Le coup d’avance : pourquoi Doctrine pourrait remporter le marché sans même concourir

Une signature sans engagement, mais pas sans effet

Le 25 novembre 2025, en marge du Sommet Adopt AI organisé à Paris, David Amiel, ministre délégué chargé de la Fonction publique et de la Réforme de l'État, et Guillaume Carrère, président de Doctrine, ont paraphé un document de partenariat stratégique. L'objectif affiché vise à équiper « des dizaines de milliers » d'agents publics exerçant dans le champ juridique, ceux des directions d'administration centrale, des services déconcentrés et des opérateurs de l'État, hors juridictions, en outils d'analyse, de recherche et de rédaction assistés par l'IA. Le communiqué du ministère et de l'entreprise annonce une phase pilote ciblant des besoins prioritaires, suivie d'une industrialisation accompagnée d'un dispositif de formation. Anne Le Henanff, ministre déléguée chargée de l'Intelligence artificielle et du Numérique, a rattaché l'accord au plan gouvernemental « Osez l'IA ».

Le statut juridique de ce document mérite une attention que la couverture médiatique lui a peu accordée. Les sources elles-mêmes hésitent sur sa nature, certaines parlant de « lettre d'intention », d'autres de « lettre d'engagement », d'autres encore d'un « partenariat » signé. Cette imprécision n'est pas anodine. Une lettre d'intention, dans son acception courante, exprime une volonté de négocier ou de coopérer sans créer d'obligation juridique exécutoire, à l'exception parfois de clauses de confidentialité ou d'exclusivité. Le partenariat est d'ailleurs explicitement qualifié de non exclusif dans le communiqué officiel, formulation qui vise à préserver l'ouverture du futur marché et à écarter le grief de verrouillage technologique.

L'argument de la non-contrainte est juridiquement exact et analytiquement insuffisant. Un texte peut ne créer aucune obligation et produire néanmoins des effets concurrentiels considérables. C'est précisément la tension que cet article propose d'examiner. Le caractère non contraignant de la lettre protège l'État sur le terrain du droit des contrats. Il ne dit rien de ce qui se joue sur le terrain du droit de la concurrence et de la commande publique, où ce n'est pas l'engagement qui compte, mais la position acquise.

La condamnation de mai 2025 change la lecture de la séquence

Six mois avant cette signature, le 7 mai 2025, la cour d'appel de Paris (pôle 5, chambre 1) a condamné la société Forseti, éditrice de la plateforme Doctrine.fr, pour concurrence déloyale envers cinq éditeurs juridiques historiques : Lefebvre Dalloz, Lexbase, LexisNexis, Lextenso et Lamy Liaisons (groupe Karnov). La cour a retenu l'existence de présomptions graves, précises et concordantes établissant que Forseti s'était procuré de manière illicite plusieurs centaines de milliers de décisions de justice, en violation notamment d'une convention de recherche conclue avec le Conseil d'État. L'entreprise s'est ainsi ménagé, selon les termes de la décision, « un avantage concurrentiel indu » par rapport à ses concurrents. Les dommages et intérêts, modestes au regard des montants en jeu dans le secteur (40 000 euros pour Lexbase, Lextenso et Lamy Liaisons, 50 000 euros pour Dalloz et LexisNexis), importent moins que la qualification retenue.

Le mécanisme sanctionné en 2025 mérite d'être détaillé, car il éclaire la séquence de novembre. Entre 2016 et 2019, avant l'entrée en vigueur effective du cadre d'ouverture des données judiciaires issu de la loi pour une République numérique du 7 octobre 2016, Forseti a constitué un fonds de près de dix millions de décisions. Une partie de ce fonds provenait d'une convention de recherche signée avec le Conseil d'État, qui autorisait un accès à des décisions administratives à des fins de recherche, sans réutilisation commerciale. La plateforme a intégré ces décisions dans son offre payante. La cour a qualifié ce détournement de finalité de manipulation déloyale, en relevant qu'il avait privé les éditeurs établis d'un accès équitable à des ressources dont ils devaient, eux, négocier l'obtention au prix fort.

Ce précédent n'est pas une circonstance périphérique, il est le cœur structurel de l'analyse. Le mécanisme par lequel Doctrine s'est construit une position dominante repose, selon la justice, sur l'exploitation privilégiée d'un accès à des données publiques obtenu par convention avec une institution de l'État. La lettre d'intention de novembre 2025 organise, par un autre canal, un nouvel accès privilégié à la sphère publique. La proximité des deux configurations n'implique aucune équivalence juridique. Elle impose en revanche de lire la signature de 2025 à la lumière de ce que la cour a établi en mai.

