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Open source public : Berlin contraint, Paris incite

L'Allemagne vient d'inscrire l'open source comme standard par défaut dans ses contrats-types de marchés publics informatiques. La France, au même moment, prolonge jusqu'en 2029 un accord-cadre Microsoft de 152 millions d'euros pour l'Éducation nationale. Deux pays, deux convictions souverainistes affichées, mais deux leviers juridiques opposés. Cet article propose de lire ce contraste comme une divergence de mode de changement institutionnel, et d'y repérer un angle mort du discours français.

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Par Alexandre Berge15 juin 2026 · 16 min de lecture
Illustration éditoriale pour « Open source public : Berlin contraint, Paris incite »
Entre ambition et réalité : les transformations à l’épreuve du terrain.

Berlin a déplacé le réglage par défaut de son instrument d'achat

Le 26 novembre 2025, le Conseil de planification informatique allemand (IT-Planungsrat, instance fédérale de coordination Bund-Länder pour le numérique public) a adopté, lors de sa 48e séance, une refonte des EVB-IT (Ergänzende Vertragsbedingungen für die Beschaffung von IT-Leistungen, soit les conditions contractuelles complémentaires pour l'achat de prestations informatiques). Ces modèles de contrats sont, depuis les années 1990, le standard de fait de tout achat logiciel public en Allemagne. Qui veut vendre à l'administration vend sur la base des EVB-IT.

Le ministère fédéral du Numérique et de la Modernisation de l'État (BMDS) a publié les nouveaux modèles le 20 mars 2026. Huit types de contrats ont été révisés. Le cœur de la réforme se loge dans le module EVB-IT Erstellung (le contrat de création et de développement logiciel) qui énonce désormais que, pour les nouveaux projets logiciels, le développement et la mise à disposition en open source constituent le standard. Le texte de référence précise : « Bei neuen Softwareprojekten ist die Entwicklung und Bereitstellung als OSS der Standard. » La logique est complétée par une mise à disposition du code sur la plateforme publique openCode et par la remise optionnelle d'une nomenclature logicielle (SBOM, Software Bill of Materials).

Une précision juridique s'impose, et elle est décisive pour l'analyse. Le dispositif n'est pas une obligation dure. L'IT-Planungsrat « prend acte » des modèles et « les recommande à ses membres » (« nimmt die erweiterten EVB-IT Musterverträge zur Kenntnis und empfiehlt sie seinen Mitgliedern zur Nutzung »). L'achat de logiciel propriétaire demeure expressément possible, « um maximale Flexibilität bei der Technologiewahl zu gewährleisten ». L'open source devient donc le réglage par défaut de l'instrument contractuel, non une règle impérative. C'est néanmoins un basculement structurel : là où les anciens EVB-IT étaient pensés pour le logiciel propriétaire et excluaient de fait les soumissionnaires open source des procédures, le réglage par défaut s'inverse. Le secrétaire d'État Markus Richter (BMDS) y voit « ein entscheidender Hebel », un levier décisif pour ancrer l'open source « rechtssicher und flächendeckend » dans l'administration.

Les pilotes allemands traduisent ce levier en commande réelle

L'instrument contractuel n'opère pas dans le vide. Il s'appuie sur un produit, openDesk, suite bureautique et collaborative open source développée par le Zentrum für Digitale Souveränität der Öffentlichen Verwaltung (ZenDiS), centre fédéral pour la souveraineté numérique. ZenDiS est une société à responsabilité limitée détenue à 100 % par l'État fédéral (GmbH), créée en décembre 2022 à l'initiative du ministère fédéral de l'Intérieur (BMI). Son financement est fragile et mérite d'être souligné : il n'existe aucune dotation de base. Le Deutscher Bundestag, dans la réponse 20/15134 du gouvernement à une question écrite de Die Linke, le confirme sans ambiguïté (« Eine Absicherung im Sinne einer Grundfinanzierung durch den Bund sei nicht vorgesehen »), ZenDiS devant « sich dauerhaft über Aufträge seiner Gesellschafter finanzieren », c'est-à-dire se financer durablement par les seules commandes de ses actionnaires. Le budget 2024 s'élevait à « gut 19 Millionen Euro » selon netzpolitik.org (citant la réponse du BMI à une question écrite d'Anke Domscheit-Berg), pour neuf salariés dont quatre seulement affectés au développement d'OpenCoDE et openDesk, après un rabotage sévère : selon Linux-Magazin (novembre 2024), « Von anfangs versprochenen 50 Millionen Euro blieb nach ausufernden Haushaltsverhandlungen 2023 lediglich die Hälfte übrig » (des 50 millions d'euros promis, seule la moitié subsista après les négociations budgétaires de 2023).

