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Red tape douanière : l'IA lit, l'agent désapprend ?

Le 1er mai 2026, un code des douanes recodifié est entré en vigueur, accompagné d'un assistant conversationnel souverain destiné à en rendre les quelque 1 200 articles navigables pour les agents. Le discours institutionnel célèbre un cas d'usage exemplaire d'intelligence artificielle souveraine. Cette lecture propose de déplacer la focale du symptôme (l'illisibilité) vers son fait générateur (une complexité produite par l'administration elle-même) et d'interroger, avec les outils des sciences de gestion, ce que l'on gagne et ce que l'on risque de perdre à déléguer la lecture d'un « objet culturel » à une machine. Le concept de « red tape » de Barry Bozeman, entendu comme densité de règles devenue coût cognitif net, en fournit le fil conducteur.

AM
Par Alexandre Berge13 août 2026 · 16 min de lecture
Illustration éditoriale pour « Red tape douanière : l'IA lit, l'agent désapprend ? »
Entre ambition et réalité : les transformations à l’épreuve du terrain.

Un assistant en langage naturel pour un code devenu illisible

Le fait est daté et documenté. L'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026, publiée au Journal officiel du 11 avril et prise sur le fondement de l'article 36 de la loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023, a institué la partie législative d'un nouveau code des douanes, entrée en vigueur le 1er mai 2026 en même temps que ses parties réglementaire et arrêtés. Ce texte remplace le décret-loi n° 48-1935 du 8 décembre 1948, soit la première recodification d'ensemble de la matière depuis près de quatre-vingts ans.

Pour accompagner l'appropriation de ce corpus par ses agents, la Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) a déployé un assistant conversationnel interrogeable en langage naturel, accessible en mobilité sur terminal, reposant sur la plateforme AI Studio de Mistral AI hébergée sur l'infrastructure SecNumCloud 3.2 d'Outscale (Dassault Systèmes), intégrée par Sopra Steria, la passation de marché passant par le canal de l'UGAP. Selon le retour d'expérience présenté lors de l'événement OUTSCALE Experiences le 9 juin 2026, la solution a été retenue en juin 2025, après une phase d'expérimentation ouverte à partir de 2024 et une industrialisation en 2025.

Éric Laurent, chef du bureau « Soutien SI » à la DGDDI, a résumé le besoin devant cet auditoire professionnel. Le code des douanes, a-t-il déclaré selon Le Monde Informatique et CIO Online, « est bien sûr un objet juridique, à la base de notre action sur les contrôles, mais c'est aussi un objet culturel auquel les gens sont très attachés ». L'objectif opérationnel, précise le retour d'expérience publié par Outscale, était « de fournir aux agents un assistant en langage naturel directement accessible sur leurs terminaux mobiles lors de leurs interventions quotidiennes ». Le projet s'inscrit dans une doctrine interministérielle désormais assumée, celle du « Cloud au centre » posée par circulaire du Premier ministre en juillet 2021, et dans le sillage de l'Assistant IA interministériel lancé le 22 octobre 2025 par le ministre chargé de la Fonction publique David Amiel : « pendant huit mois, 10 000 agents publics, répartis dans huit ministères » en testent une version enrichie, adossée au modèle Mistral Medium 3 hébergé chez Outscale, pour un coût annoncé de 300 000 euros au titre des seules infrastructures de sécurité et de déploiement (sources : DINUM, Usine Digitale, Generation NT).

L'ambivalence de l'énonciation mérite d'être relevée d'emblée. Le maître d'ouvrage nomme lui-même le code un « objet culturel » et invoque une « perte de repères » des agents face au passage « de 500 à 1 200 articles », tout en présentant l'outil comme la réponse naturelle à cette perte. Le récit fournisseur, qu'il convient de filtrer puisque Outscale et Dassault Systèmes sont parties prenantes, insiste sur la souveraineté, la scalabilité et la réversibilité. Il laisse dans l'ombre une question d'organisation : d'où vient la complexité que l'outil vient dompter ?

Une complexité que l'administration a elle-même produite

La thèse défendue ici est que l'illisibilité traitée par l'assistant n'est pas une donnée de l'environnement mais un artefact organisationnel. Le communiqué du ministère de l'Action et des Comptes publics et l'étude d'impact du Sénat convergent sur le diagnostic : le code de 1948 était devenu illisible non par un choc extérieur, mais par l'accumulation, sur près de huit décennies, de modifications successives jamais restructurées. C'est très exactement ce que Barry Bozeman nomme la rule-evolved red tape, ces « bonnes règles devenues mauvaises » qui, conçues pour un objectif légitime, dérivent avec le temps jusqu'à perdre leur efficacité fonctionnelle.

