Numériser sans inclure

Ce que la Cour des comptes met en lumière

Le 25 mars 2026, la Cour des comptes publie son Rapport public annuel consacré à la « Cohésion territoriale et attractivité des territoires ». Parmi les quatorze chapitres de ce document de 540 pages, deux portent spécifiquement sur le numérique. Le chapitre I-5, « Garantir l'équité dans l'accès numérique aux services publics », piloté par la chambre régionale des comptes de Bourgogne-Franche-Comté, repose sur 61 contrôles menés dans neuf départements (Cantal, Cher, Côte-d'Or, Doubs, Jura, Rhône, Saône-et-Loire, La Réunion, Val-d'Oise). Le chapitre II-3, « Faire du numérique un soutien à la cohésion et à l'attractivité dans les territoires », examine les infrastructures et les usages.

Les chiffres sont sans équivoque. 16 millions de Français ne se sentent pas à l'aise avec le numérique, selon les données ANCT-CREDOC-Université Rennes 2 (2023) reprises par le rapport. 44 % de la population déclare rencontrer des difficultés pour accomplir des démarches administratives en ligne (INSEE, enquête TIC-ménages 2022). 32 % des adultes ont déjà renoncé au moins une fois à une démarche en ligne, et 8 % y ont renoncé définitivement. Ces données coexistent avec un paradoxe saisissant : 94 % des démarches administratives suivies par la Cour passent désormais par la voie numérique, en progression de 8 points depuis 2020.

Le rapport identifie un phénomène particulièrement révélateur dans les espaces France Services : dans 70 % des cas analysés par la Cour sur un échantillon de maisons contrôlées, l'autonomie numérique des usagers n'a pas été évaluée. Les conseillers « admettent ne pas effectuer d'actions de détection, jugées délicates vis-à-vis de l'usager et chronophages » et préfèrent « agir le plus souvent à la place de ce dernier ». Quant aux conseillers numériques, le rapport documente un écart entre l'ambition et la réalité : environ 3 000 sont effectivement déployés (contre 4 000 postes initialement créés), 2 millions de personnes ont été accompagnées contre un objectif de 8 millions à l'horizon 2027, et « l'extinction du dispositif est programmée pour 2027 ».

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La performativité des indicateurs (Alain Desrosières, 2008)

Dans Pour une sociologie historique de la quantification et Gouverner par les nombres (Presses des Mines, 2008), Alain Desrosières démontre que la quantification ne se contente pas de refléter le réel : elle le transforme. Les indicateurs statistiques sont performatifs, c'est-à-dire qu'ils créent les catégories à travers lesquelles les décideurs perçoivent et agissent sur le monde. Un indicateur qui mesure le « taux de dématérialisation » rend visible l'avancement technique et invisible la capacité d'usage. Ce qui n'est pas compté ne compte pas. Dans le contexte du numérique public, l'indicateur ne mesure pas la réussite de la transformation mais la progression de la livraison technique.

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Le taux de dématérialisation, indicateur qui masque l'échec

Le paradoxe central du numérique public français tient dans l'écart entre deux réalités statistiques. D'un côté, les indicateurs de succès : 94 % de recours à la voie numérique pour les procédures suivies par la Cour, 73 % des Français ayant effectué une démarche en ligne dans les douze derniers mois (Baromètre du numérique 2025), 88 % des déclarations fiscales en ligne à la DGFiP. De l'autre, les indicateurs d'échec vécu : 44 % de la population en difficulté, 16 millions de personnes éloignées, 69 % des 18-24 ans confrontés à des obstacles dans les démarches en ligne.

Comment ces deux réalités coexistent-elles ? Le cadre théorique proposé par Desrosières fournit une clé de lecture. Le « taux de dématérialisation » fonctionne comme un indicateur performatif : il rend gouvernable ce qu'il rend visible (l'offre numérique) et laisse dans l'angle mort ce qu'il ne capture pas (la capacité d'usage). En termes de politique publique, ce que Pierre Muller (Les politiques publiques, PUF, 12e éd. 2018) appelle le « référentiel » de la modernisation numérique structure la perception collective : numériser, c'est moderniser. Ce référentiel ne permet pas de penser que la livraison technique puisse être découplée de l'adoption sociale.

