities à des éditeurs majoritairement nord-américains. Une stratégie coordonnée de commande publique à l'échelle d'une filière industrielle peut faire basculer ce modèle, comme le démontre l'écosystème des gestionnaires de réseau électrique européens autour de LF Energy et de PowSyBl, librairie logicielle de modélisation de réseau contribuée par RTE en open source.

Le déplacement est notable. Le responsable de l'OSPO d'un opérateur public d'importance vitale ne défend pas l'open source pour ses qualités intrinsèques (licences, transparence, sécurité), discours canonique de la mission logiciels libres de la DINUM depuis 2016. Il en fait un dispositif d'allocation de la dépense publique, c'est-à-dire un instrument de la commande publique. La nuance déplace l'OSPO de la sphère culturelle (cataloguer, recommander, fédérer une communauté de praticiens) vers la sphère contractuelle (spécifier des marchés, exiger des licences, conditionner l'achat à la gouvernance ouverte). Ce déplacement, l'écosystème institutionnel français ne l'a jamais opéré frontalement.

L'asymétrie : un opérateur formalise ce que l'État ne nomme pas

L'écart se mesure mieux quand les deux discours sont mis côte à côte. Côté DINUM, le pôle Open Source et Communs Numériques (code.gouv.fr), la mission animée depuis décembre 2018 par Bastien Guerry, l'écosystème BlueHats, le SILL (Socle interministériel des logiciels libres, qui recense plus de 530 logiciels en 2025), la Suite numérique et les marchés interministériels de support OSS construisent depuis près d'une décennie un écosystème de référencement, d'animation et de mutualisation. Côté RTE, l'OSPO constitué en 2018 a poussé le code de PowSyBl à LF Energy en juillet 2018 (RTE est membre fondateur), publié en 2019 un clausier juridique sous licence Creative Commons BY 4.0 intitulé Requiring a specific Open Source Software in public contracts, co-écrit avec Inno³ et republié en novembre 2023, et structuré son achat numérique autour d'exigences OSS opposables.

Or le clausier RTE fait précisément ce que la doctrine DINUM contourne. Il défend l'idée que les opérateurs publics peuvent imposer, dans la commande publique, le choix d'un logiciel libre spécifique, dès lors que le modèle de développement sous-jacent induit des pratiques compatibles avec le droit européen de la concurrence. Cette question juridique (la compatibilité entre exigence OSS et marchés publics) est précisément celle que l'article 16 de la loi pour une République numérique du 7 octobre 2016 a contournée en se contentant d'« encourager » l'usage du logiciel libre dans l'administration, sans le rendre prescriptif. Dix ans plus tard, c'est un opérateur d'importance vitale qui propose la solution opérationnelle, et c'est l'OSPO Alliance qui en assure la diffusion.

L'asymétrie n'est pas seulement discursive, elle se lit dans les contrats. L'accord-cadre Microsoft attribué le 7 mars 2025 à l'Éducation nationale, à l'Enseignement supérieur, à la Recherche, à la Jeunesse et aux Sports a été plafonné à 152 millions d'euros HT, pour une durée d'un an reconductible tacitement trois fois, soit jusqu'en mars 2029. La direction du numérique pour l'éducation avait pourtant diffusé une note le 28 février 2025 proscrivant l'usage de logiciels d'éditeurs non européens pour les données sensibles. La DINUM n'a pas été consultée. Ce point cristallise la dissociation entre la doctrine OSPO publique et la doctrine d'achat publique. Les deux mondes vivent dans la même administration sans converger.

Encadré 1. Le clausier RTE en deux phrases Publié en 2019 sous licence Creative Commons BY 4.0, republié en novembre 2023 dans le cadre de LF Energy, le clausier RTE et Inno³ propose des modèles de clauses juridiques permettant d'inscrire l'exigence d'un logiciel libre identifié dans un marché public, en argumentant sa compatibilité avec le droit européen de la concurrence. Il constitue à ce jour le seul document public francophone qui opérationnalise l'articulation entre OSPO et commande publique, et il émane d'un opérateur public, non d'une administration centrale.

