Les OPSN réclament un fonds, l'État offrira la règle

Un manifeste écrit dans l'intervalle entre deux textes d'État

Le document s'intitule « Manifeste de l'association Déclic Fédération des Opérateurs Publics de Services Numériques (OPSN) pour la souveraineté des données des collectivités locales ». Il est daté d'avril 2026 et a été relayé le 10 avril par la Banque des Territoires, qui en héberge la version accessible. Son président, Emmanuel Vivé, par ailleurs directeur général de l'ADICO, le décrit auprès de Localtis comme un « coup de gueule » et formule la thèse centrale en une phrase : « l'État n'est pas le garant du bon fonctionnement du numérique des collectivités. Que ce soit le privé ou l'État, chacun doit rester à sa place ».

La chronologie compte ici plus que le contenu. Le 5 février 2026, une circulaire du Premier ministre a été présentée par trois ministres devant des entrepreneurs de la French Tech. Elle établit une hiérarchie d'achat pour les administrations, des solutions mutualisées internes vers le marché français puis européen, le développement sur mesure n'intervenant qu'en dernier ressort. Elle recadre également le périmètre de LaSuite numérique en distinguant un socle stratégique opéré par l'État de services complémentaires ouverts au privé. Vingt jours plus tard, le 25 février, la commission des lois de l'Assemblée nationale adoptait un amendement du rapporteur Philippe Latombe soumettant les régions, départements, métropoles, services d'incendie et de secours, centres de gestion et communes de plus de trente mille habitants aux mêmes exigences d'hébergement que l'État. Le manifeste paraît dans cet intervalle. Le décret n° 2026-272 du 14 avril 2026, publié au Journal officiel deux jours plus tard, arrive après.

Cette séquence interdit de lire le texte comme une prise de position doctrinale de longue haleine. Il s'agit d'une réponse datée à un mouvement normatif en cours, produite par une fédération qui voit se dessiner un périmètre réglementaire dans lequel elle n'est pas nommée. Le vocabulaire du manifeste, qui parle de « cause partagée » entre collectivités, éditeurs et hébergeurs, adoucit une position qui est d'abord défensive.

Les six demandes du manifeste

Deux blocs structurent la partie revendicative. Sous l'intitulé « Renforcer le cadre légal », le texte demande d'intégrer « des clauses de souveraineté et d'interopérabilité dans le Code de la commande publique », d'« étendre l'obligation d'hébergement souverain aux données sensibles des collectivités » et de « créer un fonds national pour la souveraineté numérique territoriale ». Sous l'intitulé « Soutenir les OPSN et les acteurs publics », il demande de « reconnaître officiellement le rôle des OPSN comme opérateurs de référence pour les collectivités », de faciliter l'accès aux financements européens et à France 2030, et d'encourager les partenariats public-public. Aucun montant n'est associé au fonds réclamé.

La revendication décisive demande davantage de contrainte, pas moins d'État

Le décret du 14 avril 2026, pris en application de l'article 31 de la loi SREN du 21 mai 2024, impose l'hébergement qualifié SecNumCloud aux services de l'État, à ses opérateurs et à six groupements d'intérêt public nommément listés, avec un délai de migration de dix-huit mois et un régime de dérogation motivée. Les collectivités territoriales n'y figurent pas. L'obligation de souveraineté que l'État s'applique à lui-même s'arrête à la frontière du bloc communal, alors même que les données de l'état civil, de l'action sociale communale, des services scolaires et de la vidéoprotection y sont produites et conservées.

C'est très exactement dans ce vide que se loge la deuxième demande du manifeste. Une fédération d'opérateurs publics réclame l'extension à ses propres commanditaires d'une obligation réglementaire coûteuse. Le geste paraît contre-intuitif tant qu'on le lit comme une revendication d'autonomie. Il devient limpide dès lors qu'on observe qui serait en position de porter la mise en conformité. Les OPSN sont, dans une large part du territoire rural, les seules structures capables de fournir un hébergement mutualisé aux communes de quelques centaines d'habitants. Étendre l'obligation revient à créer un marché captif dont ils sont les fournisseurs naturels.