Le rapport du Sénat n° 895 de septembre 2025, « Faciliter l'accès aux services publics », confirme ce diagnostic par une formule nette : « contrairement à une idée reçue, l'exclusion numérique n'est pas en voie de régression ». Le Défenseur des droits avait déjà documenté cette stabilité dans son rapport de février 2022, « Dématérialisation des services publics : trois ans après, où en est-on ? », constatant que « le nombre de personnes en situation d'exclusion numérique est inchangé depuis 2019 », malgré des investissements qualifiés de « sans précédent ». La performativité de l'indicateur produit un effet de masquage systémique. Lorsque le tableau de bord institutionnel affiche un taux de dématérialisation de 94 %, la question de l'inclusion disparaît de l'agenda décisionnel. L'indicateur accomplit ce que Desrosières nomme une « mise en forme du réel » qui, loin d'être neutre, oriente l'action publique vers la poursuite de la couverture technique au détriment de la capacité humaine.

France Services, guichet de substitution plutôt que levier d'autonomie

Le réseau France Services, avec ses 2 800 espaces labellisés et son taux de satisfaction de 97 % (Cour des comptes, rapport de septembre 2024), constitue la vitrine de la réponse institutionnelle à la fracture numérique. Les sollicitations traitées sont passées de 1,17 million en 2020 à environ 9 millions en 2023, témoignant d'un besoin massif et croissant.

La Cour des comptes met pourtant au jour un décalage entre l'intention et la pratique. Le dispositif devait favoriser l'autonomie numérique des usagers. Il fonctionne en réalité comme un guichet de substitution. Les conseillers accomplissent les démarches à la place des usagers, sans évaluer leurs compétences ni les orienter vers des formations. Cette pratique du « faire à la place de » constitue une illustration du concept de street-level bureaucracy développé par Michael Lipsky (Russell Sage Foundation, 1980, éd. augmentée 2010) : les agents de terrain, confrontés à des flux massifs et des ressources limitées, développent des stratégies d'adaptation qui transforment la politique publique dans sa mise en œuvre concrète. Le conseiller France Services, submergé par la demande, optimise le traitement immédiat (accomplir la démarche) au détriment de l'objectif stratégique (transférer la compétence).

Ce que Vincent Dubois a décrit dans La vie au guichet (Economica, 1999, réédité chez Points en 2015 sous le titre Administrer la misère) éclaire la profondeur du problème. À partir de l'observation ethnographique de 900 interactions en Caisse d'allocations familiales, Dubois a montré que le guichet physique n'est pas un simple lieu de traitement administratif : il remplit simultanément des fonctions de médiation sociale, de détection de fragilités, d'orientation vers des droits non demandés. La dématérialisation fait disparaître ces fonctions latentes. Les conseillers France Services, conscients de cette perte, compensent en « faisant à la place ». Le problème immédiat est résolu (la démarche est accomplie), mais le transfert de compétence qui était l'objectif du dispositif ne se produit pas.

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Le non-recours aux droits sociaux (Philippe Warin, 2016)

Philippe Warin et le laboratoire ODENORE (Université de Grenoble) distinguent quatre formes de non-recours dans Le non-recours aux politiques sociales (Presses Universitaires de Grenoble, 2016) : la non-connaissance (le droit est ignoré), la non-demande (le droit est connu mais non sollicité), la non-réception (le droit est demandé mais non obtenu), la non-proposition (le droit n'est pas proposé par l'institution). La dématérialisation amplifie chacune de ces formes. La mise en ligne exclusive de l'information aggrave la non-connaissance. La complexité des interfaces renforce la non-demande. Les erreurs système alimentent la non-réception. La fermeture des guichets élimine les situations de face-à-face où un agent pouvait détecter un droit non exercé et le proposer activement.

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L'investissement dans la souveraineté technique creuse l'écart

Le contraste entre les moyens consacrés à l'infrastructure technique et ceux affectés à la médiation humaine éclaire la hiérarchie implicite des priorités de l'État numérique.