Le mécanisme nommé : spécificité d'actifs et risque de hold-up

L'écart observé ne s'explique pas par la mauvaise volonté des administrations centrales. Il dérive d'une mécanique économique que les sciences de gestion documentent depuis quarante ans. L'économiste Oliver Williamson (The Economic Institutions of Capitalism, Free Press, 1985) a théorisé la spécificité d'actifs comme la caractéristique d'un investissement qui perd l'essentiel de sa valeur s'il est redéployé en dehors de la relation contractuelle dans laquelle il a été engagé. Dès que les actifs deviennent spécifiques (humains formés, formats propriétaires, processus dédiés, sites configurés), le risque d'opportunisme post-contractuel apparaît. Le fournisseur en position dominante peut, à la reconduction, renégocier les conditions à son avantage. C'est le mécanisme du hold-up contractuel.

L'Éducation nationale française illustre la configuration à grande échelle. Près d'un million de postes de travail et serveurs équipés sur l'écosystème Microsoft. Des décennies de scripts, de formats, d'habitudes de travail, de formations d'agents construites sur cet environnement. Le coût de sortie n'est pas seulement technique, il est cognitif et organisationnel. Williamson prédit que, dans cette configuration, la firme rationnelle internalise l'actif (logique hiérarchique) ou bien construit des sauvegardes contractuelles lourdes (clauses de réversibilité, audits, droits sur les données). Ne rien faire revient à accepter durablement la rente extractive du fournisseur.

C'est exactement le diagnostic posé par les institutions de contrôle. Le rapport S2025-1479 de la Cour des comptes (Les enjeux de souveraineté des systèmes d'information civils de l'État, délibéré le 11 septembre 2025, publié le 31 octobre 2025) constate que l'ambition affichée par la France en matière de souveraineté numérique peine à être satisfaite, notamment en raison de la position prééminente des entreprises américaines, et que la souveraineté des applications métier suppose une maîtrise plus affirmée des logiciels et de leur exploitation, avec un arbitrage entre développement sur mesure et recours aux solutions du marché dont il faut le cas échéant être en mesure de se défaire. La commission d'enquête sénatoriale présidée par Simon Uzenat avec Dany Wattebled comme rapporteur (rapport n° 830, 2024-2025, adopté le 8 juillet 2025) qualifie le choix d'une solution opérée sur Microsoft Azure pour le Health Data Hub d'« erreur caractérisée, si ce n'est une faute politique ». L'Assemblée nationale a constitué le 18 février 2026 sa propre commission d'enquête sur les dépendances numériques, présidée par Philippe Latombe avec Cyrielle Chatelain comme rapporteure. Le 10 mars 2026, lors d'une audition publique, Henri Verdier, ancien directeur de la DINSIC, a proposé la création d'une centrale d'achat public informatique et désigné le renouvellement Microsoft à l'Éducation nationale comme symptôme.

Trois rapports, deux assemblées, un même constat. Ce qui manque n'est pas le diagnostic, c'est l'instrument organisationnel qui transforme le diagnostic en clauses d'achat. C'est cet instrument que RTE nomme OSPO.

La voice contrainte, ou pourquoi l'OSPO n'est pas un slogan

Albert O. Hirschman (Exit, Voice, and Loyalty, Harvard University Press, 1970) distingue trois réponses face à la dégradation d'une relation : la sortie (changer de fournisseur), la voice (négocier l'amélioration), la loyalty (rester par fidélité ou par défaut). Quand le verrou contractuel ferme la sortie, il ne reste à l'acheteur public que la voice. Or la voice n'est performative que si elle s'appuie sur une capacité crédible de redéveloppement interne. Sans cette capacité, la voice se réduit à une posture déclarative que le fournisseur dominant peut ignorer sans coût.

L'OSPO RTE construit précisément cette capacité crédible. PowSyBl, contribué à LF Energy en 2019, est devenu une infrastructure logicielle utilisée par d'autres gestionnaires de réseau européens, notamment TenneT aux Pays-Bas. RTE n'a pas seulement libéré du code, l'opérateur a structuré une communauté, un mode de gouvernance et un calendrier de releases qui rendent l'investissement réversible. Si un éditeur propose à RTE une solution propriétaire concurrente à des conditions abusives, l'opérateur dispose d'une alternative opérationnelle, pas d'une promesse. C'est ce qui fait la différence entre la voice rhétorique de la mission logiciels libres et la voice institutionnalisée de l'OSPO RTE.

