Le budget 2027 promet la ré-internalisation et recentre la direction qui doit la conduire

Un budget qui annonce le retour en régie tout en resserrant l'architecte

Le document budgétaire fixant les plafonds de dépenses du PLF 2027 énonce que la direction interministérielle du numérique a vocation à devenir l'Autorité nationale du numérique et de l'intelligence artificielle de l'État (ARIANE), recentrée sur son rôle d'architecte du socle technique commun, tandis que la direction interministérielle de la transformation publique, appelée à devenir la Direction des services publics, se concentrera sur la qualité et l'accessibilité des démarches offertes aux usagers. Le même passage annonce, à compter de 2027, une campagne de ré-internalisation des compétences numériques critiques destinée à réduire la dépendance de l'État à l'égard des prestations externes, articulée au renforcement des investissements du plan France 2030 en faveur du cyber et de l'intelligence artificielle, à hauteur de 200 millions d'euros supplémentaires.

Le statut du document mérite un arrêt, que le praticien du budget comprend immédiatement. Un tiré à part n'est pas un discours d'intention. C'est la pièce qui fixe les plafonds de dépenses par mission avant l'examen parlementaire, la trace la plus contraignante de l'arbitrage réel. Inscrire une ré-internalisation à côté de ces plafonds lui confère un statut hybride, entre l'objectif politique et l'engagement budgétaire, sans que la ligne qui la financerait soit identifiable dans le document.

Cette annonce s'inscrit dans une séquence institutionnelle lourde. Le Premier ministre Sébastien Lecornu a confié la préfiguration de la future autorité à Walter Arnaud, ingénieur général de l'armement, par une lettre de mission du 11 mai 2026. Le décret du 10 juin 2026 l'a nommé directeur interministériel du numérique à compter du 24 juin 2026, en remplacement de Stéphanie Schaer, tandis que Pierre Bouillon prenait la tête de la DITP dans le même mouvement. Le ministre de l'Action et des comptes publics David Amiel a présenté l'opération comme une réorganisation conjointe des deux directions plutôt que comme une fusion. Le recentrage d'ARIANE sur le rôle d'architecte du socle technique commun réduit le périmètre opérationnel de l'entité au moment même où lui est confiée une mission de reconquête de compétences à l'échelle de tout l'État.

L'entité pilote a été fragilisée avant d'être promue

La thèse de cette section tient en une phrase : l'État demande à la DINUM de piloter une montée en compétences internes après avoir contraint sa propre masse salariale. Le projet annuel de performances annexé au PLF 2026 prévoyait en effet une diminution du budget de la direction d'environ quatre millions d'euros, affectant à la fois les dépenses de personnel et les dépenses de fonctionnement, selon la dépêche d'AEF info du 14 octobre 2025 rendant compte du document budgétaire.

Cette distinction n'est pas une subtilité comptable. Les prestations externes que la ré-internalisation prétend réduire logent en dépenses de fonctionnement, alors que les agents qui les remplaceraient relèvent des dépenses de personnel, soumises au plafond d'emplois voté par le Parlement. Substituer les secondes aux premières suppose donc de desserrer un plafond au moment même où la trajectoire budgétaire le resserre. Le mouvement engagé en 2026 va dans le sens inverse de la promesse formulée pour 2027.

La fragilité de l'entité pilote n'est pas seulement budgétaire. La Cour des comptes, dans ses observations définitives du 10 juillet 2024 sur le pilotage de la transformation numérique de l'État portant sur les exercices 2019 à 2023, relevait que la légitimité de la direction restait à consolider, dans un contexte de changements de direction fréquents depuis 2018 et de rotation élevée des effectifs. Une entité dont l'assise est jugée fragile par le juge des comptes, aux crédits réduits, et dont le périmètre est resserré, se voit désignée comme le bras d'une politique de reconquête interministérielle. L'écart entre l'ambition affichée et les moyens de l'entité chargée de la tenir constitue le premier symptôme de la tension centrale.

La dépendance documentée est structurelle, pas conjoncturelle

Le point aveugle du discours n'est pas le montant des prestations, largement commenté. Il tient à leur nature devenue structurelle. Le rapport sur les ressources humaines de l'État dans le numérique, remis en janvier 2023 par l'Inspection générale des finances et le Conseil général de l'économie et rendu public le 16 juin 2023, chiffre les prestations informatiques à 1,5 milliard d'euros en 2021, sur la base des données de la direction des achats de l'État, avec une progression de 16 % par an sur cinq ans alors que les effectifs internes se contractaient légèrement. La mission estimait qu'un recours à un prestataire coûte au moins 20 % de plus que le recrutement d'un agent équivalent. Elle chiffrait précisément l'effort de rattrapage nécessaire : sur une filière numérique civile d'environ 21 000 agents, l'État devrait créer 3 500 postes supplémentaires en cinq ans, soit 2 500 recrutements annuels, la moitié de plus que le rythme observé alors.

Ce diagnostic éclaire la principale faille du récit budgétaire. Le rapport de 2023 précisait qu'un tiers des dérives de grands projets identifiées par la DINUM relevaient de causes de ressources humaines : difficulté à recruter le directeur de projet, absence de chef de produit interne, ratio insuffisant entre maîtrise d'ouvrage interne et externe, absence d'architecte central. L'État a donc perdu non seulement des mains, mais la capacité de spécifier, de piloter et d'évaluer ce qu'il achète.