La tension du manifeste tient donc en une formule : il demande moins d'État opérateur et davantage d'État prescripteur. Le refus de « l'État développeur » et l'appel à la norme contraignante ne se contredisent pas, ils forment une même stratégie de positionnement. Le discours institutionnel, du côté de la fédération comme du côté de ses interlocuteurs, ne nomme jamais cette articulation. Il la recouvre par le vocabulaire consensuel de la souveraineté et de l'interopérabilité, sur lequel personne ne se divise.

La comparaison avec l'autre volet du dossier éclaire le calcul. La Suite territoriale, opérée par l'ANCT, vise vingt-quatre mille petites collectivités, sur un constat que l'agence documente elle-même : près de dix mille communes sans nom de domaine institutionnel, vingt mille utilisant une messagerie non professionnelle. Treize OPSN et Déclic ont signé la déclaration d'intention du 19 novembre 2025, et le déploiement a débuté le 1er janvier 2026. La fédération est donc partie prenante du dispositif qu'elle critique par ailleurs comme empiètement de l'État. Cette position n'est pas incohérente. Elle est celle d'un acteur qui négocie sa place dans une architecture dont il ne maîtrise ni le calendrier, ni le financement, ni le périmètre.

Une fédération qui ne parvient pas à dire combien elle pèse

La quatrième demande du manifeste sollicite la reconnaissance officielle des OPSN comme « opérateurs de référence » des collectivités. Une telle demande suppose une base de légitimité mesurable. Or le décompte des adhérents de Déclic varie selon les sources sans qu'aucune ne fasse autorité.

L'étude conduite avec le cabinet Métapolis et présentée aux rencontres nationales de 2023 s'appuie sur soixante-six adhérents. La fiche de la Suite territoriale publiée sur beta.gouv.fr mentionne soixante-treize structures. Le site de l'association évoque plus de soixante-dix membres à l'occasion de ses vingt ans. Localtis, en avril 2026, écrit « quelque quatre-vingts ». Les chiffres de couverture territoriale connaissent la même dispersion, entre les trente-huit millions d'habitants et cinquante-sept pour cent de la population avancés dans les documents antérieurs et les « plus de vingt-cinq mille collectivités » citées ailleurs. Aucun décompte consolidé, daté et opposable n'a pu être identifié.

Cette imprécision n'est pas un détail de sourçage. Elle constitue un constat analytique en soi. Une fédération qui réclame un statut d'opérateur de référence, une ligne budgétaire dédiée et un accès aux fonds européens produit sur elle-même une donnée moins fiable que celle qu'elle exige de ses interlocuteurs sur la localisation des données. L'écart entre soixante-six et quatre-vingts adhérents en trois ans peut refléter une croissance réelle, une variation de périmètre entre membres et partenaires, ou un flou déclaratif. Rien dans les sources publiques ne permet de trancher. Pour une revendication qui repose intégralement sur la représentativité, le point est structurant.

L'étude Métapolis fournit d'ailleurs le seul matériau évaluatif disponible, et son résultat mérite attention. Sur plus de mille huit cents répondants, les OPSN obtiennent une note moyenne de huit sur dix, à l'exception d'un item noté sept, celui des économies réellement réalisées. La dimension la moins bien évaluée par les adhérents est précisément celle qui fonde économiquement la mutualisation.

La méta-organisation

Göran Ahrne et Nils Brunsson désignent par ce terme les organisations dont les membres sont eux-mêmes des organisations, et non des individus (Meta-organizations, Edward Elgar, 2008). Elles disposent d'emblée d'une capacité d'action considérable, héritée de leurs membres, mais souffrent d'une autorité faible sur eux et tirent une part de leur utilité de la production de positions communes vers l'extérieur. Le manifeste relève exactement de cette fonction : il produit une voix collective là où la fédération ne dispose d'aucun pouvoir de décision sur les politiques d'achat de ses adhérents.

Ce que fait un manifeste quand il ne peut pas contraindre

Une fédération sans compétence réglementaire, sans budget d'intervention et sans autorité sur ses membres dispose d'un répertoire d'action étroit. Elle peut se conformer, négocier, éviter, s'opposer frontalement, ou tenter d'agir sur les règles elles-mêmes. Ce répertoire a été formalisé il y a trente-cinq ans par Christine Oliver, dans un article qui reste la référence pour analyser les réponses organisationnelles aux pressions institutionnelles.

