Munich mesure sa dépendance, la France les logiciels

Un score qui range cent quatre-vingt-quatorze services en cinq catégories

La délibération porte un titre sans détour : « Digitale Souveränität als strategisches Leitprinzip, Sichere Software für München ». Elle a été adoptée par le comité informatique du conseil municipal siégeant comme comité de tutelle de la régie it@M, sous la présidence du deuxième maire Dominik Krause et sur rapport de la référente aux systèmes d'information et directrice du numérique de la ville, Laura Dornheim. Elle fait suite à trois motions déposées en juin 2025 par les groupes social-démocrate et écologiste, dont l'une demandait explicitement de soumettre les logiciels municipaux à un « Souveränitätscheck ».

Le dispositif adopté comporte deux pièces. Une méthode d'abord, le contrôle de souveraineté proprement dit, qui soumet chaque service applicatif à un jeu de questions structuré portant sur les dépendances au fournisseur, les possibilités de changement, la disponibilité de solutions ouvertes et de standards ouverts, la capacité d'influence sur l'exploitation, sur le développement et sur les données, ainsi que sur les aspects de sécurité et les aspects juridiques. Un résultat ensuite, le Score für Digitale Souveränität, qui range chaque service dans l'une de cinq catégories allant du maximum de souveraineté à son absence.

L'analyse a été conduite en septembre et octobre 2025 sur cent quatre-vingt-quatorze services applicatifs, sélectionnés parmi les deux mille sept cent quatre-vingts que compte la ville selon le seul critère de leur criticité métier. La méthodologie a bénéficié d'un accompagnement scientifique de la Technische Universität München, assuré par le professeur Jürgen Pfeffer, membre du conseil du numérique de la ville. Elle s'appuie de manière assumée sur des travaux antérieurs, notamment ceux du centre de compétences sur l'informatique publique de l'institut Fraunhofer. Le questionnaire, un calculateur en ligne et les résultats sont publiés sous licence Creative Commons avec obligation de partage à l'identique.

Ce que le score a trouvé

Sur les cent quatre-vingt-quatorze services critiques analysés, trente-trois pour cent atteignent la première catégorie et trente-trois pour cent la deuxième, huit pour cent la troisième, cinq pour cent la quatrième et vingt et un pour cent la cinquième, celle des services jugés non souverains. La ville en conclut que trois quarts de son portefeuille critique se situent dans une zone acceptable. Quarante et un services applicatifs, en revanche, sont classés hors de toute maîtrise.

Un passage de la délibération mérite d'être relevé, parce qu'il dit la position dans laquelle la ville s'est trouvée. Le document constate qu'il n'existe à ce jour aucun catalogue de critères, ni de l'État fédéral, ni des Länder, ni d'un institut de recherche de premier plan, permettant une évaluation systématique et quantitative de la souveraineté numérique des services informatiques. Munich n'a pas appliqué un référentiel disponible. Elle a dû le fabriquer.

Ce que la catégorie cinq déplace dans le récit de la dépendance

Le résultat le plus intéressant du score n'est pas la proportion de services souverains, il est la composition de ceux qui ne le sont pas. La délibération détaille les quarante et un services classés dans la dernière catégorie, et cette liste ne ressemble pas à ce que le débat public sur les dépendances laisse attendre.

La liste comprend des prestations de passation électronique de marchés que la ville est légalement tenue d'utiliser, des services fournis par de grands établissements publics de Bavière et de Hambourg, des logiciels de dossier administratif électronique, des éditeurs allemands spécialisés dans l'administration publique, notamment autour de l'organisation des élections, une série de services rattachés au système de gestion du personnel d'un éditeur allemand, et enfin, mentionnés en dernier, deux services d'un éditeur établi aux États-Unis.

Le fait empirique est net. L'instrument construit pour objectiver une dépendance qualifiée de géopolitique dans les motions qui l'ont commandé désigne en réalité, pour l'essentiel, des dépendances allemandes et des contraintes réglementaires. Deux services sur quarante et un renvoient à un éditeur américain. Le score dit donc quelque chose que le discours politique qui l'a rendu possible ne disait pas, à savoir que la non-substituabilité d'un service tient plus souvent à une obligation légale, à un monopole sectoriel national ou à une intégration métier profonde qu'à la nationalité du fournisseur.