La capacité d'absorption théorisée par Wesley Cohen et Daniel Levinthal (« Absorptive Capacity : A New Perspective on Learning and Innovation », Administrative Science Quarterly, 1990) précise le mécanisme. L'organisation publique qui investit continûment dans la compréhension, l'évaluation et la contribution à l'open source accumule une compétence qui devient elle-même un actif. Cette capacité est path-dependent, sa valeur dépend de la continuité de l'investissement. PowSyBl en 2019, openDesk en 2024, la Suite numérique opérée par la DINUM, la mission logiciels libres lancée en 2018 ne sont pas des annonces isolées, ce sont des points d'une trajectoire. Renoncer un an, comme le ferait un retour pur à Microsoft sur un million de postes, casse la trajectoire d'apprentissage et reconduit la captivité pour une décennie.

Le bon parallèle historique : la maîtrise interne d'EDF puis de RTE

Le réflexe analytique consisterait à invoquer le Plan Calcul (1966-1975), tentative gaullienne de souveraineté informatique par la commande publique, fondée sur la création de la Compagnie internationale pour l'informatique en décembre 1966 et close par la fusion CII-Honeywell-Bull en 1975. La structure (acteur public, commande publique, tentative de réduction d'une captivité) est superficiellement proche, elle est en réalité l'inverse exact du cas RTE. Le Plan Calcul reposait sur la fabrication d'un champion industriel national propriétaire et utilisait la commande publique comme subvention orientée et préférence à l'achat. L'OSPO RTE refuse le champion propriétaire au profit d'un commun maintenu en consortium (LF Energy), et utilise la commande publique non pour subventionner un fournisseur exclusif, mais pour spécifier dans les marchés une exigence de licence ouverte et de gouvernance partagée.

Le parallèle structurellement plus juste se trouve dans la trajectoire propre à EDF puis à RTE depuis l'ouverture des marchés de l'électricité (loi du 10 février 2000, filialisation de RTE en 2000, autonomisation complète en 2005). EDF R&D, puis RTE, ont systématiquement reconstruit en interne des compétences de modélisation, de simulation et de conduite réseau initialement détenues par des éditeurs spécialisés. Ce mouvement n'a pas été motivé par défiance idéologique mais par la lucidité que la spécificité des actifs interdisait de laisser un fournisseur unique en position de hold-up post-contractuel sur des fonctions de sûreté de système, dont la défaillance entraînerait des conséquences nationales. PowSyBl contribué en 2019 et l'OSPO constitué en 2018 prolongent cette doctrine dans le numérique. Ils ne créent pas une rupture, ils étendent une discipline déjà éprouvée sur les actifs métier critiques.

Ce parallèle est plus juste pour une raison opérationnelle. Il ne suppose pas la création ex nihilo d'un champion industriel, qui requiert une volonté politique exceptionnelle et un alignement de planètes improbable. Il suppose un investissement continu dans la maîtrise interne, organisé autour d'un OSPO, articulé à une doctrine d'achat. C'est un programme administratif, pas un programme politique.

Encadré 2. Quatre concepts mobilisés Spécificité d'actifs (Williamson, 1985) : caractéristique d'un investissement qui perd l'essentiel de sa valeur s'il est redéployé hors de la relation contractuelle initiale, créant un risque de hold-up post-contractuel. Exit, Voice, Loyalty (Hirschman, 1970) : trois réponses possibles face à la dégradation d'une relation économique ou politique, dont la voice n'est performative que si elle s'appuie sur une capacité crédible. Capacité d'absorption (Cohen et Levinthal, 1990) : capacité d'une organisation à reconnaître, assimiler et exploiter un savoir externe, construite par investissement continu. State capacity (Mazzucato, 2013) : capacité de l'État à produire ses propres infrastructures stratégiques au lieu de les sous-traiter, condition d'une politique industrielle effective.

L'angle mort français, à la lumière du ZenDiS allemand

Une dernière pièce manque au tableau. La République fédérale allemande a constitué en décembre 2022 une société publique fédérale dédiée, le Zentrum für Digitale Souveränität (ZenDiS), à qui elle a confié le développement et l'opération d'une suite collaborative open source pour l'administration. La version 1.0 d'openDesk a été présentée à la Smart Country Convention de Berlin en octobre 2024. L'État fédéral a investi environ 35 millions d'euros dans le développement avant 2024, complétés par environ 10 millions supplémentaires alloués pour 2024 selon la presse spécialisée allemande, le budget global de ZenDiS ayant ensuite été ramené à 25 millions d'euros lors des arbitrages budgétaires de la coalition. En parallèle, le Sovereign Tech Fund, devenu Sovereign Tech Agency, finance directement la maintenance d'infrastructures open source critiques. Selon le portail Interoperable Europe de la Commission européenne, le fonds avait investi environ 23,5 millions d'euros dans plus de 60 projets open source à fin 2024, pour un budget annuel de 17 millions d'euros.