Les réponses stratégiques aux processus institutionnels

Christine Oliver, « Strategic Responses to Institutional Processes », Academy of Management Review, 1991, volume 16, numéro 1, pages 145 à 179. L'auteure y conteste l'idée que les organisations subissent passivement les pressions de leur environnement institutionnel et distingue cinq stratégies par degré de résistance croissante : l'acquiescement, le compromis, l'évitement, la défiance et la manipulation. Cette dernière regroupe trois tactiques, la cooptation, l'influence et le contrôle. L'influence consiste à agir sur les valeurs et les critères d'évaluation qui définiront ultérieurement ce qui est légitime.

Lu à cette lumière, le manifeste ne relève ni de la défiance, qui suppose la contestation ouverte, ni de l'acquiescement. Il combine deux registres. La demande d'intégrer des clauses de souveraineté et d'interopérabilité dans le code de la commande publique est une tactique d'influence au sens strict : elle ne conteste pas une décision particulière, elle cherche à modifier les critères qui rendront demain certaines solutions légitimes et d'autres non. La demande de reconnaissance officielle du statut d'opérateur de référence relève du même mouvement, appliqué non plus aux solutions mais aux acteurs autorisés à les fournir.

La formule du manifeste selon laquelle « l'interopérabilité n'est pas un modèle commercial, mais une obligation qui doit devenir normative » est à cet égard la phrase la plus révélatrice du texte. Elle décrit exactement l'opération visée, qui consiste à faire passer une exigence technique du registre du choix contractuel à celui de la règle opposable. Une fédération qui n'a aucun moyen de contraindre un éditeur peut en revanche tenter de faire écrire la contrainte par le législateur.

Cette lecture a une conséquence directe pour le praticien. Un manifeste de ce type ne s'évalue pas à la qualité de son argumentation ni à la justesse de son diagnostic, mais à sa capacité à faire bouger un texte normatif dans les douze à vingt-quatre mois. Le critère de réussite est procédural, pas rhétorique.

Le précédent ATESAT, ou le coût politique d'un fonds sectoriel

La demande de fonds national mérite d'être confrontée au précédent structurellement le plus proche, qui n'est pas celui de l'électrification rurale mais celui de l'ingénierie territoriale. L'assistance technique de l'État pour raisons de solidarité et d'aménagement du territoire, créée en 2001, apportait aux petites communes un appui en voirie, aménagement et habitat. L'article 66 de la loi de finances pour 2014 l'a supprimée, avec une transition courant jusqu'à la fin 2015. Le montant en jeu était modeste, de l'ordre de cinq millions d'euros facturés en moyenne annuelle.

La suite est instructive. Les départements ont massivement compensé le retrait de l'État par la création d'agences techniques départementales, sur le fondement de l'article L. 5511-1 du code général des collectivités territoriales, qui autorise département, communes et intercommunalités à créer entre eux un établissement public d'assistance technique, juridique ou financière. Soixante-douze départements offraient une ingénierie territoriale diversifiée, une cinquantaine ayant opté pour cette forme juridique. Le mouvement est exactement celui qu'ont connu les OPSN, à savoir une auto-organisation locale née d'un désengagement ou d'une carence de l'échelon national.

Ces structures ont ensuite demandé un soutien financier pérenne. La réponse ministérielle apportée au Sénat en 2018 est explicite et vaut avertissement : les dotations de l'État aux collectivités territoriales n'ont pas vocation à accueillir des dispositifs spécifiques de soutien à un pan particulier de l'action publique. Le refus n'est pas budgétaire, il est doctrinal. Il porte sur le principe même du fléchage sectoriel, que l'architecture des concours financiers de l'État aux collectivités écarte par construction.