C'est la première vertu d'un instrument de mesure sur une injonction politique. Il déplace le problème là où il se trouve, quitte à contrarier ceux qui l'ont demandé. C'est aussi son premier risque, puisque rien ne garantit qu'un résultat contrariant produise autre chose qu'un rangement discret dans un rapport annuel.

Un instrument fabriqué pour circuler entre des mondes qui ne se comprennent pas

Le geste munichois le plus singulier n'est ni la méthode ni le résultat, il est la publication. La ville n'a pas produit un audit interne, elle a produit un artefact destiné à sortir de ses murs, doté d'un calculateur en ligne, publié sous une licence qui autorise la reprise et la modification par n'importe quelle autre administration.

Cette caractéristique éclaire la nature de l'objet. Un service informatique municipal, une direction des achats soumise au code des marchés bavarois, des élus de trois formations politiques, une chaire universitaire et, désormais, d'autres administrations allemandes et européennes n'ont ni le même vocabulaire, ni les mêmes critères de réussite, ni la même définition de ce qu'est une dépendance acceptable. Le score leur donne un support commun sans exiger qu'ils s'accordent sur son sens. L'informaticien y lit une architecture de substituabilité, l'acheteur une exigence rédactionnelle pour ses cahiers des charges, l'élu une note lisible, le chercheur une opérationnalisation discutable. Chacun travaille avec le même objet et en tire une chose différente.

Le concept : l'objet-frontière

Susan Leigh Star et James R. Griesemer, « Institutional Ecology, "Translations" and Boundary Objects: Amateurs and Professionals in Berkeley's Museum of Vertebrate Zoology, 1907-39 », Social Studies of Science, volume 19, numéro 3, août 1989, pages 387 à 420. Étudiant la coopération entre collectionneurs amateurs, trappeurs, mécènes et zoologistes professionnels autour d'un musée d'histoire naturelle, les deux auteurs montrent que le travail scientifique se fait entre mondes sociaux qui ne partagent ni les objectifs ni les catégories. Deux mécanismes rendent cette coopération possible, la standardisation des méthodes et la production d'objets-frontières, définis comme suffisamment plastiques pour s'adapter aux besoins locaux et suffisamment robustes pour maintenir une identité commune d'un site à l'autre. Les auteurs en distinguent plusieurs types, dont les formulaires standardisés.

Le score munichois relève exactement de ce dernier type. Il est un formulaire standardisé, doté d'une échelle unique, qui autorise chaque monde professionnel à le remplir depuis sa propre position. Sa plasticité n'est pas un défaut de rigueur, elle est la condition de son adoption unanime par un comité où siègent des groupes qui, sur la question du logiciel libre, se sont opposés frontalement depuis vingt ans dans cette ville. La lecture par l'objet-frontière explique ce qu'une lecture par la seule volonté politique n'expliquerait pas, à savoir qu'un instrument technique ait pu franchir sans heurt une ligne de fracture qui a détruit un projet municipal entier en 2017.

Elle éclaire aussi la publication sous licence libre. Un objet-frontière ne vaut que par sa capacité à circuler. En rendant le score réutilisable, Munich ne fait pas seulement acte d'ouverture, elle augmente la robustesse de son propre instrument en le rendant candidat au statut de référence commune, dans un moment où le centre fédéral de la souveraineté numérique et l'office fédéral de sécurité informatique produisent chacun leur propre grille.

La rentabilité a résisté à la souveraineté

Un instrument de mesure ne devient contraignant que s'il modifie la règle de décision. Sur ce point précis, la délibération munichoise documente un échec que la communication de la ville ne met pas en avant, et qui constitue le matériau le plus instructif du dossier.

Les élus écologistes souhaitaient une formulation faisant de l'ouverture la solution par défaut, écartable seulement en présence de raisons économiques, techniques ou fonctionnelles graves. Cette rédaction a été contestée à l'intérieur même de l'administration. La direction du personnel et de l'organisation y a vu une inversion de la charge de la preuve. La chambre des comptes municipale a invoqué le code des communes bavarois, qui interdit de dégrader le critère de rentabilité dans les décisions d'achat. Le service informatique a rejeté la reformulation et conservé la formule antérieure, qui subordonne la préférence pour l'ouverture à ce qui est économiquement, technologiquement ou stratégiquement pertinent.

