Québec : l'Énoncé de souveraineté numérique et la LiLiQ, un miroir francophone jamais mobilisé

Ce que le Québec a énoncé le 13 février 2026, et ce qu'il n'a pas encore décrété

Le 13 février 2026, à Gatineau, le ministre de la Cybersécurité et du Numérique du Québec a rendu public l'Énoncé de politique de souveraineté numérique et d'approvisionnement en technologie de l'information. Le document, publié par son ministère, définit la souveraineté numérique comme la capacité d'un État à exercer un contrôle autonome sur ses infrastructures, ses technologies et ses données. Il s'organise autour de deux objectifs, accroître cette autonomie et maximiser les retombées économiques des investissements publics en technologies de l'information, déclinés en huit orientations.

Une précision de statut s'impose avant toute analyse, car elle conditionne la portée du geste. L'Énoncé n'est ni une loi ni une directive opposable. Le texte se présente lui-même comme un « acte politique fondateur » destiné à servir de point d'ancrage à une politique gouvernementale ultérieure. Sa section de mise en œuvre est rédigée au conditionnel : les orientations, si elles sont adoptées, constitueraient l'assise d'élaboration de cette politique. Le Québec a donc posé une doctrine structurée, pas encore un dispositif contraignant.

Trois des huit orientations dessinent l'architecture souveraine. La première privilégie l'hébergement des données sensibles au sein du Nuage gouvernemental du Québec, infrastructure infonuagique déployée progressivement depuis 2023 dans des centres de traitement situés en territoire québécois. La deuxième vise le renforcement de l'usage du logiciel libre et le recours accru aux solutions développées sur mesure. La troisième mutualise la production applicative via une plateforme de développement partagée entre organismes.

Le pilier proprement juridique, lui, préexiste de dix ans. La Licence Libre du Québec (LiLiQ) a été développée par le Centre de services partagés du Québec et approuvée par l'Open Source Initiative le 13 janvier 2016, dans ses trois variantes permissive, à réciprocité et à réciprocité forte. Deux traits la caractérisent. Sa langue canonique est le français, ce qui a conduit l'organisme d'homologation à inaugurer à cette occasion une procédure d'examen de licences rédigées dans une autre langue que l'anglais. Et elle est expressément régie par le droit applicable au Québec, avec compétence exclusive des tribunaux québécois lorsque le concédant est un organisme public. La nouveauté de 2026 ne réside donc pas dans la fabrication de l'instrument, mais dans son raccordement explicite à une doctrine d'approvisionnement.

Le poids budgétaire qui donne sa portée à l'Énoncé

Selon le Baromètre numériQc du gouvernement du Québec, l'État québécois consacre plus de cinq milliards de dollars canadiens par année aux projets et activités en ressources informationnelles menés par les organismes publics, et 2 120 projets étaient considérés comme actifs en février 2024. Le rapport annuel de gestion 2024-2025 du ministère de la Cybersécurité et du Numérique montre par ailleurs que la trajectoire de migration infonuagique reste en deçà des cibles fixées : 28 % d'organismes ayant achevé leur migration pour une cible de 35 % en 2023-2024, puis 57 % pour une cible de 73 % en 2024-2025, à partir d'une mesure de départ de 6 %.

La France a fabriqué en 2004 la licence qu'on lui suppose manquante

Le récit du miroir francophone manquant suppose que la France, faute d'outil juridique propre, se contenterait d'encourager le libre. Ce récit ne résiste pas à l'examen documentaire.

Le 5 juillet 2004, à l'ouverture des Rencontres Mondiales du Logiciel Libre de Bordeaux, le Commissariat à l'énergie atomique, le CNRS et l'INRIA ont publié la famille de licences CeCILL. La motivation est documentée dans la littérature juridique consacrée aux licences libres : l'application de la loi du 4 août 1994 relative à l'emploi de la langue française contraignait les organismes publics à contracter sur la base de textes en français, tandis que l'imprécision des licences anglo-saxonnes au regard du droit d'auteur continental, notamment sur les droits patrimoniaux et sur les clauses de non-garantie, dissuadait la contribution publique. La version 2.1, publiée le 21 juin 2013, a été reconnue par l'Open Source Initiative et rendue compatible avec les licences GNU et avec la licence publique de l'Union européenne.