Plusieurs basculements concrets se sont enchaînés. En avril 2025, l'agence de numérisation de l'armée fédérale (BWI) a conclu avec ZenDiS un accord-cadre de sept ans pour openDesk et openCode. En janvier 2026, un pilote nommé CKKI (Cloudbasierte Kommunikation im Krisenfall, communication infonuagique en cas de crise), financé par le ministère fédéral de l'Économie, a démarré : la Deutsche Rentenversicherung Bund (assurance retraite fédérale), la Bundesagentur für Arbeit (agence fédérale pour l'emploi) et deux prestataires sociaux (BITMARCK, BG-Phoenics) testent openDesk comme poste de travail de secours, avec quatre instances opérées sur les infrastructures d'IONOS, STACKIT et T-Systems, jusqu'en avril 2026.

À l'international, la Cour pénale internationale (CPI) a basculé de Microsoft Office vers openDesk, migration confirmée à The Register le 31 octobre 2025. Le contexte est politique : après le décret de février 2025 par lequel l'administration américaine a sanctionné des responsables de la CPI, le procureur Karim Khan a perdu l'accès à sa messagerie Microsoft. La CPI compte « under 2,000 workstations » (Computing, novembre 2025), Open Source For You (novembre 2025) précisant : « The migration will cover approximately 1800 workstations. » L'épisode a donné lieu à un démenti : le président de Microsoft, Brad Smith, a déclaré (cité par The Register, 31 octobre 2025) « At no point did Microsoft cease or suspend its services to the ICC. » En février 2026, Microsoft a d'ailleurs demandé au Parlement britannique de corriger un témoignage qualifié d'« inaccuracy » sur son rôle dans cette coupure d'accès.

Les chiffres d'usage appellent toutefois une lecture prudente, car ils nourrissent un récit parfois plus large que la réalité. La donnée la plus solide est une réponse du gouvernement fédéral de mai 2026 : l'administration fédérale disposait de 8 756 licences openDesk, dont 7 696 en production au 31 décembre 2025, et le gouvernement reconnaît qu'« aucune utilisation exclusive d'openDesk en remplacement de solutions propriétaires » n'a encore lieu. ZenDiS communique par ailleurs sur plus de 80 000 postes migrés à l'échelle de l'administration publique (Länder et communes compris) et avait projeté 160 000 licences fin 2025, objectif non atteint. La marche reste haute face aux 481,4 millions d'euros versés par le seul Bund à Microsoft en 2025 (contre 274,1 millions en 2023).

Pour passer du pilote à l'échelle, ZenDiS prépare un programme de partenaires de distribution (Vertriebspartnerprogramm). L'appel d'offres pour les licences de commercialisation, initialement prévu pour novembre 2025, a glissé au premier trimestre 2026, les concessions de distribution devant être attribuées au deuxième trimestre 2026 et l'intégration des partenaires de vente privés à partir de l'automne 2026. La directrice de ZenDiS, Pamela Krosta-Hartl, résume l'ambition : « Wir bringen zwei Welten zusammen [...] Das öffentliche Vergaberecht und eine dynamische Marktentwicklung. »

Paris empile les couches incitatives sans toucher le socle d'achat

Le dispositif français présente une physionomie inverse. Les leviers existent, ils sont nombreux, mais ils sont tous de nature incitative ou doctrinale.

