Microsoft dans l'État : la vérité est contractuelle

Ce que le récit de rupture dissimule

L'annonce du 8 avril se présente comme un pivot. Le communiqué officiel de la DINUM titre sur l'accélération de la réduction des dépendances extra-européennes. Il fixe aux ministères et aux opérateurs publics une échéance à l'automne 2026 pour remettre un plan d'action sur sept axes prioritaires, dont le poste de travail, les outils collaboratifs, les antivirus, l'intelligence artificielle, les bases de données, la virtualisation et les équipements réseau. La DINUM s'applique à elle-même la mesure la plus symbolique en migrant ses propres postes sur une distribution Linux durcie.

Le récit médiatique qui a suivi a lu cette séquence comme un tournant historique. L'État sortirait de Microsoft. Le basculement serait enclenché. Cette lecture commet deux erreurs méthodologiques. La première consiste à prendre l'annonce pour la décision. Le communiqué du 8 avril n'est ni une circulaire, ni un décret, ni une loi. Il n'a pas de force opposable. Il fixe une méthode et une échéance, pas un calendrier de sortie contractuelle. La seconde consiste à isoler la séquence de son antériorité, comme si la question de la souveraineté numérique de l'État émergeait en avril 2026. Elle est en réalité documentée depuis près de quinze ans (circulaire Ayrault de 2012 sur le logiciel libre, doctrine « Cloud au centre » de 2021, loi SREN de 2024), et elle a produit dans cet intervalle une accumulation de dispositifs, de plateformes et de briques techniques dont l'annonce récente vient consolider la gouvernance.

Le paradoxe n'est donc pas que le discours politique tromperait sur l'action. Le paradoxe est que la forme réelle de l'action est plus difficile à narrer que la forme politique, parce qu'elle ne ressemble pas à une rupture. Elle ressemble à une sédimentation.

Les contradictions qui révèlent la trajectoire réelle

Trois faits tempèrent le récit de rupture et permettent de comprendre la nature réelle de la transformation. D'abord, l'Éducation nationale a prolongé son contrat Microsoft de 152 millions d'euros jusqu'en 2029, et un avis d'attribution de février 2026 porte encore sur la maintenance du portail intranet Pléiade fondé sur SharePoint et SQL Server. Ensuite, 75 % des grandes organisations publiques restent équipées Microsoft, et seulement 12 % des agents déclarent spontanément une demande de souveraineté numérique. Enfin, la DGFiP, avec ses 800 applications, son cloud souverain Nubo et ses postes « très peu adhérents à Microsoft » depuis vingt ans, montre que la migration ne se décrète pas en un séminaire : elle se construit sur deux décennies.

Ces éléments ne contredisent pas le discours officiel, ils en révèlent la nature exacte. Le document du 8 avril n'annonce pas une sortie de Microsoft. Il ouvre une séquence de désensibilisation graduelle, couche par couche, contrat par contrat. Il s'agit moins d'une révolution que d'une officialisation de trajectoires déjà engagées, désormais dotées d'une gouvernance interministérielle cohérente et d'échéances opposables.

Le premier fait est contractuel. L'avis d'attribution BOAMP n° 25-28385 du 14 mars 2025 a notifié à la société Crayon France, seul soumissionnaire, un accord-cadre à bons de commande pour des licences Microsoft (MPSA, EES, CSP-NCE-Educ, SPLA) au profit du ministère de l'Éducation nationale et de la Jeunesse. La durée est de douze mois reconductibles tacitement jusqu'à quatre ans, soit une échéance possible en 2029. Le plafond total s'élève à 152 millions d'euros, la valeur engagée publiée se situant autour de 74,7 millions d'euros. Ce marché a été contesté par le député Philippe Latombe dans une question écrite à l'Assemblée nationale et par le Conseil national du logiciel libre, qui en a demandé l'annulation. L'avis de février 2026 sur la maintenance du portail intranet Pléiade, fondé sur SharePoint et SQL Server, prolonge dans la même période une autre brique de dépendance propriétaire. Ces deux décisions contractuelles, récentes, ne peuvent être assimilées à des reliquats d'un passé révolu. Elles relèvent de la période actuelle.