L'avantage d'antériorité en commande publique

Le code de la commande publique (article R2111-1) autorise l'acheteur public à consulter les opérateurs économiques en amont d'une procédure, pratique dite de « sourcing ». Mais l'article L2141-8 et la jurisprudence imposent une contrepartie : l'acheteur doit prendre les mesures appropriées pour que la concurrence ne soit pas faussée par la participation préalable d'un opérateur ayant pu recueillir des informations ignorées des autres. Le Conseil d'État (CE, 29 juillet 1998, Société Génicorp) admet que la participation à la préparation d'un marché n'exclut pas automatiquement un candidat, à condition qu'il n'en tire pas un avantage informationnel décisif. L'exclusion reste l'ultime recours. Le délit de favoritisme (article 432-14 du code pénal) sanctionne l'octroi à autrui d'un avantage injustifié contraire à l'égalité d'accès aux marchés publics.

L'asymétrie informationnelle précède la procédure et la conditionne

Une source interne de Lefebvre Dalloz, citée par l'AFP sous couvert d'anonymat, rappelle la règle élémentaire : tout marché public dépassant un certain seuil doit donner lieu à une mise en concurrence formalisée pour être conforme au droit. Le seuil évoqué, autour de cent mille euros, correspond à l'ordre de grandeur des procédures formalisées pour les marchés de services de l'État. La critique des éditeurs ne porte donc pas sur l'illégalité de la lettre d'intention en elle-même, qui n'attribue aucun marché, mais sur l'effet de cadrage qu'elle exerce sur la procédure à venir.

Fabien Girard, président du directoire de Lexbase, formule l'objection avec netteté : la puissance d'un candidat porteur d'une lettre d'intention gouvernementale, dans un futur appel d'offres, devient difficilement égalable. L'entreprise, observe-t-il, pourrait bénéficier d'informations privilégiées à la faveur du partenariat. Denis Berthault, directeur du développement des contenus chez LexisNexis, exprime publiquement sa stupéfaction. Selon ces acteurs, la séquence relèverait du résultat logique d'un travail d'influence durable auprès des pouvoirs publics. Ces propos sont des prises de position d'acteurs intéressés, concurrents directs de Doctrine, et doivent être lus comme tels. Leur intérêt analytique tient à ce qu'ils nomment un mécanisme objectivable, indépendamment des intentions qu'ils prêtent.

Ce mécanisme est celui de l'avantage d'antériorité. Quand un acheteur public signe avec un opérateur un texte qui décrit le besoin (équiper les juristes de l'État), définit le périmètre (administrations centrales, déconcentrées, opérateurs hors juridictions), fixe une trajectoire (pilote puis industrialisation) et engage une phase de formation, il transmet, même sans intention de favoriser, une connaissance fine du besoin futur. La phase pilote elle-même produira des données d'usage, des spécifications affinées, des habitudes d'agents et une intégration technique qui constitueront autant de coûts de bascule pour tout concurrent ultérieur. Au moment où la procédure formalisée s'ouvrira, le besoin aura déjà été partiellement écrit par et pour un acteur unique. La mise en concurrence interviendra sur un terrain déjà incliné.

La capture n'exige ni corruption ni intention

Pour nommer ce qui se joue, le concept le plus directement opérationnalisable est celui de capture, tel que l'économiste George Stigler l'a formulé dans son article fondateur de 1971, « The Theory of Economic Regulation ». La thèse de Stigler renverse la lecture naïve de la régulation publique. Loin de s'exercer contre les intérêts privés organisés, l'action publique tend, par un processus graduel, à servir les intérêts des acteurs les mieux dotés en ressources d'information, d'accès et d'organisation. La capture n'est pas un complot. C'est le produit d'une asymétrie structurelle entre un acteur concentré, expert de son domaine et fortement incité à investir dans la relation à la puissance publique, et un intérêt général diffus, mal organisé, faiblement représenté.

La capture selon Stigler (1971)

George J. Stigler, prix Nobel d'économie 1982, publie en 1971 « The Theory of Economic Regulation » (The Bell Journal of Economics and Management Science, vol. 2, n° 1). Sa proposition centrale tient en une phrase : la régulation est généralement acquise par l'industrie régulée et conçue et opérée principalement pour son bénéfice. Le mécanisme ne suppose ni illégalité ni intention malveillante des agents publics. Il résulte de l'asymétrie entre des acteurs économiques concentrés, qui internalisent fortement les bénéfices d'une influence sur la décision publique, et un intérêt collectif fragmenté dont aucun porteur n'a d'incitation suffisante à le défendre.

