Numérique d'État : 9e mondial, dernier sur l'usager

Un bulletin presque parfait, sauf une ligne

Publiée le 15 juin 2026, la note pays France des « Perspectives de l'administration numérique 2026 » (Digital Government Outlook 2026) confirme une position d'excellence. Dans l'édition 2025 de l'Indice de gouvernement numérique de l'OCDE (Digital Government Index, DGI), la France obtient un score global de 0,80, nettement au-dessus de la moyenne OCDE de 0,70, en progression de 0,13 point depuis 2023. Sur l'indice OURdata, qui mesure l'ouverture des données publiques, la France est le pays le mieux classé de l'OCDE. Le document de résultats l'établit sans ambiguïté : « France is the country with the highest score in the 2025 OURdata Index (0.96), closely followed by Korea (0.95) », pour une moyenne OCDE passée de 0,48 en 2023 à 0,53 en 2025.

Le classement d'ensemble situe la France au neuvième rang du groupe de tête. Le document de l'OCDE (Working Paper on Public Governance n° 90, déclassé le 12 février 2026) énonce la liste complète : « The 10 countries with highest scores in the 2025 DGI are Korea (0.95), Australia (0.88), Portugal (0.86), United Kingdom (0.84), Norway (0.83), Estonia (0.83), Ireland (0.83), Denmark (0.83), France (0.80) and Chile (0.79). » La France figure donc parmi les nations où l'administration numérique est la plus mature, dans le même club que la Corée, l'Australie et l'Irlande, ces trois pays devançant toutefois la France au sein de ce peloton.

Le détail par dimension révèle un profil très déséquilibré. Le DGI repose sur les six dimensions du Cadre d'action de l'OCDE pour le gouvernement numérique : conception numérique (digital by design), secteur public fondé sur les données (data-driven public sector), administration plateforme (government as a platform), ouverture par défaut (open by default), fonctionnement axé sur l'usager (user-driven) et proactivité (proactiveness). La France dépasse la moyenne sur cinq d'entre elles. Elle atteint 0,92 en secteur public fondé sur les données (moyenne OCDE 0,74), 0,87 en ouverture par défaut (0,59), 0,80 en proactivité (0,67), 0,79 en conception numérique (0,75) et 0,77 en administration plateforme (0,71).

Une seule dimension décroche. Sur le fonctionnement axé sur l'usager, la France obtient 0,67, sous la moyenne OCDE de 0,71. C'est le seul indicateur du tableau où le pays passe en dessous de la référence internationale. La note de l'OCDE en tire une recommandation explicite : la France conserve une marge de progression pour placer les besoins des usagers au centre de la conception des services, notamment par une adoption plus large de la recherche utilisateur et des pratiques de conception inclusive.

Le contraste mérite d'être formulé sans détour. Le pays qui ouvre le mieux ses données au monde, qui a le plus investi dans les plateformes et les briques réutilisables, est aussi celui qui, au sein de son propre classement, réussit le moins bien à concevoir ses services depuis le point de vue de la personne qui les utilise. L'excellence de l'offre coexiste avec une faiblesse relative de l'orientation vers l'usage.

Ce que mesure l'écart, et pourquoi il compte

Le paradoxe n'est lisible qu'à condition de comprendre ce que le DGI range sous chaque étiquette. Les dimensions où la France brille décrivent des capacités : la gouvernance des données, l'ouverture des jeux de données, l'existence d'infrastructures partagées, la présence de composants réutilisables. La dimension où elle décroche, le fonctionnement axé sur l'usager, décrit une posture : la place effective de la recherche utilisateur, du test, de la co-conception et de l'accessibilité dans la fabrique des services. L'OCDE précise que ses indices mesurent d'abord la maturité des cadres et des conditions habilitantes, et que le défi consiste désormais à transformer ces fondations en pratique quotidienne et en impact pour les personnes et les entreprises.

C'est précisément à ce point de bascule qu'un outil théorique éclaire le cas français. Le concept de valeur publique, forgé par Mark H. Moore, invite à ne pas confondre les moyens déployés avec la valeur réellement créée.

La valeur publique selon Mark H. Moore.

Dans Creating Public Value: Strategic Management in Government (Harvard University Press, 1995), Mark H. Moore avance que le manager public doit être évalué non sur les moyens qu'il mobilise ni sur les extrants qu'il produit, mais sur la valeur publique effectivement créée pour la société. Sa formule est restée célèbre : les gestionnaires publics qui réussissent sont « des explorateurs mandatés par la société pour rechercher la valeur publique » (Moore, 1995). Il propose pour cela un « triangle stratégique » (strategic triangle, Moore, 1995, p. 71) articulant trois exigences interdépendantes : une proposition de valeur publique, la légitimité et le soutien d'un environnement autorisant (élus, citoyens, parties prenantes), et les capacités opérationnelles nécessaires pour la produire. Un service qui maximise les capacités opérationnelles tout en négligeant la valeur créée pour l'usager déséquilibre le triangle.