La France dispose en outre d'un mécanisme de sélection administrative des licences. Le décret n° 2017-638 du 27 avril 2017, pris en application de l'article 16 de la loi n° 2016-1321 pour une République numérique et codifié dans le code des relations entre le public et l'administration, dresse la liste des licences utilisables par les administrations pour la réutilisation gratuite de leurs informations publiques, code source compris. Il y cite CeCILL-B parmi les licences permissives, CeCILL et la licence publique européenne parmi les licences à réciprocité. Le décret n° 2021-1559 du 1er décembre 2021 a élargi cette liste. Au niveau européen, l'EUPL dans sa version 1.2, adoptée par décision d'exécution du 18 mai 2017, offre un texte disponible dans les vingt-trois langues officielles de l'Union et cohérent avec les droits d'auteur nationaux. Détail rarement relevé : son annexe de compatibilité cite nommément les licences québécoises.

La convergence juridique franco-québécoise est donc déjà inscrite dans le texte même des licences. L'instrument français existe, il est homologué, il est adapté au droit civil, il est antérieur. Ce constat déplace entièrement la question analytique.

Un instrument ne vaut que par son usage, et l'usage manque

L'inventaire des codes sources publics maintenu par la mission logiciels libres de la direction interministérielle du numérique permet de mesurer l'écart entre disponibilité et emploi. Sur les 9 157 dépôts recensés auprès de 1 032 organisations publiques, la licence CeCILL, toutes variantes confondues, apparaît dans un seul dépôt. Un instrument juridique national conçu pour l'administration, homologué depuis plus de vingt ans, est employé une fois sur neuf mille.

La documentation officielle française confirme ce statut périphérique par sa formulation même. Le pôle Open Source recommande CeCILL ou l'EUPL « si vous tenez absolument à utiliser une licence rédigée en français ». L'instrument national y figure comme une option de dernier recours pour lecteur soucieux de langue, non comme un vecteur d'autonomie juridique. La différence avec le Québec ne tient pas à la présence ou à l'absence d'un outil, elle tient à la place que le discours institutionnel lui assigne.

La répartition des licences dans le code public français

Sur le même inventaire (données arrêtées fin 2021, dernière version complète conservée), les standards internationaux dominent largement : 752 dépôts sous licence MIT, 780 sous famille GPL dont 343 en Affero GPL version 3, 259 sous Apache 2.0. La licence publique européenne apparaît dans 18 dépôts. Réserve de lecture indispensable : la bibliothèque de détection employée par les forges ne reconnaît ni CeCILL ni la Licence Ouverte, et 6 302 dépôts n'exposent aucune licence identifiable, ce qui sous-estime probablement l'usage réel sans pouvoir en inverser l'ordre de grandeur. Le jeu de données n'a plus été actualisé depuis avril 2025.

Ce que produit un instrument que personne n'active

Le fait empirique étant établi, reste à nommer le mécanisme qui l'éclaire.

La sociologie de l'action publique fournit l'outil adéquat. Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès soutiennent que le choix d'un instrument n'est jamais une décision purement technique et neutre, et qu'il structure des rapports de pouvoir en produisant des effets propres qui débordent les effets attendus. Appliqué au cas présent, ce cadre requalifie l'objet. Une licence n'est pas l'habillage juridique d'un code source. Elle détermine qui contrôle les modifications, sous quelle juridiction se règlent les litiges, dans quelle langue s'établit le contrat, et quels fournisseurs peuvent capter la valeur produite. En dotant sa licence d'une juridiction et d'une langue propres, puis en la reliant à une doctrine d'achat, le Québec ne procède pas à un ajustement cosmétique. Il fabrique un rapport de dépendance inversé, dans lequel le fournisseur étranger se plie à un cadre local.