La recodification est la réponse de l'État à cette dérive. Conduite sur près de trente-six mois par une mission rattachée au directeur général, elle a donné lieu à neuf avis de la Commission supérieure de codification et a abouti, selon l'étude d'impact déposée au Sénat, à un code de 1 413 articles répartis en sept livres thématiques, contre une partie législative qui en comptait de l'ordre de 478 à 498. Les organisations syndicales, en particulier Solidaires-Douanes, ont résumé l'opération par une « multiplication par 2,5 » du nombre d'articles. La communication institutionnelle et la presse spécialisée la présentent plus sobrement comme un passage « de 500 à 1 200 articles » pour la partie la plus consultée.

Le point décisif est que cette multiplication apparente ne résulte pas d'une création de droit nouveau. La recodification a été menée « à droit constant », principe rappelé par la DGDDI comme par l'étude d'impact : les obligations substantielles des opérateurs et les prérogatives des agents ne changent pas, seuls changent le plan, la numérotation et l'agencement. L'augmentation du nombre d'articles s'explique par la réintégration, dans un code unifié, de dispositions jusque-là dispersées (Livre des procédures fiscales, textes réglementaires jamais codifiés, dispositions ultramarines éparses) et par l'éclatement d'articles-fourre-tout en unités plus fines. Autrement dit, l'État a rendu visible et rassemblé une complexité qui préexistait à l'état dispersé.

Ce constat n'affaiblit pas l'analyse, il la précise. L'inflation normative brute (davantage de règles substantielles) n'est pas ici le mécanisme à l'œuvre. Le mécanisme est celui d'une charge cognitive perçue par l'agent, qui doit réapprendre l'emplacement, la numérotation et l'articulation de règles qu'il croyait connaître. Le fait générateur du besoin d'IA reste endogène : c'est la décision organisationnelle de recodifier, fût-ce pour de bonnes raisons, qui produit la « perte de repères » que l'outil vient combler.

Encadré 1 — Red tape et densité de règles (Bozeman, 2000)

Dans Bureaucracy and Red Tape (Prentice Hall, 2000) et dès son article fondateur « A Theory of Government Red Tape » (JPART, 1993), Barry Bozeman définit la red tape comme une règle en vigueur, contraignante et respectée, mais dépourvue d'efficacité fonctionnelle pour l'objectif qu'elle est censée servir. Il la distingue soigneusement de la simple formalization (l'existence de règles et procédures), qu'il tient pour un attribut neutre des organisations. Il introduit la notion de rule density (densité de règles rapportée aux ressources de l'organisation) et sépare deux origines : la rule-inception red tape (« règles mauvaises dès la naissance ») et la rule-evolved red tape (« bonnes règles devenues mauvaises »). Le code de 1948 relève typiquement de la seconde.

Inflation brute ou charge d'apprentissage : ce que le « droit constant » déplace

La deuxième thèse est que le cas douanier illustre moins une inflation normative qu'un transfert de charge, et que cette distinction est la clé de sa portée générale. La toile de fond nationale est pourtant celle d'une inflation bien réelle : selon les indicateurs de suivi de l'activité normative publiés par le secrétariat général du Gouvernement (SGG) le 15 mai 2026, le droit en vigueur atteint 366 999 articles, soit près de 48,8 millions de mots, en hausse de 1,55 % sur un an, de 19 % sur dix ans et de 51 % sur vingt ans. Le code de l'environnement, à lui seul, serait passé d'environ 250 000 mots en 2005 à près de 1,2 million en 2026 selon ce même document ; avec les codes de la construction et de l'habitation, de l'urbanisme et le code général des collectivités territoriales, ces quatre codes sont passés de 10 484 articles en 2005 à près de 20 400 en 2026.

Précisément parce que la recodification douanière est à droit constant, elle ne s'inscrit pas dans ce mouvement d'inflation substantielle. Elle en constitue même, en principe, le remède : rassembler, clarifier, abroger l'obsolète. C'est ici que le concept de red tape atteint sa limite et qu'un concept d'appui devient nécessaire. Le douanier ne subit pas une règle inutile au sens de Bozeman, il subit le coût d'apprentissage d'une règle utile réorganisée. Ce coût correspond à ce que Pamela Herd et Donald Moynihan nomment administrative burden (le fardeau administratif que même des règles légitimes imposent à ceux qui doivent s'y conformer), parfois appelé white tape pour le distinguer de la red tape.

Le déplacement est significatif pour un cadre SI public. L'IA n'est pas mobilisée pour supprimer de la règle inutile, elle est mobilisée pour absorber un coût de transition. Or un coût de transition est, par définition, temporaire, tandis que l'outil déployé pour l'amortir tend, lui, à devenir permanent. Le risque analytique n'est donc pas que l'assistant traite un faux problème, mais qu'il pérennise une infrastructure conçue pour un besoin transitoire, en naturalisant l'idée que la densité du code serait un état de fait plutôt que le produit d'une décision réversible.