Lue à travers ce prisme, la performance française apparaît comme un triangle déformé. Les capacités opérationnelles, au sens de Moore, sont exceptionnelles : données ouvertes, interopérabilité, plateformes. La proposition de valeur pour l'usager, en revanche, reste le sommet faible. La distinction entre extrant (output) et résultat (outcome), centrale dans la littérature sur la gestion publique et reprise par Moore, permet de nommer le glissement. Ouvrir un jeu de données, livrer une API, déployer une brique d'identité sont des extrants. Permettre à une personne d'obtenir effectivement son droit, sans renoncer ni se perdre, est un résultat. Le DGI, en isolant la dimension user-driven, mesure indirectement l'écart entre les deux.

L'État plateforme, brillance de l'offre et appropriation muette

Ce déséquilibre n'est pas nouveau. Il possède un précédent historique dont la proximité structurelle avec la situation présente est frappante : l'épisode de l'État plateforme.

Le concept naît aux États-Unis. Tim O'Reilly formule l'idée de « Government as a Platform » lors du Gov 2.0 Expo de 2010, puis dans un texte publié en 2011 dans la revue Innovations (MIT Press). L'idée : l'État ne doit plus être le producteur unique de services, mais le fournisseur d'une infrastructure ouverte (données, standards, interfaces) sur laquelle un écosystème d'acteurs vient bâtir. En France, la notion est importée et acclimatée par Nicolas Colin et Henri Verdier dans L'âge de la multitude (Armand Colin, 2012), puis portée au sein de l'appareil d'État par Etalab et la direction interministérielle du numérique à partir de 2014. Elle donne naissance à des réalisations concrètes et souvent remarquables : la plateforme de données ouvertes, l'annuaire d'API publiques, les briques d'identité et d'échange de données, les « startups d'État ».

Le travail de recherche mené sur cet épisode en dresse un bilan lucide. Dans « Vie et mort de l'État plateforme » (Revue française d'administration publique, 2020/1, n° 173, p. 165-179), Gilles Jeannot montre que la doctrine, en vogue entre 2014 et 2019, a quasiment disparu de la communication publique en 2020. L'un des ressorts de ce reflux tient à un décalage : le rêve de voir des startups s'emparer spontanément des ressources ouvertes pour produire des services d'usage courant a été largement déçu. L'offre technique était brillante, mais son appropriation par les usages est restée en deçà des attentes. La valeur potentielle logée dans les données et les API ne s'est pas automatiquement transformée en valeur d'usage.

La leçon vaut pour le présent. L'État plateforme et le profil DGI 2025 partagent la même signature : une capacité d'offre saluée internationalement, doublée d'une difficulté persistante à convertir cette offre en bénéfice tangible pour la personne. Le vocabulaire a changé, le mécanisme demeure. Là où l'État plateforme misait sur la réutilisation par des tiers, le pilotage actuel mise sur la production de briques et de démarches dématérialisées. Dans les deux cas, l'indicateur de succès reste l'extrant produit, non le résultat vécu.

Le mal a des preuves : accessibilité et ANEF

La faiblesse de l'orientation usager ne relève pas de l'impression. Elle est documentée par des sources internes convergentes, qui donnent au diagnostic de l'OCDE un ancrage empirique.

L'accessibilité numérique en fournit la mesure la plus crue. D'après l'Observatoire du respect des obligations d'accessibilité numérique de la Fédération des Aveugles de France, exploitant les données de l'Observatoire « Vos démarches essentielles » (édition T3-2025), seules 16 démarches sur 244 atteignent 100 % de conformité au Référentiel général d'amélioration de l'accessibilité (RGAA), soit 6,5 %. Plus de la moitié du périmètre reste en conformité partielle et près d'un quart est non conforme. Or l'obligation légale de conformité pèse sur le secteur public depuis 2005. Le fait que la démarche la plus utilisée de tout l'observatoire, la déclaration de revenus de la DGFiP (« plus de 40 millions d'usagers totaux et 35 millions de déclarations en ligne »), soit classée non conforme, sa déclaration d'accessibilité de mai 2025 ne publiant aucun taux RGAA, illustre l'ampleur du renoncement. L'accessibilité n'est pas un raffinement : elle est la traduction opérationnelle la plus directe de la conception centrée usager, celle qui décide si une personne handicapée peut, ou non, faire valoir ses droits en ligne.