L'instrument d'action publique (Lascoumes et Le Galès, 2004)

Dans l'ouvrage collectif qu'ils dirigent aux Presses de Sciences Po, Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès définissent l'instrument d'action publique comme un dispositif à la fois technique et social, organisant des rapports spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations dont il est porteur. Leur thèse centrale est que la question des instruments, longtemps traitée comme secondaire et purement technique, est en réalité politique : réglementer, contractualiser ou concéder sous licence produisent des effets autonomes qui recomposent l'État. Corollaire pour le présent article : une licence adoptée puis inutilisée n'est pas un instrument neutre en attente, c'est un instrument dont l'inertie produit un effet propre, celui de laisser intact le rapport de dépendance existant.

Ce premier cadre ne dit pourtant pas pourquoi trois grands organismes de recherche ont produit une licence nationale sans que la commande publique s'en saisisse. Un second mécanisme éclaire ce point, celui du découplage analysé par John Meyer et Brian Rowan en 1977, c'est-à-dire l'écart entre les structures formelles qu'une organisation adopte pour asseoir sa légitimité et les pratiques qu'elle met réellement en œuvre. La création de CeCILL a produit un gain de légitimité immédiat, la France pouvant dès lors affirmer disposer d'une licence conforme à son droit, sans que cette adoption formelle s'accompagne de l'obligation d'usage qui l'aurait rendue effective. Un dépôt sur neuf mille cent cinquante-sept constitue la signature statistique de ce découplage : la structure existe, la pratique est ailleurs.

Le retard français n'est pas doctrinal, il est opérationnel

La politique française du libre a multiplié les structures de légitimité tout en conservant un registre incitatif. La circulaire du Premier ministre du 27 avril 2021 relative à la politique publique de la donnée, des algorithmes et des codes sources, puis le plan d'action logiciels libres et communs numériques présenté le 10 novembre 2021, relèvent d'un vocabulaire d'encouragement et de mise à disposition, non d'obligation d'emploi. Le rapport remis par le député Éric Bothorel le 23 décembre 2020 signalait déjà le caractère fragile de l'avance française en matière de politique de la donnée et des codes sources.

Cette lecture invite à requalifier avec prudence le glissement sémantique parfois prêté aux institutions européennes. La trajectoire observable relève plutôt d'un durcissement progressif de l'instrument. La stratégie open source de la Commission pour 2020-2023 restait incitative, mais le règlement pour une Europe interopérable, applicable depuis le 12 juillet 2024, organise le partage et la réutilisation des solutions publiques, code source compris, et traite l'ouverture comme un moyen d'action publique plutôt que comme un objet à encadrer. Le mouvement européen va vers davantage de contrainte, pas vers moins. Le retard français n'est donc pas d'ordre doctrinal, il tient à ce que l'instrument juridique national n'a jamais été raccordé aux critères de sélection des fournisseurs.

Le précédent de 1977 : quand un énoncé prépare la contrainte

Pour saisir la singularité de la démarche québécoise, un précédent s'impose par sa proximité structurelle, et il est québécois lui-même.

En 1977, le Québec n'a pas encouragé l'usage du français, il a fabriqué un instrument contraignant, la Charte de la langue française, adoptée le 26 août sous l'impulsion du ministre Camille Laurin. Ce que l'on oublie souvent, c'est la forme de l'amorce. La Charte a été précédée d'un livre blanc, La politique québécoise de la langue française, présenté à l'Assemblée nationale au printemps 1977. Ce document était au sens strict un énoncé de politique : il posait les principes, décrivait la situation et justifiait l'intervention de l'État avant que l'instrument opposable ne soit voté.

La symétrie avec 2026 ne relève pas de la coïncidence rhétorique. L'Énoncé de souveraineté numérique occupe exactement la position que tenait le livre blanc linguistique, celle d'un texte fondateur non contraignant qui prépare un dispositif opposable. Dans les deux cas, la séquence est identique : énoncer d'abord une doctrine, armer le droit ensuite. Dans les deux cas, la logique sous-jacente l'est également : là où d'autres juridictions se fient à l'incitation, le libre choix linguistique hier, l'encouragement à l'open source aujourd'hui, le Québec construit un instrument adapté à son droit et à sa langue, puis l'impose comme cadre.