Le socle interministériel des logiciels libres (SILL), né en 2012-2013 sous la circulaire du Premier ministre du 19 septembre 2012, est un catalogue de logiciels libres recommandés, publié aujourd'hui sur code.gouv.fr. Sa caractéristique juridique est explicite : il est « dépourvu de tout caractère obligatoire ». La mission logiciels libres de la DINUM, créée en 2021 à la suite du rapport Bothorel et tenant lieu d'OSPO (Open Source Program Office, bureau de coordination de l'open source) pour l'administration centrale, anime un réseau (BlueHats), un annuaire d'OSPO publics et un Conseil logiciels libres dont les avis sont, par construction, « consultatifs ».

La doctrine « Cloud au centre » suit la même grammaire. Posée par la circulaire Castex du 5 juillet 2021 puis actualisée par la circulaire Borne n° 6404/SG du 31 mai 2023, elle fait du nuage l'hébergement par défaut et impose la qualification SecNumCloud pour les données « d'une sensibilité particulière ». L'article 31 de la loi SREN du 21 mai 2024 a inscrit cette exigence dans la loi, mais elle porte sur la sécurité et l'immunité aux droits extra-européens de l'hébergement, et non sur la préférence open source dans l'achat logiciel lui-même. La doctrine prévoit en outre des dérogations, et la Cour des comptes relève qu'elle « peine à être satisfaite ».

Au-dessus de ces couches, l'État a ajouté un produit, La Suite numérique, ensemble d'outils collaboratifs open source opéré par la DINUM, présenté en mai 2024 (travaux démarrés en janvier 2024). Selon les chiffres officiels publiés sur lasuite.numerique.gouv.fr, elle est utilisée par plus de 500 000 agents chaque mois dans quinze ministères, la messagerie Tchap revendiquant 600 000 agents enregistrés. La coopération avec l'Allemagne est réelle et structurée : une déclaration d'intention commune BMI-DINUM a été signée à Berlin le 5 février 2024 par Markus Richter et Stéphanie Schaer, élargie aux Pays-Bas en 2025, et le composant Docs est co-développé par les trois pays sur une base de code partagée, comme l'a documenté l'Open Source Observatory (OSOR) sous la plume de Noemie Kempf le 19 mai 2026. Un consortium européen, l'EDIC Digital Commons (France, Allemagne, Pays-Bas, Italie, Luxembourg), doit fournir un cadre plus formel.

Reste le socle, jamais abrogé. Le 7 mars 2025, le ministère de l'Éducation nationale a attribué un accord-cadre Microsoft, prolongé jusqu'en 2029, plafonné à 152 millions d'euros hors taxes, couvrant près d'un million de postes et serveurs. Selon Acteurs Publics, citant un cadre du ministère, « ce qui a motivé cette décision, c'est principalement l'inertie et le poids des habitudes », la DINUM n'ayant pas été consultée. Le contraste avec la doctrine du ministère lui-même, qui prône l'usage prioritaire du libre, est frontal. La Cour des comptes, dans son rapport du 31 octobre 2025 sur les enjeux de souveraineté des systèmes d'information civils de l'État, et la commission d'enquête sénatoriale de juillet 2025 dénonçant « une grande inertie », pointent la même chose : une ambition déclarative sans instrument contraignant.

Le changement institutionnel graduel selon Streeck et Thelen

Dans Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies (Oxford, Oxford University Press, 2005), Wolfgang Streeck et Kathleen Thelen montrent que les institutions se transforment rarement par grandes ruptures, mais le plus souvent par accumulation graduelle. Ils distinguent cinq modes. Le displacement (déplacement) remplace les anciennes règles par de nouvelles. Le layering (empilement) ajoute de nouvelles règles par-dessus les anciennes, laissées intactes. Le drift (dérive) maintient les règles mais les laisse perdre leur effet quand l'environnement change. La conversion conserve formellement les règles mais les réoriente vers de nouveaux buts. L'exhaustion (épuisement) correspond au dépérissement de l'institution. Mahoney et Thelen (2010) relieront ces modes au degré de pouvoirs de veto et de latitude d'interprétation. Le critère discriminant tient en une question : la règle ancienne est-elle supprimée, contournée, négligée, ou réinterprétée ?