Le second signal vient du juge. Par une décision d'Assemblée du 5 mai 2026 (n° 502860, Fédération des Acteurs de la Solidarité et autres), le Conseil d'État a enjoint à l'État de corriger plusieurs dysfonctionnements de l'Administration numérique pour les étrangers en France (ANEF), téléservice rendu obligatoire pour la plupart des demandes de titre de séjour. La juridiction rappelle un principe à portée générale : lorsque le recours à un téléservice est imposé, l'administration doit garantir l'accès normal des usagers au service public et l'exercice effectif de leurs droits, et prévoir un accompagnement ainsi qu'une solution de substitution. Le Conseil d'État relève par exemple que l'ANEF ne permet pas techniquement de déposer plusieurs demandes sur des fondements différents, alors qu'aucune règle ne l'interdit, et impose de faire évoluer l'outil dans un délai de douze mois. La décision est éclairante parce qu'elle vise un défaut de conception : un service pensé du point de vue de l'administration, non de la diversité des situations qu'il doit traiter. Le poids du problème se mesure aussi côté médiateur : la Défenseure des droits relève que les réclamations en droit des étrangers sont passées de 10 % à plus de 40 % du total des réclamations reçues entre 2020 et 2025.

Ces deux points de preuve disent la même chose que le 0,67 de l'OCDE. L'appareil français sait construire des plateformes, ouvrir des données, dématérialiser à grande échelle. Il documente moins bien, et corrige plus lentement, la question de savoir si l'usager parvient effectivement au bout de sa démarche.

L'angle mort : piloter par l'extrant

Reste à comprendre pourquoi cet écart persiste alors que le discours officiel place l'usager au centre depuis des années. Une hypothèse tient à la manière dont la transformation numérique est pilotée et récompensée dans ses propres instruments de gestion.

Les documents budgétaires de performance offrent un test. Le programme budgétaire 352 « Innovation et transformation numériques », qui porte l'action de la DINUM, a longtemps été doté d'indicateurs presque exclusivement quantitatifs et orientés production. Le projet annuel de performances retient ainsi le « Nombre de produits devenus des services publics à impact national majeur », le « Nombre de produits accompagnés par le FAST », le « Nombre de produits lancés par la DINUM selon l'approche Startup d'État », ou encore le « Nombre de profils atypiques dédiés à l'innovation numérique sélectionnés dans l'année ». Ces indicateurs comptent des livrables et des recrutements. Ils mesurent l'activité et l'offre, non la valeur perçue par l'usager.

Un indicateur d'orientation usager existe désormais, mais il est récent. Le « Indice de satisfaction usager », adossé à l'Observatoire « Vos démarches essentielles » et au bouton « Je donne mon avis », a été introduit dans la maquette de performance au projet de loi de finances pour 2025, le document budgétaire le qualifiant explicitement de « nouvel indicateur introduit dans le cadre du projet de loi de finances 2025 ». Il retient comme cible la part des démarches dont la note de satisfaction est supérieure ou égale à 8 sur 10. Son apparition tardive, et le fait qu'il ne couvre que les démarches équipées du dispositif de recueil d'avis, confirment le diagnostic plus qu'ils ne l'infirment : pendant l'essentiel de la décennie de la transformation numérique, l'État s'est fixé et célébré des objectifs d'extrants, non de résultats.

Cette lecture rejoint le triangle de Moore. Un système qui récompense la production de briques et le lancement de produits oriente naturellement l'effort managérial vers les capacités opérationnelles. La valeur publique créée, plus difficile à mesurer et plus lente à se matérialiser, reste un objectif rhétorique tant qu'elle n'est pas inscrite dans les indicateurs qui décident des budgets et des carrières. La littérature post-Moore a prolongé cette intuition : dans Public Value: Theory and Practice (Palgrave Macmillan, 2011), John Benington et Mark H. Moore rappellent que la valeur publique se définit dans la relation avec le public, et non dans la seule performance interne de l'organisation.

Conclusion : une hypothèse à vérifier en 2028

La note OCDE 2026 peut se lire de deux façons. La lecture flatteuse retient le score de 0,80, le rang parmi les tout meilleurs et la première place mondiale sur les données ouvertes. La lecture proposée ici retient le 0,67 de la dimension user-driven comme le révélateur d'un modèle : une administration numérique championne de l'offre technique et en retrait sur la valeur d'usage, dont l'histoire récente (l'État plateforme) et les preuves internes (accessibilité, ANEF, indicateurs budgétaires) dessinent une même constante.