La comparaison éclaire aussi le risque. Le livre blanc de 1977 a débouché sur une loi en quelques mois. L'Énoncé de 2026 demeure au conditionnel et dépend d'une politique gouvernementale encore à élaborer. La force du précédent tient précisément à ce que la séquence fut menée jusqu'à son terme. D'autres parallèles pourraient être convoqués, à commencer par le plan Calcul français des années 1960 et sa souveraineté informatique avortée, mais aucun n'égale la proximité structurelle du couple livre blanc puis Charte.

Une hypothèse vérifiable, deux indicateurs, un horizon

L'analyse a soutenu une thèse contraire à l'intuition de départ. Le différentiel franco-québécois de souveraineté numérique ne s'explique pas par une licence manquante côté français. La France a produit CeCILL dès 2004, l'a fait homologuer, l'a inscrite dans une liste réglementaire, et dispose de surcroît de la licence publique européenne. Ce qui manque n'est pas l'outil mais son articulation à une doctrine d'approvisionnement qui en ferait un critère de sélection. L'instrument dormant annoncé dans le titre est celui-là : disponible, conforme, homologué, et sans usage.

De cette lecture découle une hypothèse vérifiable. Si le mécanisme identifié est juste, la trajectoire québécoise devrait passer, dans les vingt-quatre mois, de l'énoncé conditionnel à un dispositif opposable nommant le logiciel libre comme critère d'approvisionnement, tandis que la France restera dans le registre incitatif.

Deux indicateurs, observables sans accès à une information interne, permettent de trancher. Le premier, côté québécois, est la publication effective, à l'horizon de février 2028, de la politique gouvernementale de souveraineté numérique et d'approvisionnement que l'Énoncé annonce, et la présence en son sein d'une mention explicite du logiciel libre ou de la LiLiQ parmi les critères d'achat. Le second, côté français, est l'apparition ou l'absence d'une préférence au libre adossée à une licence de droit civil dans un texte de niveau réglementaire relatif à la commande publique numérique, au-delà des seules obligations de publication du code déjà prévues par la loi pour une République numérique.

Si, début 2028, le Québec a publié sa politique contraignante et que la France en est restée au référencement du socle interministériel de logiciels libres, l'hypothèse de l'instrument dormant sera confirmée. Reste alors une question que l'article laisse ouverte : un instrument juridique peut-il être réveillé après vingt ans de sommeil, ou l'écosystème de la commande publique s'est-il durablement structuré autour de licences dont la juridiction lui échappe ?

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Note méthodologique

L'analyse repose sur l'Énoncé québécois du 13 février 2026, le rapport annuel de gestion 2024-2025 du ministère porteur, les pages d'homologation de l'Open Source Initiative, le décret n° 2017-638 sur Légifrance et l'inventaire des codes sources publics de la DINUM. Trois points ont été tranchés seuls : le statut de l'Énoncé (acte politique non contraignant, et non loi), l'antériorité de CeCILL sur la LiLiQ, et l'inversion de l'hypothèse initiale du brief (« outil juridique manquant » requalifié en « instrument existant mais dormant »), que les données empiriques imposaient. Ambiguïtés signalées : les statistiques de licences datent de fin 2021 et ne renseignent qu'un ordre de grandeur, le chiffre budgétaire québécois de plus de cinq milliards provient du Baromètre numériQc alors qu'une communication gouvernementale de mai 2024 mentionnait plus de quatre milliards, et l'attribution de la rédaction du livre blanc de 1977 à Fernand Dumont, largement admise en historiographie, mériterait une vérification en source primaire avant publication. Le concept central retenu est l'instrument d'action publique, le découplage n'intervenant qu'en appui explicatif. Le parallèle du plan Calcul a été écarté au profit du couple livre blanc et Charte de la langue française.