Le deuxième fait est sociotechnique. Selon l'étude Lecko de janvier 2026, 75 % des grandes organisations (plus de 250 collaborateurs, échantillon mixte public et privé) restent équipées de solutions Microsoft, et 12 % seulement des agents expriment spontanément une attente de souveraineté pour l'évolution de leurs outils. Ces chiffres ne disqualifient pas l'ambition politique, ils en dessinent l'horizon réel. La demande de souveraineté, telle qu'elle est portée par l'État, ne correspond pas à une demande massive des agents publics eux-mêmes. Elle est un choix stratégique imposé par le haut, dans un environnement de travail où l'adhérence aux outils Microsoft est massive et acceptée comme telle par la majorité des utilisateurs.

Le troisième fait est l'étalon d'une migration réussie. À la DGFiP, le cloud Nubo a été engagé en 2016 à la suite d'un appel à projets de la DINUM, avec une première mise en service mi-2018. Il repose sur une pile intégralement libre (Debian, OpenStack, Kubernetes, PostgreSQL, Tomcat). Il mobilise une équipe d'environ quarante personnes et couvre, en 2024, plus de 10 000 machines virtuelles. L'investissement cumulé depuis 2016, selon le rapport de la Cour des comptes du 31 octobre 2025, s'élève à 55,8 millions d'euros. Sur le poste de travail, le DSI de la DGFiP, Tomasz Blanc, décrit en mars 2026 une adhérence à Microsoft limitée de longue date : Windows reste présent, mais pas la suite Office, remplacée par Firefox et LibreOffice. Les nouveaux projets sont engagés par défaut sur Nubo. Cette trajectoire n'a pas été décrétée en un séminaire. Elle résulte d'une construction méthodique, portée sur deux décennies par un engagement managérial continu et par l'existence d'une exigence métier structurante (le secret fiscal) qui rend la dépendance extra-européenne inacceptable par nature.

Encadré 1. Trois faits-ancres, trois sources primaires

Marché Crayon-Microsoft Éducation nationale : avis BOAMP n° 25-28385 du 14 mars 2025, plafond 152 millions d'euros sur quatre ans reconductibles, titulaire Crayon France (seul soumissionnaire). Question écrite n° 5312 du député Philippe Latombe, Assemblée nationale, 25 mars 2025.

Part Microsoft dans les grandes organisations : étude Lecko, tome 10 du référentiel État de l'art de la transformation interne des organisations, janvier 2026, 500 répondants, organisations de plus de 250 collaborateurs, échantillon public et privé.

Cloud Nubo à la DGFiP : rapport de la Cour des comptes S2025-1479 du 31 octobre 2025, Les enjeux de souveraineté des systèmes d'information civils de l'État.

Le layering institutionnel comme clé de lecture

Les faits décrits trouvent une formulation rigoureuse dans les travaux de sociologie historique du changement institutionnel. Wolfgang Streeck et Kathleen Thelen, dans Beyond Continuity (Oxford University Press, 2005), ont proposé une typologie en cinq modes pour décrire comment les institutions changent sans passer par la rupture frontale. Parmi ces cinq modes, le layering (superposition) décrit précisément les configurations où des acteurs, ne pouvant abroger un dispositif existant en raison de ses coûts de sortie, de son ancrage organisationnel ou de ses équilibres politiques, empilent par-dessus des couches alternatives qui, à terme, modifient la physionomie de l'ensemble sans qu'aucune décision de rupture n'ait jamais été prise. Le drift (érosion) complète le tableau en désignant l'usure par inaction d'un dispositif dont le contexte a changé mais qui n'a pas été modifié en conséquence.