Les investissements en souveraineté technique accélèrent. Les commandes de cloud sur le marché interministériel atteignent 84 millions d'euros en 2025, en hausse de 62 % en un an, avec 847 projets distincts orientés vers les offres européennes qualifiées SecNumCloud. FranceConnect revendique 43 millions d'utilisateurs. France Identité franchit les 4 millions d'utilisateurs en mars 2026 avec une certification au niveau « élevé » par l'ANSSI. L'intelligence artificielle publique se structure autour de la plateforme Albert, qui dessert 25 administrations, avec un assistant IA déployé auprès de 10 000 agents. 22 milliards d'euros ont été investis dans la fibre optique entre 2010 et 2024, portant la connectabilité à 93,5 % des locaux.

De l'autre côté du tableau, le budget de l'inclusion numérique se contracte. Les crédits des conseillers numériques, initialement dotés de 200 millions d'euros dans le plan France Relance, sont passés de 40 millions en 2025 à 27 millions, avec l'extinction programmée pour 2027. Le Conseil national de la refondation du numérique avait estimé le besoin de financement pérenne à 100 millions d'euros par an au minimum. Les collectivités territoriales l'évaluaient à 200 millions. L'écart entre le besoin identifié et les crédits alloués atteint un facteur de quatre à huit.

Pierre Mazet, chercheur associé à l'ODENORE, a conceptualisé cette asymétrie sous le terme de « conditionnalité numérique » (La Vie des idées, 2 avril 2019) : la dématérialisation des procédures ajoute une condition implicite à l'accès aux droits, celle de la compétence et de l'équipement numériques. Cette condition n'est écrite dans aucune loi mais opère comme un filtre invisible qui sélectionne les usagers capables de naviguer dans l'interface et exclut les autres du périmètre effectif des droits. Les trois opérateurs examinés par la Cour (DGFiP, CNAF, CNAV) illustrent ce mécanisme : la dématérialisation leur permet de réduire leurs coûts de gestion et de resserrer leur réseau de points de contact, tandis que l'accompagnement des usagers en difficulté est transféré vers France Services, financé majoritairement par les collectivités territoriales. Le rapport de la Cour recommande d'ailleurs que les gains de productivité réalisés par les opérateurs grâce à la dématérialisation contribuent au financement de l'inclusion numérique, reconnaissant implicitement que ceux qui bénéficient de la dématérialisation n'en supportent pas les externalités sociales.

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La fermeture des guichets SNCF, répétition d'un scénario connu

La fermeture progressive des guichets ferroviaires reproduit le schéma de la dématérialisation des services publics. En Hauts-de-France, la part des ventes au guichet est passée de 50 % en 2018 à 20 % en 2024, tandis que les ventes en ligne atteignaient 66 %. Dans le Grand Est, 13 guichets ont été fermés définitivement début 2026. La FNAUT (Fédération nationale des associations d'usagers des transports) observe une « causalité circulaire » dans sa note de novembre 2025 : la fermeture des guichets n'est pas seulement la conséquence de la migration numérique, elle en est aussi une cause. Les usagers contraints d'acheter en ligne gonflent les statistiques de vente numérique, qui justifient ensuite de nouvelles fermetures. La Défenseure des droits a conclu en juillet 2021 que « ne pas offrir d'alternative à l'achat de billets dématérialisés est susceptible de constituer une discrimination » à l'égard des personnes en situation de handicap.

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Ce que les modèles européens révèlent par contraste

L'examen des stratégies européennes met en lumière l'originalité de l'impasse française, non pas dans l'ampleur de la fracture, mais dans l'absence de dispositifs structurels pour la reconnaître.

Le Danemark, premier pays européen à imposer la communication numérique obligatoire entre l'État et les citoyens (Digital Post, 1er novembre 2014), a intégré dans son dispositif un mécanisme formel d'exemption (fritagelse). Environ 5 % de la population en bénéficie, pour motifs de handicap, de barrière linguistique ou d'absence d'accès au haut débit. Le système distingue clairement les usagers autonomes des usagers nécessitant un canal alternatif. Les exemptions sont devenues permanentes depuis juin 2023, et les citoyens exemptés peuvent désigner un fondé de pouvoir numérique parmi 51 types de procuration disponibles. Cette reconnaissance formelle de l'incapacité numérique comme motif d'aménagement du service est absente du modèle français.