L'application à la séquence Doctrine demande de la rigueur. Il ne s'agit pas d'affirmer que l'État a été capturé, ce qui supposerait une démonstration empirique hors de portée d'une analyse de presse. Il s'agit d'observer que la configuration réunit les conditions structurelles que Stigler décrit. D'un côté, un acteur unique, expert, organisé, doté d'une expérience reconnue du travail d'influence et déjà engagé avec plusieurs ministères dont l'Intérieur. De l'autre, une administration acheteuse soucieuse d'afficher rapidement une réussite en matière d'IA souveraine, et un marché concurrent dont les porteurs ne s'expriment qu'a posteriori, une fois la position acquise. Le concept de capture éclaire moins une faute qu'une pente. Il indique la direction dans laquelle une relation glisse en l'absence de contre-mesures délibérées.

Une précision sur le choix de ce cadre plutôt que d'un autre. La notion de dépendance de sentier (Paul David, Brian Arthur) décrirait bien le verrouillage technique une fois le pilote déployé, mais elle intervient trop tard dans la séquence. La sociologie de la traduction de Callon nommerait l'enrôlement des agents autour de l'outil, mais elle suppose le déploiement déjà engagé. La capture a l'avantage de saisir le moment décisif, celui où la position se constitue avant toute procédure, par l'accès privilégié à la définition du besoin.

Un précédent interne plutôt qu'un parallèle lointain

Les analyses de souveraineté numérique convoquent volontiers le Plan Calcul de 1966 ou les déboires des grands projets informatiques de l'État. Ces parallèles éclairent la dépendance technologique, ils manquent ici la cible. Le précédent structurellement le plus proche de la séquence de novembre 2025 n'est pas externe, il est interne au dossier Doctrine lui-même.

La convention de recherche conclue avec le Conseil d'État, au cœur de la condamnation de mai 2025, présente une homologie frappante avec la lettre d'intention de novembre. Dans les deux cas, une institution publique accorde à un acteur privé un accès privilégié à une ressource publique (des décisions de justice hier, la définition d'un besoin administratif et un terrain d'expérimentation aujourd'hui). Dans les deux cas, l'accès est encadré par un cadre juridique souple (une convention de recherche, une lettre non contraignante). Dans les deux cas, la souplesse du cadre laisse ouverte la possibilité d'une exploitation de la position au-delà de sa finalité initiale. La cour d'appel a jugé qu'en 2016, cette possibilité s'était réalisée. Rien ne dit qu'elle se réalisera en 2025, mais l'État reconduit une structure d'accès dont la justice a établi qu'elle avait déjà servi, une fois, à fausser la concurrence. Le parallèle ne préjuge pas de l'avenir. Il signale que l'acheteur public connaissait, ou pouvait connaître, le précédent au moment de signer.

L'angle mort du discours institutionnel se situe exactement là. Le communiqué officiel insiste sur la souveraineté, la sécurité des données et la non-exclusivité. Il ne mentionne ni la condamnation de mai 2025, ni la nature précise des mesures que l'acheteur prévoit pour neutraliser l'avantage d'antériorité lors de la future procédure. Or c'est cette neutralisation, et elle seule, qui déterminera si la lettre d'intention a préparé un marché ou l'a déjà décidé.

Conclusion : ce que le premier marché révélera

La lettre d'intention de novembre 2025 ne viole aucune règle. Elle installe une asymétrie. L'enjeu analytique n'est pas de qualifier une faute, mais de déterminer si l'État se dotera des contre-mesures que le droit de la commande publique exige précisément dans cette situation : information équivalente de tous les candidats, délais adéquats, traçabilité documentée des échanges avec l'opérateur ayant participé à la phase amont.

L'hypothèse vérifiable peut être formulée ainsi. Si la lecture par la capture est juste, le premier marché public formalisé portant sur l'IA juridique au bénéfice des juristes de l'État, attendu dans le prolongement de la phase pilote, sera attribué à Doctrine sans qu'aient été publiquement documentées les mesures de neutralisation de l'avantage d'antériorité. L'indicateur observable est précis et accessible : la publication, sur la plateforme des marchés de l'État ou au Bulletin officiel des annonces des marchés publics, de l'avis d'attribution du premier marché rattaché à ce partenariat, et la présence ou l'absence, dans les pièces accessibles, d'une trace des mesures correctrices. L'horizon est celui de la fin de la phase pilote annoncée pour 2026, soit une vérification possible entre douze et vingt-quatre mois. Si le marché est attribué sans concurrence effective ou sans mesures documentées, la séquence aura confirmé que le caractère non contraignant d'une lettre d'intention est compatible avec un effet de capture parfaitement contraignant pour le marché.