Conversion contre layering : deux théories implicites du changement

L'empirie posée, le mécanisme se nomme. La newsletter a déjà mobilisé le concept de layering à propos de la superposition réglementaire française autour de l'AI Act et de l'Arcom. L'apport nouveau ici est comparatif : France et Allemagne illustrent deux modes distincts de la typologie de Streeck et Thelen.

L'Allemagne pratique une conversion. L'instrument central, les EVB-IT, n'est pas remplacé ni doublé. Il est formellement conservé mais son réglage interne est réorienté : ce qui était calibré pour le propriétaire l'est désormais pour l'open source par défaut. C'est la définition même de la conversion, où « the old rules are also formally kept but are interpreted and enacted in new ways ». La nuance, essentielle pour rester loyal aux faits, est que la conversion allemande n'atteint pas le displacement pur : le propriétaire reste possible et le dispositif n'est qu'une recommandation aux membres de l'IT-Planungsrat. Mais le point de bascule est qu'il agit sur l'instrument qui structure le marché, là où l'État déploie sa puissance d'achat. La conversion d'un réglage par défaut, dans un instrument que tous utilisent, modifie les comportements sans avoir à imposer une obligation.

La France pratique un layering au sens strict. SILL, OSPO, Conseil logiciels libres, doctrine « Cloud au centre », La Suite numérique : autant de couches successives ajoutées depuis 2012, chacune incitative, posées par-dessus un socle d'achat propriétaire qui n'est jamais converti. L'accord-cadre Microsoft de l'Éducation nationale en est la preuve vivante : le socle continue de produire ses effets pendant que les couches s'accumulent au-dessus. Le risque propre au layering, théorisé par les auteurs, est que les nouvelles couches restent périphériques tant que l'institution centrale conserve sa logique d'origine.

Cette divergence se laisse relire avec l'instrumentation de l'action publique de Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès : le choix d'un instrument (ici, le contrat-type d'achat contre la circulaire et le catalogue) n'est jamais neutre, il porte une théorie implicite du rapport gouvernants-gouvernés. L'Allemagne a choisi l'instrument contractuel, qui agit sur la structure du marché. La France a choisi l'instrument doctrinal et le produit substitut, qui agit sur les convictions et l'offre, mais laisse l'acheteur libre de reconduire l'existant.

L'angle mort français : la commande publique n'est jamais l'objet du levier

De là, le non-dit du discours institutionnel français. La France parle abondamment de souveraineté, de communs numériques, de logiciel libre. Elle développe des produits remarquables et coopère avec ses voisins. Mais elle ne touche jamais au levier qui constitue, côté allemand, le vrai point de bascule : le droit de la commande publique et ses contrats-types. Le débat français reste cantonné à la doctrine (recommander), au produit (offrir une alternative) et à l'hébergement (sécuriser via SecNumCloud). Le moment de l'achat, lui, demeure régi par des automatismes inchangés, comme l'illustre la reconduction Microsoft décidée sans consultation de la DINUM.

LiMux, le parallèle qui éclaire la prudence allemande

Munich a décidé en 2003 de migrer son administration vers Linux et la bureautique libre (projet LiMux). Selon Wikipédia (article « LiMux »), « By 2012, the city had migrated 12,600 of its 15,500 desktops to LiMux ». En novembre 2017, le conseil municipal a voté le retour à Windows, achevé en 2020. La leçon structurelle n'est pas technique mais institutionnelle : LiMux était une bascule locale, dépendante d'une majorité politique, sans ancrage dans l'instrument d'achat. Quand la majorité a changé, la migration s'est défaite. La réforme des EVB-IT tire la leçon inverse : plutôt que de parier sur une bascule volontariste réversible, elle modifie le réglage par défaut de l'outil contractuel que tous emploient, rendant l'open source non plus exceptionnel mais routinier. Munich a d'ailleurs relancé l'open source : selon Wikipédia, « In October 2024, the City Government doubled down on this decision by implementing a five-point open-source plan, as well as founding an Open Source Program Office », signe que la conversion par l'instrument vaut mieux que la bascule par décision isolée.