La trajectoire française de la souveraineté numérique illustre, terme à terme, ce double mécanisme. Depuis 2008, la Gendarmerie nationale a déployé GendBuntu. En 2012, la circulaire Ayrault a posé le principe de l'orientation vers le logiciel libre dans l'administration. En 2016, la DGFiP a lancé Nubo. En 2021, la doctrine « Cloud au centre » a acté une préférence pour les offres souveraines pour les données sensibles. En 2024, la loi SREN a donné force législative au principe SecNumCloud pour certaines catégories de données. En 2025, la messagerie Tchap et l'outil de visioconférence Visio ont été généralisés. En 2026, la bascule des postes DINUM sous Linux est annoncée. Aucune de ces décisions n'a abrogé la présence de Microsoft dans l'administration. Chacune a ajouté une couche. L'accumulation de ces couches, sur quinze ans, a progressivement modifié le paysage sans jamais produire la rupture narrative que le discours politique annonce régulièrement.

Le drift complète la lecture. Pendant que l'État empilait des briques souveraines, l'environnement juridique extra-européen se durcissait (Cloud Act en 2018, Schrems II en 2020, tensions transatlantiques en 2025 et 2026). Les contrats Microsoft, eux, continuaient à être renouvelés sur la même architecture qu'auparavant, alors qu'un arbitrage réalisé à froid en 2025 n'aurait probablement pas abouti aux mêmes termes qu'en 2012. L'inaction contractuelle, dans un contexte qui change, est elle-même une forme de décision institutionnelle. Elle laisse l'exposition s'éroder symboliquement, sans la supprimer opérationnellement.

La combinaison layering et drift permet alors de nommer avec précision ce que montre la séquence 2025-2026. L'annonce du 8 avril n'est ni un affichage sans portée, ni une rupture historique. Elle est l'officialisation d'une trajectoire graduelle, c'est-à-dire le moment où une succession d'ajouts dispersés reçoit une gouvernance interministérielle cohérente et des échéances opposables politiquement. Le fait que cette officialisation coexiste avec la prolongation du marché Éducation nationale jusqu'en 2029 n'est pas une incohérence du gouvernement, c'est la signature du mode de changement qu'il pratique.

Encadré 2. Le layering selon Streeck et Thelen (2005)

Les institutions ne changent pas toujours par abrogation ou substitution. Elles peuvent aussi être transformées par superposition de couches nouvelles sur les anciennes, sans que les anciennes soient formellement supprimées. Ce mécanisme produit, à horizon long, des déplacements profonds, mais il se manifeste par des séquences de décisions qui, prises isolément, paraissent modestes, voire contradictoires. Selon Streeck et Thelen, « un changement profond peut être obtenu par accumulation de petits ajustements en apparence insignifiants » (Beyond Continuity, Oxford University Press, 2005, p. 8).

Le layering s'accompagne souvent d'un drift : quand le contexte d'une institution change (nouveaux risques, nouveaux acteurs, nouveaux arbitrages possibles), le maintien inchangé de cette institution équivaut à une décision de laisser s'éroder sa pertinence. Le mécanisme fonctionne particulièrement bien dans les secteurs à forte inertie contractuelle, comme les systèmes d'information publics, où les accords-cadres pluriannuels verrouillent des dépendances que les décisions doctrinales ne peuvent défaire qu'avec plusieurs années de décalage.

La DGFiP, contre-exemple empirique du temps réel de la transformation

Le cas de la DGFiP fournit l'étalon le plus exigeant pour évaluer ce que vaut l'annonce du 8 avril. Il montre ce que signifie, concrètement, construire une alternative souveraine à un socle Microsoft historique, dans une grande administration centrale française. Les chiffres sont connus. Environ 800 applications sous gestion. Un système d'information de plus de quarante ans d'âge. Cinq mille agents à la direction du numérique. Un investissement cumulé de 55,8 millions d'euros sur neuf ans pour Nubo seul. Une équipe dédiée de quarante personnes. Une couverture qui plafonne, selon la Cour des comptes, autour de 22 % du parc applicatif de la direction, avec un usage interministériel de l'ordre de 5 %.