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Note méthodologique

Cet article repose sur le communiqué officiel du ministère de l'Économie (presse.economie.gouv.fr), sur l'arrêt de la cour d'appel de Paris du 7 mai 2025 tel que rapporté par la presse juridique spécialisée, et sur les dépêches de l'AFP reprises par plusieurs titres. Trois choix éditoriaux ont été tranchés sans validation préalable. D'abord, la qualification du document signé reste incertaine dans les sources (« lettre d'intention », « lettre d'engagement », « partenariat ») ; l'analyse retient la lecture la plus prudente, celle d'un texte non contraignant, et signale que cette imprécision est elle-même un élément du dossier. Ensuite, le concept de capture (Stigler) a été préféré à la dépendance de sentier et à la sociologie de la traduction, jugées pertinentes mais mobilisées à un autre moment de la séquence. Enfin, le parallèle principal retenu est interne au dossier (la convention Conseil d'État) plutôt que le Plan Calcul, pour sa proximité structurelle maximale. Les propos des dirigeants de Lexbase et LexisNexis sont des prises de position de concurrents directs et sont présentés comme telles. Le montant exact et la portée précise du futur marché ne sont pas connus à la date de rédaction et ne font l'objet d'aucune extrapolation chiffrée.

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Sources

Sources primaires institutionnelles

Ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique, communiqué « Partenariat Doctrine », 25 novembre 2025. https://presse.economie.gouv.fr/partenariat-doctrine/

Code de la commande publique, article R2111-1 (études et échanges préalables avec les opérateurs économiques) et article L2141-8. https://www.code-commande-publique.com/etudes-et-echanges-prealables-avec-les-operateurs-economiques/

Code pénal, article 432-14 (délit de favoritisme).

Décision de justice

Cour d'appel de Paris, pôle 5 chambre 1, 7 mai 2025, LexisNexis et autres c/ société Forseti. Rapporté par Actu-Juridique, « Doctrine condamné pour concurrence déloyale envers cinq éditeurs juridiques », 13 mai 2025. https://www.actu-juridique.fr/breves/affaires/doctrine-condamne-pour-concurrence-deloyale-envers-cinq-editeurs-juridiques/

Legipresse, « Le site Doctrine condamné pour concurrence déloyale en raison de la collecte illicite de décisions de justice », mai 2025. https://www.legipresse.com/011-52955-le-site-doctrine-condamne-pour-concurrence-deloyale-en-raison-de-la-collecte-illicite-de-decisions-de-justice.html

Cadre théorique

George J. Stigler, « The Theory of Economic Regulation », The Bell Journal of Economics and Management Science, vol. 2, n° 1, 1971, p. 3-21.

Conseil d'État, 29 juillet 1998, n° 177952, Société Génicorp (avantage informationnel et participation à la préparation d'un marché).

Presse spécialisée

Acteurs Publics, « L'État signe un partenariat avec le français Doctrine pour fournir ses juristes en intelligence artificielle », 26 novembre 2025. https://acteurspublics.fr/articles/letat-signe-un-partenariat-avec-le-francais-doctrine-pour-fournir-ses-juristes-en-intelligence-artificielle/

AFP, « Un partenariat entre une entreprise d'IA et le gouvernement sous le feu des critiques », 26-27 novembre 2025, repris par France 24. https://www.france24.com/fr/info-en-continu/20251126-un-partenariat-entre-une-entreprise-d-ia-et-le-gouvernement-sous-le-feu-des-critiques-1

Usine Digitale, « Concurrence déloyale : la legaltech Doctrine condamnée face aux géants de l'édition juridique », 9 mai 2025. https://www.usine-digitale.fr/article/concurrence-deloyale-la-legaltech-doctrine-condamnee-face-aux-geants-de-l-edition-juridique.N2231764

IT Social, « Le Gouvernement choisit le français Doctrine pour doter les juristes de l'État d'outils d'IA », 26 novembre 2025. https://itsocial.fr/intelligence-artificielle/intelligence-artificielle-actualites/le-gouvernement-choisit-le-francais-doctrine-pour-doter-les-juristes-de-letat-doutils-dintelligence-artificielle/

Note sur la pratique du sourcing

Cabinet Seban & Associés, « Sourcing et risque pénal », Contrats Publics, mars 2018. https://www.seban-associes.avocat.fr/wp-content/uploads/2018/03/SK-MH-Dossier-Sourcing-Contrats-Publics-mars-2018.pdf