Encadré 2 — Le volume, du national au douanier

National (SGG, indicateurs de l'activité normative, 15 mai 2026) : 366 999 articles en vigueur, soit près de 48,8 millions de mots, +1,55 % sur un an, dont 99 098 articles législatifs (39 564 de plus qu'en 2005) et 267 910 articles réglementaires (90 717 de plus qu'en 2005). Douanier (Sénat, étude d'impact) : code recodifié de 1 413 articles en 7 livres, contre une partie législative antérieure d'environ 478 à 498 articles. Stock de circulaires (Fondation IFRAP, d'après données SGG) : 10 062 circulaires en vigueur en 2024, contre 10 153 en 2019. Ces trois ordres de grandeur ne se somment pas : le premier mesure une inflation substantielle, le deuxième une réorganisation à droit constant, le troisième la doctrine interprétative qui se dépose sur les codes.

La codification, réponse récurrente qui réorganise sans réduire

La troisième thèse situe l'épisode dans une lignée : depuis trente-cinq ans, l'État français répond à la complexité du droit par la codification à droit constant, c'est-à-dire par une opération qui réordonne le stock sans en réduire le volume. Le parallèle historique le plus proche structurellement n'est pas à chercher dans une rupture technologique, mais dans ce réflexe institutionnel lui-même.

La Commission supérieure de codification, créée en 1989, a précisément pour mandat de codifier « à droit constant ». Le Conseil d'État, de son côté, diagnostique la même pathologie à intervalles réguliers : son rapport public de 1991, « De la sécurité juridique », avait forgé la formule restée célèbre selon laquelle « quand la loi bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu'une oreille distraite » ; son rapport de 2006, « Sécurité juridique et complexité du droit », y revenait « en raison de l'aggravation du problème » ; son étude annuelle de 2016 portait encore sur la simplification et la qualité du droit. La constance du diagnostic éclaire le cas douanier : la recodification de 2026 est une itération de plus d'une méthode qui réorganise périodiquement un corpus sans en tarir la source.

Cette lignée révèle la fonction réelle de l'assistant. Historiquement, la navigation dans un code dense a toujours reposé sur une couche interprétative intermédiaire : la doctrine administrative, les circulaires, les instructions et les rescrits que l'administration produit pour rendre ses propres règles praticables. L'assistant conversationnel est l'avatar contemporain de cette couche. Il ne supprime pas la complexité, il en fournit une interface. La rupture n'est donc pas dans la fonction, ancienne, mais dans le fait que cette fonction d'intermédiation, jadis assurée par des agents détenteurs de la doctrine, est désormais déléguée à un système génératif.

L'« objet culturel » et le risque de désapprentissage

La quatrième thèse est que la délégation de la lecture du code à une machine fait peser un risque spécifique sur le savoir incorporé qui fonde l'identité professionnelle du douanier. La formule d'Éric Laurent, qui qualifie le code d'« objet culturel auquel les gens sont très attachés », n'est pas anodine : elle désigne un rapport au texte qui n'est pas seulement instrumental mais identitaire.

Ce que le douanier sait du code relève en partie de ce que Michael Polanyi (The Tacit Dimension, 1966) nomme le savoir tacite, cette connaissance dont il rappelle que « nous savons plus que nous ne pouvons dire » et qui ne se laisse pas entièrement formaliser. Savoir où chercher, pressentir quel article s'applique, articuler une qualification à une situation de terrain : ces compétences s'acquièrent par la fréquentation répétée du texte. Elles constituent aussi la ressource qui autorise la discrétion de l'agent au sens de Michael Lipsky (Street-Level Bureaucracy, 1980), pour qui l'agent au contact (le street-level bureaucrat) exerce, dans l'application de la règle, une marge d'appréciation qui est le cœur même de son métier. Le douanier itinérant, décidant sur le quai ou au bord de la route, est un cas d'école de cette bureaucratie de guichet.

L'hypothèse de risque est la suivante : en s'intercalant entre l'agent et le texte, l'assistant peut, à terme, se substituer à la fréquentation directe qui produit ce savoir tacite. Si l'agent interroge la machine plutôt que le code, la compétence de navigation se déplace de l'agent vers le système. Ce n'est pas une objection à l'outil, dont l'utilité opérationnelle immédiate en mobilité est réelle, mais une hypothèse sur ses effets de second ordre. Les organisations syndicales ont formulé une inquiétude convergente : l'UNSA Douanes, dès sa note du 15 octobre 2025 rendant compte de la réunion technique du 7 octobre, déplorait « qu'aucune concertation ni proposition issue du terrain n'a[it] encore été mise en place » et réaffirmait « qu'une douane efficace repose avant tout sur la compétence, le discernement et la responsabilité humaine », la technologie devant rester « un outil d'appui […] non un substitut aux agents ». La formule interne résumée par le syndicat, « la DG rassure, le terrain doute », capte l'écart entre le récit d'adoption et sa réception.