Ces chiffres produisent deux leçons structurantes pour l'ensemble de la démarche. La première est qu'une migration de cette ampleur suppose une volonté politique soutenue sur plusieurs mandats, indépendante des cycles électoraux. À la DGFiP, cette continuité a été possible parce que la contrainte métier (le secret fiscal) rendait le sujet structurel et non discrétionnaire. Peu d'autres administrations disposent d'un tel aiguillon. La seconde leçon est que la temporalité réaliste d'une migration de socle se compte en décennies, pas en années, et qu'elle passe par des jalons intermédiaires modestes avant de produire une bascule perceptible. En 2018, Nubo était en première mise en service, avec quelques applications. En 2024, il héberge plus de 10 000 machines virtuelles. L'écart entre ces deux dates résume l'horizon attendu d'une démarche sérieuse.

Projetée sur la trajectoire annoncée le 8 avril 2026, cette référence impose une forme de sobriété. Demander à l'ensemble des ministères et opérateurs publics un plan d'action à l'automne 2026 est cohérent avec le mode layering : chacun ajoute ses propres couches, en cohérence avec la gouvernance interministérielle. Annoncer une bascule généralisée dans un horizon de quelques années, en revanche, serait en contradiction avec ce que la DGFiP documente empiriquement. Entre ces deux lectures, l'annonce officielle se situe plutôt dans la première, plus prudente. La lecture médiatique de rupture relève plutôt de la seconde, moins soutenable.

Un précédent instructif : la doctrine « Cloud au centre »

Pour évaluer ce que produit l'officialisation d'une trajectoire graduelle, le précédent le plus proche est la doctrine « Cloud au centre » énoncée par la circulaire Castex du 5 juillet 2021 et révisée par la circulaire Borne du 31 mai 2023. Le format politique est identique : circulaire du Premier ministre portée par la DINUM avec l'ANSSI et la Direction des achats de l'État, affichage d'une préférence souveraine, graduation avec dérogations, officialisation de trajectoires préexistantes (Nubo à la DGFiP, Pi à l'Intérieur) que la circulaire ne crée pas mais reconnaît. La proximité structurelle avec la séquence de 2026 est telle que cette dernière peut être lue comme une nouvelle itération d'un cycle bien identifié.

Le rapport de la Cour des comptes du 31 octobre 2025, qui a dressé le bilan de « Cloud au centre » quatre ans après son énoncé, fournit la mesure de ce qu'une officialisation produit réellement. Sur les grands projets de l'État, 63 % sont conformes à la doctrine, 37 % ne le sont pas. La commande publique cloud des opérateurs atteint 9,7 millions d'euros en 2024, en progression de 59 % sur un an, dont 73 % orientés vers des acteurs européens. Seize services sont qualifiés SecNumCloud chez neuf prestataires fin 2025. La Cour conclut néanmoins que « l'ambition affichée par la France peine à être satisfaite du fait de la position prééminente des entreprises américaines et de la législation qui leur est applicable » et qu'« il n'existe pas de stratégie de l'État opposable aux ministères ».

Cette évaluation à mi-parcours est importante parce qu'elle trace la pente attendue du cycle 2026-2030. Quatre ans après « Cloud au centre », la conformité est majoritaire mais pas massive, les dépendances structurelles subsistent, et l'évaluation institutionnelle pointe la non-opposabilité du dispositif. Aucune raison empirique ne permet de penser que la trajectoire issue du 8 avril 2026 échappera à cette pente. Ce qu'il faut en attendre, c'est un progrès réel, mesurable, partiel, accompagné d'une évaluation critique de la Cour des comptes à horizon 2029 ou 2030. Ce qu'il ne faut pas en attendre, c'est une bascule généralisée hors Microsoft.

Un angle mort : le nœud contractuel du revendeur

Un élément reste largement absent du discours institutionnel et de la couverture médiatique dominante. Le marché Microsoft de l'Éducation nationale signé en mars 2025 n'a pas été passé avec Microsoft, mais avec Crayon France, filiale française du groupe norvégien Crayon, agissant comme revendeur de licences. Cette médiation contractuelle a des conséquences organisationnelles importantes. Elle crée une relation triangulaire entre administration, revendeur et éditeur, qui complique le basculement vers des offres alternatives puisque c'est le revendeur qui gère les licences, les renouvellements et le support de premier niveau. Un changement de socle logiciel ne se réduit pas à un remplacement de produit. Il implique de reconfigurer une chaîne contractuelle entière, avec ses compétences internes associées.