Deux précédents secondaires complètent le tableau sans qu'il soit utile de les développer. Le Fonds d'amortissement des charges d'électrification, créé en 1936 et devenu compte d'affectation spéciale, démontre qu'un fonds sectoriel pérenne est possible, mais il repose sur un prélèvement assis sur les distributeurs d'énergie et non sur une dotation générale. Au Royaume-Uni, le Local Digital Fund a effectivement été créé et a attribué environ seize millions et demi de livres à soixante et un projets portés par des collectivités, mais l'évaluation indépendante publiée en janvier 2025 conclut à un rapport bénéfice sur coût de l'ordre de 0,49 et à un rendement jugé faible. L'existence d'un fonds national dédié au numérique local n'est donc ni impossible ni, en soi, une garantie d'efficacité.

La comparaison avec le volet numérique de France Relance achève de situer l'enjeu. Quatre-vingt-huit millions d'euros avaient été fléchés vers les collectivités entre 2021 et 2022, avec un peu moins de quarante millions attribués en octobre 2021 et des projets financés dans trois mille deux cents collectivités selon le bilan de janvier 2023. Le dispositif a existé, il a été consommé partiellement et il n'a pas été pérennisé. Réclamer un fonds sans en chiffrer le besoin ni documenter l'insuffisance des dispositifs antérieurs expose la demande à un argument simple, celui de l'absorption.

Ce qui se vérifiera dans les documents budgétaires

Le manifeste demande simultanément moins d'État opérateur et davantage d'État prescripteur, et cette combinaison n'est pas une incohérence mais la signature d'une méta-organisation qui, faute de pouvoir contraindre qui que ce soit, cherche à faire écrire par la norme ce qu'elle ne peut obtenir par le marché. La tactique d'influence décrite par Oliver a une propriété que le vocabulaire consensuel du texte masque : elle réussit ou échoue de manière observable, dans des documents publics et à des dates connues.

Deux indicateurs permettront de trancher. Le premier est budgétaire. Si les documents annexés au projet de loi de finances pour 2027, examinés à l'automne 2026, ne comportent aucune ligne identifiable au titre d'une souveraineté numérique territoriale, la demande de fonds aura suivi la trajectoire du soutien aux agences techniques départementales, refusé en 2018 sur un motif de principe et non de montant. Le second est normatif et se joue plus tôt. Si la proposition de loi relative à la sécurisation des marchés publics numériques est promulguée en conservant l'extension des obligations d'hébergement aux collectivités de plus de trente mille habitants, sans dispositif de financement associé, alors la fédération aura obtenu la contrainte sans la ressource, c'est-à-dire le marché captif sans le fonds qui devait le solvabiliser.

L'hypothèse formulée ici est que ce second scénario est le plus probable à l'horizon de la fin 2027. La demande d'extension d'une obligation coûte peu à l'État, puisque la dépense retombe sur les collectivités et leurs opérateurs mutualisés. La création d'une ligne budgétaire dédiée engage le budget général et heurte une doctrine constante des concours financiers. Une tactique d'influence obtient généralement ce qui ne se paie pas.

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Note méthodologique

L'article s'appuie sur le texte du manifeste dans sa version hébergée par la Banque des Territoires, faute d'exemplaire localisé sur le site de l'association, ce point est signalé comme une limite de sourçage. Le nombre d'adhérents de Déclic varie de soixante-six à environ quatre-vingts selon les sources et aucun décompte officiel daté n'a été identifié, cette divergence est traitée dans le corps de l'article comme un élément d'analyse et non comme une donnée à trancher. Le texte de la circulaire présentée le 5 février 2026 n'a pas été vérifié sur Légifrance, seule sa présentation publique est documentée. L'issue de l'examen en séance publique de la proposition de loi portant l'extension des obligations d'hébergement aux collectivités n'a pas pu être établie à la date de rédaction, l'article s'en tient donc au stade vérifié de l'adoption en commission des lois. Le choix du cadre théorique s'est porté sur Oliver plutôt que sur la théorie de la dépendance aux ressources de Pfeffer et Salancik, la première décrivant des tactiques observables dans un texte public là où la seconde aurait exigé des données sur les flux financiers de la fédération, non disponibles. Le parallèle historique retenu est celui de la suppression de l'ATESAT plutôt que celui de l'électrification rurale, pour sa proximité structurelle supérieure, à savoir un retrait de l'État suivi d'une auto-organisation départementale puis d'une demande de dotation refusée sur un motif de principe.