Encadré 3 — Effectifs : un chiffre à trancher

Le nombre d'agents concernés varie selon les sources. Éric Laurent évoque « 18 500 agents » (propos rapportés par Le Monde Informatique et CIO Online, 9 juin 2026) ; le titre du retour d'expérience d'Outscale mentionne « 17 800 agents ». Les sources primaires budgétaires et sociales donnent un ordre de grandeur plus bas et convergent : le Rapport Social Unique 2023 de la DGDDI recense 16 546 agents (effectif physique), et le plafond d'emplois du programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » s'établit autour de 16 500 ETPT (loi de finances 2024). Les chiffres de 17 800 et 18 500 relèvent de la communication et ne correspondent à aucune donnée budgétaire vérifiée pour 2023-2025.

Conclusion : une hypothèse à surveiller sur documents publics

Le cas douanier n'est pas l'histoire d'une inflation normative combattue par l'IA. Il est celle d'une administration qui, ayant laissé son code dériver vers la red tape au sens de Bozeman, le recodifie à droit constant pour en restaurer la lisibilité, puis déploie un assistant génératif pour absorber le coût cognitif de cette réorganisation. L'outil traite donc une charge de transition, non une cause, et il le fait en s'intercalant dans la relation entre l'agent et son « objet culturel ». Là réside la tension centrale : ce qui améliore la performance immédiate en mobilité peut éroder, à bas bruit, le savoir incorporé et la discrétion de terrain qui font le métier.

Cette lecture débouche sur une hypothèse falsifiable. Si l'assistant devient l'interface primaire au code, alors, à l'horizon de la fin 2027 (première année pleine post-déploiement), on devrait observer dans les documents publics de la DGDDI un tassement de la formation « métier » consacrée au code au profit de l'assistance à l'outil. L'indicateur observable, consultable sans accès interne, se trouve dans le chapitre « formation » du Rapport Social Unique annuel de la DGDDI (publié sur douane.gouv.fr), qui détaille les jours de formation statutaire et continue et la consommation d'heures de compte personnel de formation, croisé avec les effectifs et les indicateurs de modernisation du rapport annuel de performances du programme 302 (budget.gouv.fr et Assemblée nationale). Une baisse des jours de formation portant sur le droit douanier, concomitante d'une stabilité ou d'une hausse des usages de l'outil, validerait l'hypothèse d'un transfert de compétence de l'agent vers le système. Une stabilité de l'effort de formation l'infirmerait, et suggérerait que l'assistant fonctionne comme complément et non comme substitut.

Note méthodologique

Cet article s'appuie prioritairement sur des sources primaires (ordonnance n° 2026-265, communiqué du ministère, étude d'impact du Sénat, Rapport Social Unique de la DGDDI, documents budgétaires du programme 302) et sur les cadres théoriques cités dans leur édition originale. Deux ambiguïtés factuelles ont été tranchées. Sur les effectifs, l'écart entre les chiffres de communication (17 800 et 18 500) et les données vérifiées (environ 16 500 agents) a conduit à retenir ces dernières et à signaler les premières comme non corroborées. Sur la nature de la réforme, le caractère « à droit constant » de la recodification est établi par les sources institutionnelles ; l'argument a donc été déplacé de l'inflation normative substantielle (écartée pour ce cas) vers la charge cognitive et le fardeau administratif (retenus). Le retour d'expérience diffusé par Outscale et Dassault Systèmes, parties prenantes, a été traité comme source d'entreprise et recoupé avec la presse spécialisée et les documents syndicaux. Piste alternative écartée : un développement centré sur la souveraineté numérique et le coût du marché public, faute de données financières publiques propres au projet douanier._

Sources

Sources primaires institutionnelles

Rapports officiels et budgétaires

Cadres théoriques

  • Barry Bozeman, Bureaucracy and Red Tape, Prentice Hall, 2000 ; « A Theory of Government Red Tape », Journal of Public Administration Research and Theory, 1993.
  • Pamela Herd, Donald P. Moynihan, Administrative Burden: Policymaking by Other Means, Russell Sage Foundation, 2018.
  • Michael Polanyi, The Tacit Dimension, 1966.
  • Michael Lipsky, Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, Russell Sage Foundation, 1980.

Parallèle historique

  • Commission supérieure de codification (créée en 1989), codification à droit constant.
  • Conseil d'État, rapports publics 1991, 2006 et étude annuelle 2016 (voir ci-dessus).

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