Le mécanisme est nommable. Un score n'est pas une simple représentation de la réalité, il est un dispositif coûteux destiné à stabiliser une relation dans la durée, ce que le sociologue Laurent Thévenot a proposé d'appeler un investissement de forme dans un article de 1984. Toute règle générale suppose un travail préalable de mise en forme du monde auquel elle s'applique, et ce travail se sédimente. La souveraineté numérique tente à Munich de devenir une telle forme. Elle se heurte à une forme antérieure, la rentabilité, investie depuis longtemps dans le droit communal, outillée par des procédures éprouvées et adossée à une juridiction financière. Entre deux formes concurrentes, la plus ancienne et la mieux équipée l'emporte.

La conséquence est directe. Munich dispose désormais d'un score, d'un objectif de renforcement des exigences de standards ouverts dans ses procédures et d'une obligation de rendre compte annuellement au conseil municipal. Elle ne dispose pas de la règle qui obligerait un acheteur à écarter une solution mal notée. Le score informe la décision, il ne la commande pas.

Le SILL évalue des logiciels, le score évalue une relation

La comparaison française est éclairante à condition de ne pas la poser où le réflexe la place. Ce réflexe consiste à opposer un pays qui contraint à un pays qui incite. La réalité est plus intéressante, parce que les deux instruments ne portent pas sur le même objet.

La refonte du Socle interministériel des logiciels libres engagée par la direction interministérielle du numérique introduit huit critères d'évaluation, présentés dans une communication de juin 2026 comme une grille de lecture commune et non comme un classement universel. Ces critères interrogent la législation applicable, l'intérêt d'une recommandation sur le sujet, les licences, l'usage constaté, la vitalité de la communauté, la maturité technologique, l'ouverture aux contributions extérieures et la gestion de la sécurité. Toutes ces questions portent sur le logiciel. Aucune ne porte sur l'administration qui l'utilise.

Le contrôle munichois procède en sens inverse. Il n'évalue pas une solution dans l'absolu, il évalue le lien qui unit une organisation à un service qu'elle exploite, c'est-à-dire sa capacité effective à en changer, à peser sur son évolution et à en récupérer les données. Un même logiciel peut obtenir deux scores différents dans deux administrations selon la manière dont il y est intégré, hébergé et contractualisé. Le premier instrument produit un catalogue d'objets recommandables, le second produit une cartographie de liens de dépendance.

Cette différence n'est pas de degré. Un catalogue de logiciels qualifiés ne dit rien de la position d'une administration donnée, et c'est pourquoi il peut s'enrichir de critères sans que la dépendance recule. Le fondement juridique français le confirme, puisque l'article 16 de la loi pour une République numérique du 7 octobre 2016 se borne à énoncer que les administrations encouragent l'usage des logiciels libres et des formats ouverts, un amendement visant à leur donner priorité ayant été rejeté lors des débats de janvier 2016. La direction interministérielle du numérique met d'ailleurs le socle à disposition sans garantie de l'État. Le pays qui dispose du dispositif institutionnel le plus fourni en matière de logiciel libre public ne dispose pas de l'instrument qui lui dirait, service par service, où il est réellement captif.

Ce que le Nutri-Score a appris des instruments sans levier

Munich revendique explicitement une filiation, celle du Nutri-Score, dont la directrice du numérique de la ville dit vouloir retrouver la lisibilité immédiate. La référence est plus juste que ne le suggère l'analogie graphique, parce que les deux dispositifs partagent une séquence identique, celle d'un instrument de mesure construit avant que n'existe le levier qui le rendrait obligatoire.

Le Nutri-Score a été élaboré par une équipe de recherche en santé publique puis adopté par un arrêté ministériel du 31 octobre 2017, publié au Journal officiel du 3 novembre suivant. Le dispositif est scientifiquement documenté, sa gouvernance s'est étendue à plusieurs pays européens, son algorithme a été révisé, sa notoriété auprès du public est établie. Il n'est pourtant pas obligatoire, et il ne peut pas l'être, parce que le règlement européen du 25 octobre 2011 relatif à l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires réserve à l'échelon européen la possibilité d'imposer une information nutritionnelle complémentaire en face avant des emballages. Un État membre peut recommander le logo, il ne peut pas le prescrire.

L'effet observé neuf ans après l'arrêté est instructif. L'affichage progresse là où il valorise et recule là où il pénalise. Les fabricants dont les produits obtiendraient les mauvaises notes s'abstiennent, et cette abstention est parfaitement légale. L'instrument le mieux construit, dès lors qu'il reste facultatif, est contourné exactement à l'endroit où il mordrait.