L'écart structurel avec la France ne tient pas à l'absence de talent ni à l'absence de doctrine, il tient à l'absence de véhicule. La mission logiciels libres de la DINUM, animée par Bastien Guerry depuis décembre 2018, est un service administratif sans personnalité morale. Elle ne peut pas contracter en son nom propre, opérer un produit dans la durée, employer des contributeurs au commun, structurer une gouvernance produit. La Suite numérique, opérée par la DINUM, est le seul actif comparable côté français. Aucun véhicule juridique de type société publique ne porte les briques d'infrastructure open source pour l'administration, et aucun fonds dédié n'alimente la maintenance des dépendances logicielles critiques de l'État.

L'asymétrie entre RTE et l'État central s'éclaire alors. RTE est une société anonyme à capitaux publics, dotée d'une direction R&D, d'un OSPO opérationnel, d'une capacité contractuelle complète, et d'une articulation directe entre ses besoins métier et sa politique d'achat. L'État central, lui, dissocie la doctrine numérique (DINUM, code.gouv.fr) de la doctrine d'achat (Direction des achats de l'État, UGAP), sans véhicule d'opération qui réunirait les deux. Le règlement européen 2024/903 (Interoperable Europe Act), entré en vigueur le 11 avril 2024 et applicable depuis le 12 juillet 2024, mentionne explicitement dans ses considérants que le recours aux solutions open source réduit la dépendance aux principaux fournisseurs de logiciels et accroît l'indépendance stratégique de l'Union. Le texte fournit le cadre, reste à activer l'instrument.

Conclusion. Une hypothèse vérifiable à dix-huit mois

La tension nommée par le webinaire OSPO Alliance du 17 avril 2026 n'est pas un slogan d'autonomie stratégique. Elle est le constat structurel qu'un opérateur d'importance vitale, contraint par la spécificité de ses actifs et par la criticité de ses missions, a opérationnalisé une articulation entre OSPO et commande publique que l'État central a renoncé à formaliser. L'angle mort de la doctrine numérique publique française se loge précisément dans cette dissociation entre mission logiciels libres et politique d'achat.

L'hypothèse vérifiable qui se déduit de cette lecture peut s'énoncer ainsi. Si la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les dépendances numériques (rapport attendu à l'été 2026) ne recommande pas explicitement la création d'un véhicule juridique français comparable à ZenDiS, articulé à la Direction des achats de l'État, alors le différentiel observable de captivité contractuelle entre RTE et l'État central s'aggravera mécaniquement à l'horizon du renouvellement de l'accord-cadre Microsoft Éducation nationale (mars 2029). Trois indicateurs permettront de vérifier la prédiction. Le premier est la présence ou l'absence, dans le rapport Chatelain-Latombe de l'été 2026, d'une recommandation nominative de véhicule juridique dédié à l'opération de logiciels libres pour l'administration. Le deuxième est l'inscription, ou non, d'une ligne budgétaire spécifique dans le projet de loi de finances pour 2027 dédiée à un tel véhicule. Le troisième est l'intégration, ou non, d'une clause OSS opposable dans les marchés-cadres interministériels renouvelés en 2027, sur le modèle juridique du clausier RTE.

Si les trois indicateurs sont négatifs, la doctrine OSPO publique française restera ce qu'elle est aujourd'hui, un dispositif culturel sans levier d'achat, et l'asymétrie diagnostiquée s'installera comme caractéristique structurelle. Si l'un des trois est positif, le déplacement amorcé par le webinaire RTE d'avril 2026 pourra être lu, rétrospectivement, comme le moment où un opérateur d'importance vitale aura nommé ce que l'État central pouvait enfin entendre.