Le Royaume-Uni a institutionnalisé dès décembre 2013 le concept d'assisted digital au sein du Government Digital Service. Chaque service numérique public doit intégrer, dès sa conception, un plan d'accompagnement pour les usagers non autonomes. Le principe repose sur une idée simple : l'usager assisté utilise le même service numérique, avec l'aide d'un tiers qui saisit les données ou guide la navigation. L'objectif explicite est de développer l'autonomie à chaque interaction. Ce principe est évalué à chaque phase du cycle de vie du service (discovery, alpha, beta, live). La France, en comparaison, a déployé ses services numériques puis constitué des dispositifs palliatifs sans les intégrer dans la conception même des plateformes.

Le classement de la Commission européenne (rapport « Décennie numérique » 2024, successeur du DESI) situe la France au 9e rang européen pour les compétences numériques, avec 59,7 % de la population disposant de compétences de base, contre un objectif continental de 80 % fixé pour 2030. Le Danemark occupe la première place avec 81 %. L'Allemagne, malgré l'ambition de l'Onlinezugangsgesetz de 2017 qui visait 575 services en ligne avant fin 2022, n'affichait que 196 services disponibles à l'échelle nationale en janvier 2025, démontrant que la volonté normative ne suffit pas sans transformation organisationnelle profonde.

La modernisation creuse : quand la technique précède la capacité

Le rapport de la Cour des comptes ne documente pas seulement un déficit d'inclusion numérique. Il révèle un défaut structurel dans la conception même de la transformation numérique de l'État français. La livraison technique (mettre en ligne, connecter, déployer) a été confondue avec la transformation effective (changer les pratiques, redistribuer les capacités, maintenir l'accès universel). Cette confusion n'est pas accidentelle. Elle est le produit d'un référentiel cognitif (Muller) qui identifie modernisation et numérisation, d'indicateurs performatifs (Desrosières) qui rendent visible l'offre et invisible la demande, et d'une organisation administrative (Lipsky) qui délègue aux agents de terrain la gestion des contradictions entre l'ambition politique et les moyens alloués.

Le rapport de janvier 2025 de la Cour sur l'outil « Gérer mes biens immobiliers » de la DGFiP illustre cette logique poussée à son terme : la première campagne de déclaration foncière entièrement dématérialisée, jugée « peu adéquate pour une population de déclarants en moyenne plutôt âgée », a produit plus d'un million de taxations erronées et 1,3 milliard d'euros de corrections. La DGFiP a reconnu que « la communication en direction des personnes les plus éloignées d'internet a probablement été insuffisante ».

La souveraineté technique sans capacité d'usage produit ce que l'analyse invite à nommer une modernisation creuse : un appareil numérique sophistiqué dont une partie significative de la population ne peut se saisir. Les 43 millions de comptes FranceConnect et les 847 projets cloud interministériels constituent une infrastructure sans précédent. Mais cette infrastructure dessert effectivement les 73 % de la population qui accomplissent des démarches en ligne, tout en laissant 16 millions de personnes dans un angle mort que les indicateurs officiels ne capturent pas. Le Baromètre du numérique 2025 révèle que 57 % des Français aident déjà un proche à utiliser les outils numériques, et que « près d'un Français sur deux plébisciterait un service public de la médiation numérique ». L'inclusion n'est pas un problème résiduel : c'est une demande sociale massive à laquelle l'État a répondu par un dispositif temporaire dont il programme la fin.

Conclusion : une hypothèse vérifiable à l'horizon 2029

Si la trajectoire actuelle se maintient, l'extinction du dispositif des conseillers numériques en 2027 coïncidera avec l'accélération de la fermeture du réseau cuivre (prévue pour 2030) et la poursuite de la dématérialisation des procédures. L'hypothèse vérifiable est la suivante : le taux de non-recours aux prestations sociales dématérialisées (RSA, APL, minimum vieillesse) dans les territoires ruraux et les quartiers prioritaires de la politique de la ville devrait augmenter de manière mesurable entre 2027 et 2029, à mesure que la médiation humaine disparaît et que les canaux alternatifs se raréfient.