Cet élément ne figure pas dans le communiqué du 8 avril, qui raisonne en termes de « solutions extra-européennes » et non de structures contractuelles. Il est pourtant au cœur de la difficulté pratique. Sortir de Microsoft suppose, pour un ministère, non seulement de remplacer les logiciels, mais de réinternaliser ou réattribuer des fonctions aujourd'hui prises en charge par les revendeurs. Gilles Jeannot et Simon Cottin-Marx, dans La privatisation numérique (Raisons d'agir, 2022), ont décrit ce type de dépendance comme le noyau dur de la privatisation du service public numérique : non pas le logiciel lui-même, mais l'écosystème de services qui l'entoure et qui a été progressivement externalisé depuis trois décennies. Tant que cette dimension contractuelle et en compétences n'est pas traitée, le layering reste la configuration la plus probable de la trajectoire.

Conclusion : une hypothèse vérifiable à l'horizon 2028

La thèse défendue dans cet article est que les contradictions apparentes entre le récit de rupture du 8 avril 2026 et la réalité contractuelle ne sont pas des contradictions, mais la signature d'un mode de changement institutionnel particulier, celui de la superposition de couches alternatives sans abrogation du socle. Ce mode n'est ni un échec ni une hypocrisie. Il est la forme normale du changement dans un État dont les dépendances ont été sédimentées sur quarante ans et dont les marchés publics s'engagent par accords-cadres pluriannuels.

Cette lecture débouche sur une hypothèse vérifiable à horizon fin 2028. Si le cycle ouvert en avril 2026 relève bien d'un layering institutionnel, trois indicateurs observables sans accès à des informations internes devraient se vérifier. Premier indicateur : le taux de conformité des grands projets de l'État à la doctrine de souveraineté, qui était de 63 % fin 2025, se situera entre 65 % et 75 % au prochain bilan DINUM, soit un progrès réel mais pas une bascule. Deuxième indicateur : au moins un marché Microsoft de plus de 50 millions d'euros aura été notifié entre avril 2026 et fin 2028 par un ministère ou un grand opérateur public, recensable via les avis BOAMP ou TED. Troisième indicateur : la nouvelle procédure Microsoft de l'Éducation nationale (avis BOAMP n° 25-129041 du 21 novembre 2025) aura donné lieu à une notification, à un revendeur, pour une durée couvrant tout ou partie de 2027-2029.

Si ces trois indicateurs se confirment, la lecture en layering sera validée. Si l'un au moins est franchement infirmé, la lecture en rupture redeviendra crédible et l'analyse devra être rouverte. Dans l'intervalle, la formulation la plus juste pour qualifier la séquence du 8 avril 2026 n'est ni « pivot historique » ni « affichage sans portée ». Elle est officialisation institutionnelle d'une trajectoire graduelle. C'est moins spectaculaire que la rupture annoncée. C'est plus véridique que la continuité soupçonnée. Et c'est très précisément ce que les vingt ans de Nubo à la DGFiP ont déjà démontré en pratique.

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Note méthodologique

Trois choix éditoriaux ont été tranchés pour cet article. Le concept central retenu est le layering de Streeck et Thelen (2005), préféré à d'autres cadres possibles (path dependency, lock-in technologique, découplage institutionnel) parce qu'il nomme précisément la superposition sans rupture qui caractérise le dossier, avec le drift en appui analytique. Le parallèle historique principal est la doctrine « Cloud au centre » de 2021, préférée à la circulaire Ayrault de 2012 en raison d'une proximité structurelle plus forte (acteurs, format, chronologie, évaluation intermédiaire disponible). Le chiffre de 75 % des grandes organisations équipées Microsoft est issu de l'étude Lecko de janvier 2026, dont l'échantillon mixe secteur public et secteur privé. Cet écart méthodologique est signalé explicitement dans le corps. Le chiffre de 12 % d'agents déclarant spontanément une attente de souveraineté est issu de la même étude et reçu avec la même réserve. La référence BOAMP n° 26-17682 du marché Pléiade est citée par la presse spécialisée (IT for Business, avril 2026) mais n'a pas été consultée en source primaire, et est signalée comme telle.