Conclusion : un indicateur, une échéance

La boucle se referme sur la tension initiale. Berlin contraint par l'instrument, Paris incite par la doctrine. La conversion allemande est plus discrète qu'une loi, mais elle agit là où se joue réellement la dépense. Le layering français est plus visible, plus généreux en produits, mais il laisse intact le mécanisme qui reconduit la dépendance.

L'hypothèse vérifiable qui en découle peut s'énoncer ainsi : si la France ne convertit pas à son tour un instrument contraignant de la commande publique (par exemple un CCAG ou une clause-type rendant l'open source réglage par défaut des marchés logiciels, et non simple recommandation du SILL), alors l'écart d'institutionnalisation se mesurera moins en nombre d'utilisateurs qu'en reconductions d'accords-cadres propriétaires.

Trois indicateurs observables, datés, permettront de trancher. Premièrement, l'éventuelle adoption en France d'un véhicule juridique contraignant : la doctrine annoncée par le gouvernement après le rapport de la Cour des comptes du 31 octobre 2025 se traduira-t-elle, avant fin 2026, par une clause d'achat opposable ou restera-t-elle déclarative ? Deuxièmement, la trajectoire d'usage comparée : les licences openDesk en production dans l'administration fédérale (7 696 fin 2025) face aux agents actifs de La Suite numérique (plus de 500 000), à recroiser avec les résultats de la phase de test fédérale attendus pour la fin du deuxième trimestre 2026 et l'attribution des concessions de distribution de ZenDiS. Troisièmement, le sort de l'accord-cadre Microsoft de l'Éducation nationale à son terme de 2029, vrai test de l'abrogation ou de la reconduction du socle. Le prochain bilan de l'OSOR et les réponses parlementaires allemandes et françaises fourniront les jalons intermédiaires.

Note méthodologique

Cet article suit un ordre fait-puis-théorie : l'empirie (EVB-IT, pilotes allemands, dispositifs français) précède la nomination du mécanisme de Streeck et Thelen. Deux ambiguïtés factuelles ont été tranchées explicitement. D'abord, le caractère « contraignant » des EVB-IT a été requalifié : les sources primaires (décision IT-Planungsrat B-2025/48-IT, communiqué BMDS du 20 mars 2026) établissent qu'il s'agit d'une recommandation faisant de l'open source un réglage par défaut, le propriétaire restant possible. L'article qualifie donc le cas allemand de conversion, non de displacement pur, par souci de loyauté. Ensuite, les chiffres d'usage d'openDesk : la donnée fiable est la réponse gouvernementale de mai 2026 (8 756 licences, 7 696 en production), tandis que les « 80 000 postes » et « 160 000 licences » relèvent respectivement d'une communication de ZenDiS à périmètre élargi et d'une projection non atteinte. Certains chiffres relatifs à La Suite numérique et à des plans français de migration de grande ampleur circulant dans des sources secondaires non institutionnelles n'ont pas été retenus faute de confirmation primaire. La source communs-numeriques.fr n'a pas été utilisée.

Sources

Sources primaires institutionnelles

Rapports et retours d'expérience

Cadre théorique

  • Wolfgang Streeck, Kathleen Thelen (dir.), Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies, Oxford, Oxford University Press, 2005.
  • James Mahoney, Kathleen Thelen (dir.), Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power, Cambridge University Press, 2010.
  • Pierre Lascoumes, Patrick Le Galès (dir.), Gouverner par les instruments, Presses de Sciences Po, 2004.

Parallèle historique

Presse spécialisée

Note de vérification : les URL ci-dessus ont été consultées lors de la recherche. Les références « Computing » et « Open Source For You » relatives au nombre de postes de la CPI, citées via l'enrichissement, sont à vérifier avant publication.

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