La proximité structurelle avec le cas munichois est forte. Un instrument public de notation, adossé à un travail scientifique, conçu pour être lisible, publié pour circuler, mais dépourvu du mécanisme qui obligerait ceux qu'il évalue à en tenir compte. La différence tient à ce que Munich évalue ses propres services et non des tiers, ce qui écarte le contournement par abstention mais ouvre une autre voie de neutralisation, plus silencieuse, celle du rapport annuel qui constate sans conséquence. D'autres précédents français vont dans le même sens et méritent d'être signalés sans être développés, du référentiel général d'accessibilité dont les taux de conformité ont longtemps été publiés sans effet correcteur, au référentiel général d'interopérabilité, pourtant juridiquement opposable depuis 2016, dont la prescription en faveur des formats ouverts n'a pas modifié les usages bureautiques de l'administration.

Ce qu'il faudra observer en 2027

Le paradoxe annoncé en titre se referme ici. Munich mesure sa dépendance sans disposer du pouvoir de la réduire, la France qualifie des logiciels sans mesurer sa dépendance, et les deux administrations progressent réellement, chacune dans un registre où l'autre n'avance pas. La question ouverte n'est donc pas de savoir qui, de la mesure ou du catalogue, constitue la bonne stratégie. Elle est de savoir si un instrument de mesure produit par une administration sur elle-même peut acquérir, par sa seule circulation, la force normative que la délibération n'a pas su lui donner.

L'hypothèse que cet article propose est négative à court terme. Le score munichois, faute d'inversion de la charge de la preuve et sous une contrainte budgétaire municipale qui impose de trouver environ cinq cents millions d'euros d'économies annuelles, ne modifiera pas la structure du portefeuille applicatif de la ville dans son premier cycle. Trois indicateurs permettront de trancher, et ils sont observables sans accès à des informations internes.

Le premier est la part des services classés en cinquième catégorie dans le premier rapport annuel de la ville sur l'administration électronique et l'administration ouverte, la délibération ayant prévu ce véhicule de compte rendu. Une part stable ou en hausse confirmerait l'hypothèse. Le deuxième est l'apparition, ou non, du Score für Digitale Souveränität comme critère pondéré dans un avis de marché publié par la ville de Munich, seul fait qui établirait le passage de la mesure à la contrainte. Le troisième est l'extension du périmètre analysé au-delà des cent quatre-vingt-quatorze services critiques initiaux, qui dirait si l'instrument s'installe comme routine ou s'épuise en démonstration. L'horizon de vérification est celui de ce premier rapport annuel, attendu en 2027.

Un quatrième indicateur, français celui-là, mérite d'être suivi en parallèle. La direction interministérielle du numérique a annoncé pour septembre 2026 une communication dédiée à la refonte du socle. Si cette communication introduit une évaluation portant sur la position des administrations et non plus seulement sur la qualité des logiciels, alors la France aura franchi la frontière que Munich a déjà passée. Sinon, elle continuera de disposer du plus riche catalogue européen de logiciels libres publics sans savoir où elle est captive.

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Note méthodologique

L'article repose principalement sur la délibération munichoise et ses annexes, accessibles sur le système d'information du conseil municipal, sur les publications officielles de la ville, et sur les documents français de la direction interministérielle du numérique. Plusieurs points de précision ont dû être tranchés. Le caractère unanime du vote du 28 janvier 2026 est attesté par la communication de la ville et par la presse spécialisée allemande, non par un procès-verbal intégral consulté. Le détail du barème par question du contrôle de souveraineté n'est pas restituable à partir des documents publiés, seul le calculateur en ligne permettant d'en approcher le fonctionnement. Le nombre de logiciels référencés au socle interministériel n'est officiellement documenté qu'à hauteur de cinq cents à la fin de 2024, les chiffres postérieurs relevant de sources secondaires, et la refonte 2026 distingue par ailleurs l'annuaire déclaratif historique d'une liste restreinte de logiciels recommandés, ce qui rend tout décompte dépendant de la définition retenue. Les huit critères cités proviennent d'une communication de juin 2026, la communication dédiée étant annoncée pour septembre 2026 et susceptible de les faire évoluer. Le seuil financier de saisine obligatoire de la direction interministérielle du numérique sur les achats numériques de l'État fait l'objet de mentions divergentes selon les sources, raison pour laquelle il n'a pas été chiffré dans le corps de l'article.