Cette lecture débouche sur une hypothèse vérifiable. Si la France continue de piloter sa transformation numérique par l'offre, en célébrant les livrables techniques plutôt que la valeur créée, l'édition suivante des « Perspectives de l'administration numérique » maintiendra ou aggravera l'écart de la France sur la dimension user-driven, malgré une probable progression du score global. Deux observables permettront de trancher, à un horizon de vingt-quatre mois. Le premier est la valeur de la dimension fonctionnement axé sur l'usager dans l'édition suivante du DGI : une stagnation ou un recul confirmerait l'hypothèse, un rattrapage la réfuterait. Le second est la généralisation, ou non, d'un indicateur robuste d'orientation usager dans les documents budgétaires de performance : passage d'un indice de satisfaction périphérique à un indicateur central, couvrant l'ensemble des démarches et pesant réellement dans l'allocation des moyens. Le praticien du SI public y trouvera un test simple de sincérité : ce qui est mesuré et récompensé finit par être fait.

Note méthodologique

Les scores cités proviennent de la note pays France de l'OCDE (données de l'édition 2025 du DGI, couvrant la période du 1er janvier 2023 au 31 décembre 2024) et du document de résultats associé (Working Paper n° 90). Le rang de la France est présenté comme neuvième au sein du classement des dix pays les mieux notés : la formulation initiale évoquant un rang partagé « aux côtés de la Corée du Sud, de l'Australie et de l'Irlande » a été conservée au sens d'un même groupe de tête, ces trois pays étant en réalité mieux classés que la France (respectivement 0,95, 0,88 et 0,83 contre 0,80). La décision du Conseil d'État sur l'ANEF a été datée du 5 mai 2026, date de l'arrêt d'Assemblée n° 502860 vérifiée sur le site du Conseil d'État, et non d'avril 2026. Le taux d'accessibilité de 6,5 % correspond à 16 démarches conformes sur 244 dans l'édition T3-2025 de l'Observatoire « Vos démarches essentielles », telle qu'exploitée par la Fédération des Aveugles de France. D'autres mesures, fondées sur des périmètres beaucoup plus larges, aboutissent à un ordre de grandeur encore inférieur : un audit automatisé d'environ 37 000 sites publics conduit par l'Adullact situe la conformité à moins de 1 %, plusieurs sites à fort trafic n'étant que partiellement conformes ou non conformes. Aucun chiffre non vérifiable n'a été retenu.

Sources

Sources primaires institutionnelles. OCDE, « Perspectives de l'administration numérique 2026 : France », note pays, 15 juin 2026 (www.oecd.org/fr/publications/2026/06/digital-government-outlook-2026-country-notes*296a844f/france*b284b4e9.html). OCDE, « Digital Government Index and Open, Useful and Re-usable Data Index: 2025 Results and Key Findings », OECD Working Papers on Public Governance, n° 90, 2026 (doi.org/10.1787/6347ec74-en). OCDE, « Digital Government Outlook 2026: From Foundations to Transformational Impact », OECD Publishing, 2026 (doi.org/10.1787/0496b2bc-en). Conseil d'État, décision n° 502860 du 5 mai 2026, Fédération des Acteurs de la Solidarité et autres (www.conseil-etat.fr). Défenseur des droits, communiqué sur la décision ANEF, 2026 (www.defenseurdesdroits.fr). Projet annuel de performances, programme 352 « Innovation et transformation numériques », lois de finances 2024 et 2025 (budget.gouv.fr). Cour des comptes, travaux sur l'accessibilité numérique des services publics, mi-2026 (référence exacte à vérifier avant publication).

Cadres théoriques. Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government, Harvard University Press, 1995. John Benington et Mark H. Moore (dir.), Public Value: Theory and Practice, Palgrave Macmillan, 2011.

Parallèle historique. Tim O'Reilly, « Government as a Platform », Innovations: Technology, Governance, Globalization, vol. 6, n° 1, MIT Press, 2011. Nicolas Colin et Henri Verdier, L'âge de la multitude. Entreprendre et gouverner après la révolution numérique, Armand Colin, 2012 (2e éd. 2015). Gilles Jeannot, « Vie et mort de l'État plateforme », Revue française d'administration publique, 2020/1, n° 173, p. 165-179 (doi.org/10.3917/rfap.173.0165).

Presse spécialisée et observatoires. Observatoire du respect des obligations d'accessibilité numérique, Fédération des Aveugles de France (observatoire-access-num.aveuglesdefrance.org). Observatoire « Vos démarches essentielles », DINUM (observatoire.numerique.gouv.fr). Global Government Forum, « Korea, Australia and Portugal ranked top for digital government », 2026 (globalgovernmentforum.com).