Note méthodologique

L'article repose sur trois sources primaires institutionnelles vérifiées (le récapitulatif Q1 2026 et l'annonce OnRamp d'avril 2026 sur ospo-alliance.org, le rapport S2025-1479 de la Cour des comptes, le rapport n° 830 du Sénat), sur les pages institutionnelles de l'Assemblée nationale relatives à la commission d'enquête en cours, et sur la documentation publique de RTE et de LF Energy. Le clausier RTE et Inno³ référencé est celui hébergé sur lfenergy.org dans sa version de novembre 2023, sous licence CC BY 4.0. Les ordres de grandeur de la commande publique européenne (2 000 milliards d'euros annuels, 120 milliards numériques) sont ceux mis en avant dans le webinaire Dolley et compatibles avec les chiffres de la DG Marché intérieur de la Commission européenne. Les éléments de chiffrage relatifs à ZenDiS et au Sovereign Tech Fund proviennent du portail Interoperable Europe de la Commission européenne et de la presse spécialisée allemande (Heise, netzpolitik), ils sont signalés comme tels et restent à confirmer à la valeur exacte dans les comptes consolidés du gouvernement fédéral. Le choix éditorial du parallèle historique (maîtrise interne d'EDF puis de RTE plutôt que Plan Calcul) a été tranché par proximité structurelle au cas traité, le Plan Calcul reposant sur une logique de champion propriétaire incompatible avec la logique d'OSPO. Aucun élément ne touche directement à la sphère Assurance Maladie, CNAM ou CPAM.

Sources

Sources primaires institutionnelles OSPO Alliance, Quarterly Update — 2026 Q1 RetrOSPOctive, 29 avril 2026, ospo-alliance.org/news/20260429quarterlyq1updaterecap/. OSPO Alliance, Next OnRamp meeting on April 17th : The Role of OSPOs and Public Procurement in Enhancing Corporate Strategic Autonomy, 20 mars 2026, ospo-alliance.org/news/20260417onramproleospopublic*procurement/. Pôle Open Source et Communs Numériques (DINUM), *La stratégie open source de RTE_, code.gouv.fr/fr/bluehats/rte/. Mission logiciels libres et communs numériques (DINUM), code.gouv.fr.

Rapports officiels Cour des comptes, Les enjeux de souveraineté des systèmes d'information civils de l'État, rapport S2025-1479, délibéré le 11 septembre 2025, publié le 31 octobre 2025, ccomptes.fr/sites/default/files/2025-10/20251031-S2025-1479-Enjeux-souverainete-des-SI-civils-de-l-Etat.pdf. Sénat, Commission d'enquête, rapport n° 830 (2024-2025), Simon Uzenat (président) et Dany Wattebled (rapporteur), 8 juillet 2025, senat.fr. Assemblée nationale, Commission d'enquête sur les dépendances structurelles et les vulnérabilités systémiques dans le secteur du numérique, présidée par Philippe Latombe avec Cyrielle Chatelain comme rapporteure, assemblee-nationale.fr/dyn/17/dossiers/dependancesstructurellesvulnerabilitessystemiquessecteurnumeriquerisquesindependanceFrance.

Cadres théoriques Williamson, Oliver E., The Economic Institutions of Capitalism : Firms, Markets, Relational Contracting, Free Press, 1985. Hirschman, Albert O., Exit, Voice, and Loyalty : Responses to Decline in Firms, Organizations, and States, Harvard University Press, 1970. Cohen, Wesley M. et Levinthal, Daniel A., « Absorptive Capacity : A New Perspective on Learning and Innovation », Administrative Science Quarterly, 35(1), mars 1990, p. 128-152. Mazzucato, Mariana, The Entrepreneurial State : Debunking Public vs. Private Sector Myths, Anthem Press, 2013, édition Penguin 2018.

Parallèle historique et précédents LF Energy, PowSyBl project, Linux Foundation Energy, lfenergy.org. RTE et Inno³, Requiring a specific Open Source Software in public contracts : best practices to adopt, v1.1, novembre 2023, hébergé sur lfenergy.org, licence CC BY 4.0.

Presse spécialisée Acteurs Publics, L'Éducation nationale va continuer d'équiper ses agents administratifs avec Microsoft, mars 2025, acteurspublics.fr. Acteurs Publics, Souveraineté numérique : le Sénat constate « une grande inertie de l'État » sur la commande publique, juillet 2025, acteurspublics.fr. Next, Boris Dolley, RTE : « l'open source est une clé merveilleuse » de la souveraineté numérique, 2 juillet 2025, next.ink. Banque des territoires, Souveraineté numérique : la Cour des comptes dénonce l'absence de stratégie, novembre 2025, banquedesterritoires.fr. Heise online, Microsoft 365 alternative : openDesk version 1.0 announced for October, octobre 2024, heise.de. Interoperable Europe Portal (Commission européenne), Funding open source : case study on the Sovereign Tech Fund, interoperable-europe.ec.europa.eu.