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Sources

Sources primaires institutionnelles

Gouvernement du Québec, ministère de la Cybersécurité et du Numérique, Énoncé de politique de souveraineté numérique et d'approvisionnement en technologie de l'information, 13 février 2026. https://cdn-contenu.quebec.ca/cdn-contenu/adm/min/cybersecurite*numerique/Publications/Enonce*politique*souverainete*numerique.pdf

Gouvernement du Québec, « Le Québec se dote d'une vision forte pour sa souveraineté numérique », communiqué du 13 février 2026. https://www.quebec.ca/nouvelles/actualites/details/le-quebec-se-dote-dune-vision-forte-pour-sa-souverainete-numerique-68528

Gouvernement du Québec, page officielle du Nuage gouvernemental du Québec. https://www.quebec.ca/gouvernement/services-organisations-publiques/services-transformation-numerique/nuage-gouvernemental-quebec

Gouvernement du Québec, Baromètre numériQc. https://www.quebec.ca/gouvernement/politiques-orientations/vitrine-numeriqc/strategie-numerique/progression/barometre-numeriqc

Forge gouvernementale du Québec, page de la Licence Libre du Québec. https://forge.gouv.qc.ca/licence/

Open Source Initiative, Licence Libre du Québec – Permissive version 1.1, approuvée le 13 janvier 2016. https://opensource.org/license/liliq-p-1-1

Légifrance, décret n° 2017-638 du 27 avril 2017 relatif aux licences de réutilisation à titre gratuit des informations publiques. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000034502557

CeCILL, site officiel (CEA, CNRS, INRIA). http://www.cecill.info/

EUPL, site officiel de la licence publique de l'Union européenne. https://eupl.eu/

DINUM, pôle Open Source et communs numériques, documentation et inventaire des codes sources. https://code.gouv.fr/documentation/ et https://code.gouv.fr/sources

Rapports et textes officiels

Ministère de la Cybersécurité et du Numérique du Québec, Rapport annuel de gestion 2024-2025. https://cdn-contenu.quebec.ca/cdn-contenu/adm/min/cybersecurite*numerique/Publications/RAG*MCN_2024-2025.pdf

DINUM, Plan d'action logiciels libres et communs numériques, 10 novembre 2021. https://code.gouv.fr/fr/plan-action-logiciels-libres-et-communs-numeriques/

Éric Bothorel, Pour une politique publique de la donnée, des algorithmes et des codes sources, 23 décembre 2020. https://www.ouvrirlascience.fr/wp-content/uploads/2021/02/Mission-Bothorel*rapport-pour-une-politique-publique-de-la-donnee*23.12.2020.pdf

Règlement (UE) 2024/903 établissant des mesures destinées à assurer un niveau élevé d'interopérabilité du secteur public. https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/903/oj

Cadres théoriques

Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès (dir.), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po, 2004. https://www.lgdj.fr/gouverner-par-les-instruments-9782724609493.html

John W. Meyer et Brian Rowan, « Institutionalized Organizations : Formal Structure as Myth and Ceremony », American Journal of Sociology, vol. 83, n° 2, 1977, p. 340-363. Référence bibliographique, aucune URL en accès libre stable vérifiée, à confirmer avant publication.

Parallèle historique

Bibliothèque de l'Assemblée nationale du Québec, guide thématique « 1977, projets de loi 1 et 101 ». https://www.bibliotheque.assnat.qc.ca/guides/fr/charte-de-la-langue-francaise/905-1977-projets-de-loi-1-et-101

Analyses spécialisées

Laboratoire de cyberjustice, Université de Montréal, publication consacrée à l'Énoncé, 4 mars 2026. https://www.cyberjustice.ca/en/2026/03/04/publication-de-lenonce-de-politique-de-souverainete-et-dapprovisionnement-en-technologie-de-linformation-quebec/

Sylvain Steer, Recueil de fiches explicatives de licences libres, ressource universitaire sur la genèse de CeCILL. https://doc.hal.science/ressources/Licences-libres.pdf