Trois choix éditoriaux ont été tranchés sans consultation. L'angle retenu écarte la comparaison des leviers juridiques allemand et français, déjà traitée dans ces colonnes, au profit d'une comparaison des objets de mesure, distinction qui constitue le matériau propre de cet article. Le cadre principal retenu est l'objet-frontière plutôt que la commensuration ou l'instrumentation de l'action publique, parce qu'il rend compte de la publication sous licence libre et de l'adoption unanime, ce que les deux autres n'éclairent pas. Le parallèle historique développé est le Nutri-Score, retenu pour sa proximité structurelle avec la séquence mesure puis levier, de préférence au précédent municipal munichois de 2017, trop notoire et déjà mobilisé ailleurs.

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Sources

Sources primaires institutionnelles

Landeshauptstadt München, Sitzungsvorlage « Digitale Souveränität als strategisches Leitprinzip, Sichere Software für München », IT-Ausschuss du Stadtrat siégeant comme Werkausschuss it@M, 28 janvier 2026, et son annexe Souveränitätscheck. https://risi.muenchen.de/risi/dokument/v/9509022

Landeshauptstadt München, « Digitale Souveränität jetzt messbar », page officielle présentant le Souveränitätscheck et le Score für Digitale Souveränität, licence CC BY-SA 4.0. https://stadt.muenchen.de/news/digitale-souveraenitaet-messbar.html

Landeshauptstadt München, portail muenchen.digital, page projet consacrée à la souveraineté numérique et à la répartition des services par catégorie. https://muenchen.digital/projekte/digitale-souver%C3%A4nit%C3%A4t.html

Landeshauptstadt München, Open Source Program Office, présentation et périmètre. https://opensource.muenchen.de/de/ospo.html

Koalitionsvereinbarung für die Stadtratsperiode 2026-2032, « Aufbruch und Erneuerung. Zusammenhalt und Verlässlichkeit. Für München. », 8 mai 2026, partie consacrée au numérique. https://www.fdp-muenchen.de/sites/default/files/2026-05/260508*Koalitionsvertrag*Muenchen.pdf

Direction interministérielle du numérique, Socle interministériel des logiciels libres, catalogue et documentation. https://code.gouv.fr/sill/

Loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, article 16. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/article_jo/JORFARTI000033203039

Arrêté du 31 octobre 2017 fixant la forme de présentation complémentaire à la déclaration nutritionnelle recommandée par l'État, Journal officiel du 3 novembre 2017. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000035962940

Règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires, article 35. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32011R1169

Cadres théoriques

Susan Leigh Star et James R. Griesemer, « Institutional Ecology, "Translations" and Boundary Objects: Amateurs and Professionals in Berkeley's Museum of Vertebrate Zoology, 1907-39 », Social Studies of Science, volume 19, numéro 3, 1989, pages 387 à 420. https://journals.sagepub.com/doi/10.1177/030631289019003001

Laurent Thévenot, « Rules and implements: investment in forms », Social Science Information, volume 23, numéro 1, 1984, pages 1 à 45. https://journals.sagepub.com/doi/10.1177/053901884023001001

Dispositifs comparables et contexte européen

Zentrum für Digitale Souveränität der Öffentlichen Verwaltung, document de discussion sur les critères d'évaluation de la souveraineté numérique, mars 2026, mis en consultation ouverte. https://xn--souvernittscheck-0nbd.de/

Commission européenne, EU Open Source Strategy, Tech Sovereignty Package, 3 juin 2026, présentation sur le portail Interoperable Europe. https://interoperable-europe.ec.europa.eu/interoperable-europe/news/tech-sovereignty-package-eu-open-source-strategy

Presse spécialisée

« München macht digitale Souveränität mit eigenem Score messbar », heise online, 3 février 2026. https://www.heise.de/news/Muenchen-macht-digitale-Souveraenitaet-mit-eigenem-Score-messbar-11164082.html

« Münchens IT-Wende: Open Source ist für die neue Koalition der Normalfall », heise online, 12 mai 2026. https://www.heise.de/news/Muenchens-IT-Wende-Open-Source-ist-fuer-die-neue-Koalition-der-Normalfall-11292444.html

« Windows 10 Support-Ende: Abhängigkeiten oder Linux-Alternativen », Security-Insider, 22 avril 2025, comprenant la confirmation par la ville de la migration de ses postes vers Windows 11 en 2024. https://www.security-insider.de/windows-10-support-ende-linux-alternativen-a-958aedc74ae78d5cb3bf635a6ecba834/