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Sources

Sources primaires institutionnelles

• DINUM, « Souveraineté numérique : l'État accélère la réduction de ses dépendances extra-européennes », communiqué, 8 avril 2026. https://www.numerique.gouv.fr/sinformer/espace-presse/souverainete-numerique-reduction-dependances-extra-europeennes/
• Cour des comptes, Les enjeux de souveraineté des systèmes d'information civils de l'État, rapport S2025-1479, 31 octobre 2025. https://www.ccomptes.fr/fr/publications/les-enjeux-de-souverainete-des-systemes-dinformation-civils-de-letat
• Premier ministre, circulaire n° 6282/SG du 5 juillet 2021 (« Cloud au centre »).
• Premier ministre, circulaire n° 6404/SG du 31 mai 2023 (révision de la doctrine « Cloud au centre »).
• Loi n° 2024-449 du 21 mai 2024 visant à sécuriser et à réguler l'espace numérique (SREN), article 31.
• Premier ministre, circulaire n° 5608/SG du 19 septembre 2012 (« Orientations pour l'usage des logiciels libres dans l'administration »). https://www.legifrance.gouv.fr/circulaire/id/35837
• BOAMP, avis d'attribution n° 25-28385 du 14 mars 2025 (marché Microsoft Éducation nationale). https://www.boamp.fr/telechargements/FILES/PDF/2025/03/25-28385.pdf
• BOAMP, avis de marché n° 25-129041 du 21 novembre 2025 (nouvelle procédure Microsoft Éducation nationale). https://www.boamp.fr/telechargements/FILES/PDF/2025/11/25-129041.pdf
• BOAMP, avis n° 26-17682 de février 2026 (maintenance du portail Pléiade, référence citée par IT for Business, à vérifier en source primaire avant publication ultérieure).
• Assemblée nationale, question écrite n° 5312 du député Philippe Latombe, 25 mars 2025, réponse au JO du 28 octobre 2025. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/questions/QANR5L17QE5312
• Sénat, commission d'enquête sur la commande publique, audition de Microsoft du 10 juin 2025. https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20250609/ce*commande*publique.html

Études et chiffres

• Lecko, État de l'art de la transformation interne des organisations 2026, tome 10 du référentiel Lecko, janvier 2026. https://referentiel.lecko.fr/

Cadres théoriques

• Streeck, Wolfgang et Thelen, Kathleen (dir.), Beyond Continuity. Institutional Change in Advanced Political Economies, Oxford University Press, 2005.
• Hacker, Jacob, « Policy Drift: The Hidden Politics of US Welfare State Retrenchment », in Streeck et Thelen (dir.), Beyond Continuity, Oxford University Press, 2005.
• Pierson, Paul, « Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics », American Political Science Review, vol. 94, n° 2, 2000, p. 251-267.

Contexte français

• Bezes, Philippe, Réinventer l'État. Les réformes de l'administration française (1962-2008), Presses universitaires de France, 2009.
• Jeannot, Gilles et Cottin-Marx, Simon, La privatisation numérique. Déstabilisation et réinvention du service public, Éditions Raisons d'agir, 2022.

Entretiens et presse spécialisée

• Blanc, Tomasz (DSI DGFiP), entretien, IT for Business, mars 2026.
• Next, « L'État veut réduire ses dépendances extra-européennes, la Dinum bientôt sous Linux », avril 2026.
• IT for Business, « 234 postes : la DINUM sort de Windows, pas l'État », avril 2026.
• Usine Digitale, « Transformation numérique de l'État : quel bilan après cinq ans de doctrine Cloud au centre ? ».
• Acteurs Publics, « Les opérateurs de l'État, angle mort de la doctrine Cloud au centre ».
• Archimag, « Quand la souveraineté numérique bute sur Microsoft 365 », 2 février 2026.