L'indicateur à surveiller est l'écart entre le taux de non-recours au RSA dans les départements disposant d'un maillage dense de lieux d'inclusion numérique et ceux où ce maillage aura disparu après 2027. Si cet écart se creuse, la démonstration sera faite que la transformation numérique, sans investissement proportionnel dans la capacité d'usage, produit non pas un service public plus efficace mais un service public plus excluant.

Le rapport de la Cour des comptes formule trois recommandations opérationnelles : établir une vision consolidée des budgets publics consacrés à l'inclusion numérique, renforcer le caractère opérationnel des feuilles de route numériques avec des indicateurs de résultats et d'impact (et non seulement de moyens), et développer les actions de détection des difficultés numériques dans France Services. Ces recommandations dessinent les contours d'un changement de référentiel, où le succès de la transformation numérique se mesurerait non plus au taux de dématérialisation mais au taux d'autonomie effective des usagers. La question est de savoir si l'État est capable de produire ce basculement avant que l'extinction de la médiation humaine ne rende le problème irréversible.

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Note méthodologique

Cet article s'appuie sur le Rapport public annuel 2026 de la Cour des comptes (chapitres I-5 et II-3), dont les chiffres et citations ont été vérifiés dans les PDF publiés sur ccomptes.fr le 25 mars 2026. Les citations entre guillemets reproduisent les formulations exactes du rapport ou de sa reprise par Acteurs Publics (Victoria Beurnez, 25 mars 2026), identifiées comme telles. Le chiffre de « 3 000 conseillers numériques déployés » correspond à la donnée du rapport pour 2025, qui diffère du chiffre de « 4 000 postes créés » fréquemment cité dans la presse et les réponses ministérielles : l'écart s'explique par les coupes budgétaires intervenues entre 2023 et 2025 (passage de 62 millions à 27 millions de crédits). Le chiffre de « 2 millions de personnes accompagnées » est celui du rapport (données 2025), inférieur au « 5 millions d'accompagnements cumulés depuis 2021 » cité par l'ANCT, qui comptabilise les actes d'accompagnement et non les personnes distinctes. Le « taux de 94 % de recours à la voie numérique » concerne les procédures suivies par la Cour et ne doit pas être confondu avec le taux de 82 % cité par le Sénat (rapport n° 895, septembre 2025), qui porte sur la proportion de procédures-types disponibles en ligne. Cette différence entre indicateur d'offre et indicateur d'usage illustre précisément le phénomène analytique décrit dans l'article. Les cadres théoriques mobilisent cinq concepts issus des sciences de gestion et de la sociologie de l'action publique (performativité des indicateurs, référentiel d'action publique, non-recours, street-level bureaucracy, conditionnalité numérique), chacun appliqué à un aspect distinct de l'analyse. Aucune citation directe n'est attribuée à un auteur académique sans référence vérifiable. Les données européennes proviennent des sources gouvernementales nationales (Digitaliseringsstyrelsen pour le Danemark, GOV.UK pour le Royaume-Uni) et du rapport « Décennie numérique » 2024 de la Commission européenne. Le chiffre de 5 % d'exemptions au Digital Post danois est confirmé par les données officielles du Q4 2023 (293 212 citoyens exemptés sur 5,49 millions d'inscrits).

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Sources

Sources primaires institutionnelles

Cour des comptes, Rapport public annuel 2026. Cohésion territoriale et attractivité des territoires, 25 mars 2026, 540 p. https://www.ccomptes.fr/fr/publications/le-rapport-public-annuel-2026

Chapitre I-5 : « Garantir l'équité dans l'accès numérique aux services publics » https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2026-03/20260325-RPA-2026-I-5-Garantir-l-equite-dans-l-acces-numerique.pdf

Chapitre II-3 : « Faire du numérique un soutien à la cohésion et à l'attractivité dans les territoires » https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2026-03/20260325-RPA-2026-II-3-Faire-du-numerique-un-soutien-a-la-cohesion_0.pdf

Cour des comptes, « Gérer mes biens immobiliers », rapport thématique, 23 janvier 2025 https://presse.economie.gouv.fr/?p=142896