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Sources

Sources primaires institutionnelles

Déclic, « Manifeste de l'association Déclic Fédération des Opérateurs Publics de Services Numériques (OPSN) pour la souveraineté des données des collectivités locales », avril 2026. https://www.banquedesterritoires.fr/sites/default/files/2026-04/Declic-Manifeste-2026.pdf

Décret n° 2026-272 du 14 avril 2026 pris pour l'application de l'article 31 de la loi n° 2024-449 du 21 mai 2024 visant à sécuriser et à réguler l'espace numérique, publié au Journal officiel le 16 avril 2026. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000053900789

Direction des affaires juridiques du ministère de l'Économie, note de publication du décret d'application de l'article 31 de la loi SREN. https://www.economie.gouv.fr/daj/publication-du-decret-dapplication-de-larticle-31-de-la-loi-sren-relatif-la-protection-des-donnees-dune-sensibilite-particuliere-de-letat

Agence nationale de la cohésion des territoires, communiqué sur le déploiement de La Suite territoriale, novembre 2025. https://anct.gouv.fr/espace-presse/l-anct-et-ses-partenaires-lancent-le-deploiement-de-la-suite-territoriale-de-services

beta.gouv.fr, fiche produit « Suite territoriale ». https://beta.gouv.fr/startups/suite.territoriale.html

Code général des collectivités territoriales, article L. 5511-1 relatif aux agences départementales. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006393012

Sénat, réponse ministérielle relative au soutien aux agences techniques départementales après la suppression de l'ATESAT, 2018. https://www.senat.fr/questions/base/2018/qSEQ180103371.html (à vérifier avant publication, référence de question à confirmer)

Presse spécialisée en position de source primaire

Olivier Devillers, « Interopérabilité et souveraineté : Déclic rappelle les exigences numériques des territoires », Localtis / Banque des Territoires, 10 avril 2026. https://www.banquedesterritoires.fr/interoperabilite-et-souverainete-declic-rappelle-les-exigences-numeriques-des-territoires

Olivier Devillers, « Les administrations incitées à acheter des solutions numériques souveraines », Localtis / Banque des Territoires, 6 février 2026. https://www.banquedesterritoires.fr/les-administrations-incitees-acheter-des-solutions-numeriques-souveraines

Olivier Devillers, « Les collectivités locales bientôt obligées d'utiliser un cloud souverain pour leurs données sensibles ? », Localtis / Banque des Territoires, 26 février 2026. https://www.banquedesterritoires.fr/les-collectivites-locales-bientot-obligees-dutiliser-un-cloud-souverain-pour-leurs-donnees

« SecNumCloud : six GIP assujettis, les données sensibles enfin définies », Localtis / Banque des Territoires, avril 2026. https://www.banquedesterritoires.fr/secnumcloud-6-gip-assujettis-les-donnees-sensibles-enfin-definies

Études et évaluations

Déclic et Métapolis, étude nationale sur les opérateurs publics de services numériques, 2023, présentée aux rencontres nationales de l'association. Synthèse relayée par COGITIS. https://www.cogitis.fr/blog/la-grande-etude-declic-les-operateurs-publics-de-services-numeriques-moteurs-de-la-transformation-numerique-des-territoires/

Ministry of Housing, Communities and Local Government, évaluation indépendante du programme Local Digital, janvier 2025. https://www.gov.uk/government/publications/local-digital-programme-evaluation

Cour des comptes, « Les enjeux de souveraineté des systèmes d'information civils de l'État », 31 octobre 2025. https://www.ccomptes.fr/fr/publications/les-enjeux-de-souverainete-des-systemes-dinformation-civils-de-letat

Cadres théoriques

Christine Oliver, « Strategic Responses to Institutional Processes », Academy of Management Review, volume 16, numéro 1, 1991, pages 145 à 179. https://doi.org/10.5465/amr.1991.4279002

Göran Ahrne et Nils Brunsson, Meta-organizations, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2008. https://www.e-elgar.com/shop/usd/meta-organizations-9781847209504.html

Parallèles historiques

Sénat, rapport d'information sur le Fonds d'amortissement des charges d'électrification, 2017. https://www.senat.fr/rap/r16-422/r16-422_mono.html

Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, article 66, portant suppression de l'ATESAT. https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000028399511