Cour des comptes, « Programme France services », rapport d'évaluation, septembre 2024 https://www.france-services.gouv.fr/actualites/france-services-un-premier-bilan-positif-selon-la-cour-des-comptes

Cour des comptes, « Relations aux usagers et modernisation de l'État », février 2016 https://www.ccomptes.fr/fr/publications/relations-aux-usagers-et-modernisation-de-letat

Défenseur des droits, « Dématérialisation et inégalités d'accès aux services publics », 16 janvier 2019 https://www.defenseurdesdroits.fr/rapport-dematerialisation-et-inegalites-dacces-aux-services-publics-266

Défenseur des droits, « Dématérialisation des services publics : trois ans après, où en est-on ? », 16 février 2022 https://www.defenseurdesdroits.fr/rapport-dematerialisation-des-services-publics-trois-ans-apres-ou-en-est-265

Sénat, « L'illectronisme ne disparaîtra pas d'un coup de tablette magique ! », rapport n° 711 (2019-2020), 17 septembre 2020 https://www.senat.fr/rap/r19-711/r19-711.html

Sénat, « Faciliter l'accès aux services publics », rapport n° 895 (2024-2025), 16 septembre 2025 https://www.senat.fr/rap/r24-895/r24-895_mono.html

Données statistiques

ARCEP-CREDOC, Baromètre du numérique, édition 2025, publié mars 2025 https://www.arcep.fr/cartes-et-donnees/nos-publications-chiffrees/barometre-du-numerique/le-barometre-du-numerique-edition-2025.html

ANCT, CREDOC, Université Rennes 2 CREAD, « La société numérique française : définir et mesurer l'éloignement numérique », 2023 https://inclusion-numerique.anct.gouv.fr/

INSEE Focus n° 267, enquête TIC-ménages, mai 2022

DINUM, « L'État en transition cloud », bilan 2025, 24 mars 2026 https://www.numerique.gouv.fr/sinformer/espace-presse/etat-transition-cloud-offres-europeennes-souveraines/

Ministère de l'Intérieur, « France Identité : 4 millions d'utilisateurs », 27 mars 2026 https://www.interieur.gouv.fr/actualites/communiques-de-presse/france-identite-deja-4-millions-dutilisateurs-et-acceleration-des-usages-pour-simplifier-quotidien

DINUM, « FranceConnect franchit le cap des 40 millions », juin 2024 https://www.numerique.gouv.fr/actualites/franceconnect-franchit-le-cap-des-40-millions-de-citoyens-connectes-en-juin-2024/

Commission européenne, Rapport « Décennie numérique » 2024 https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/2024-state-digital-decade-package

Digitaliseringsstyrelsen (Danemark), Digital Post user data https://en.digst.dk/systems/digital-post/digital-post-user-data/

Presse spécialisée

Victoria Beurnez, « Aider ou remplacer ? La Cour des comptes interroge le rôle des maisons France services dans le processus d'inclusion numérique », Acteurs Publics, 25 mars 2026 https://acteurspublics.fr/articles/les-pistes-de-la-cour-des-comptes-pour-perenniser-le-financement-de-linclusion-numerique/

FNAUT, « Fermeture des guichets, quelles solutions ? », note de position, 20 novembre 2025 https://www.fnaut.fr/uploads/2025/11/Position-Fermeture-des-guichets-quelles-solutionsv2.pdf

Références académiques

Desrosières, Alain, Pour une sociologie historique de la quantification. L'Argument statistique I et Gouverner par les nombres. L'Argument statistique II, Paris, Presses des Mines, 2008

Dubois, Vincent, La vie au guichet. Administrer la misère, Paris, Points, coll. « Essais », 2015 (1re éd. Economica, 1999)

Lipsky, Michael, Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, New York, Russell Sage Foundation, 1980 (éd. augmentée 2010)

Mazet, Pierre, « Vers l'État plateforme. La dématérialisation de la relation administrative », La Vie des idées, 2 avril 2019

Muller, Pierre, Les politiques publiques, Paris, PUF, coll. « Que sais-je ? », 12e éd., 2018

Warin, Philippe, Le non-recours aux politiques sociales, Grenoble, Presses Universitaires de Grenoble, 2016