Le ministre David Amiel l'a reconnu devant la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les dépendances structurelles et les vulnérabilités systémiques dans le secteur du numérique, le 20 mai 2026, en soulignant que la dépendance ne se limite pas aux fournisseurs extraeuropéens et concerne aussi des prestataires locaux qui gardent la main sur des projets et des applications faute de compétences internes suffisantes. Il avertissait dans le même mouvement que « ceux qui promettent une sortie immédiate, totale et indolore des dépendances racontent des histoires ». Le constat ministériel rejoint le diagnostic de l'inspection. Reste à savoir ce que le budget en fait.

L'État creux nomme le mécanisme que le budget ignore

Le fait décrit, une administration qui externalise si durablement qu'elle perd la capacité d'exercer ce qu'elle sous-traite, porte un nom en science administrative.

L'État creux (hollow state).

Le concept est formalisé par H. Brinton Milward et Keith G. Provan dans « Governing the Hollow State », Journal of Public Administration Research and Theory, volume 10, numéro 2, avril 2000, pages 359 à 380. Il désigne le recours croissant à des tiers pour produire et délivrer des services au nom de l'État. Synthétisant dix années de recherches sur la contractualisation des services sanitaires et sociaux, les auteurs montrent que l'enjeu de gouvernement se déplace de la production vers le contrôle des contractants, et posent la question, qu'ils déclarent non résolue, de l'effet de cette délégation sur la légitimité perçue de l'État. La métaphore est empruntée à la hollow corporation, l'entreprise qui remplace sa production interne par un réseau de sous-traitants.

Opérationnalisé sur le cas français, le concept accomplit un travail que la seule dénonciation d'une externalisation excessive n'accomplit pas. Il indique que la dépendance n'est pas d'abord une affaire de coût mais de savoir. À force de ne plus concevoir, l'administration perd la capacité d'apprécier la qualité d'une prestation, donc de piloter un retour en régie. Le mécanisme est cumulatif et asymétrique : l'externalisation se décide en une signature, la ré-internalisation se construit sur des années.

La reprise suppose alors de reconstituer ce que les sciences de gestion appellent la capacité d'absorption (absorptive capacity), notion introduite par Wesley Cohen et Daniel Levinthal en 1990 pour désigner l'aptitude d'une organisation à reconnaître la valeur d'un savoir externe, à l'assimiler et à l'exploiter. Sans capacité d'absorption résiduelle, une organisation ne peut réintégrer une compétence qu'elle a cessé d'entretenir, faute de savoir la recruter, l'encadrer et la retenir. Les travaux de Mildred Warner et Amir Hefetz sur le retour en régie (contracting back in) prolongent ce constat côté collectivités : la réinternalisation n'est jamais le miroir exact de l'externalisation, car elle exige un capital de gestion, de suivi de marché et d'expertise interne que la période de sous-traitance a précisément érodé. La réversibilité existe, mais elle est coûteuse et lente, et elle échoue quand elle est décrétée sans être dotée.

Le précédent britannique montre où se situe la contrainte

Le parallèle le plus proche structurellement n'est pas un échec de projet français, mais une politique délibérée de réduction de la dépendance aux fournisseurs, conduite sur plus d'une décennie et évaluée par un tiers indépendant. À partir de 2011, le Cabinet Office britannique a engagé une désagrégation des grands contrats informatiques monolithiques, pour rompre la concentration de la commande sur un petit nombre d'intégrateurs et rapatrier le contrôle des programmes.

Le verdict le plus utile au cas français est venu du National Audit Office. Dans son rapport du 16 janvier 2025 consacré à l'approche gouvernementale des fournisseurs technologiques, l'institution britannique constate que l'État dépense au moins 14 milliards de livres par an en achats numériques, avec des résultats inégaux. Sur cinq grands programmes de transformation suivis, les dépassements cumulés atteignent plus de 3 milliards de livres, soit au moins 26 % au-dessus des prévisions initiales, avec des retards cumulés de plusieurs dizaines d'années et le maintien prolongé de systèmes anciens.

Le NAO identifie la contrainte décisive du côté des compétences internes plutôt que des véhicules d'achat. Il relève que la fonction commerciale gouvernementale pilote la relation avec les dix-neuf plus gros fournisseurs numériques avec une quinzaine de personnes dédiées, que les équipes commerciales manquent d'expertise numérique et que l'administration doit devenir un client averti (intelligent client). Gareth Davies, à la tête de l'institution, en tire la conclusion que le gouvernement doit repenser sa manière d'acheter du numérique, notamment face aux fournisseurs de cloud plus grands que les États eux-mêmes. Le rapport recommande explicitement un effort de recrutement et de rétention sur les compétences technologiques recherchées.

Le rapprochement est direct. La France affiche pour 2027 un objectif que le Royaume-Uni poursuit depuis 2011, avec une entité pilote plus légère et des crédits en baisse. Le cas britannique suggère que la variable critique n'est ni l'annonce ni le dispositif d'achat, mais la reconstitution patiente d'un vivier interne, et que l'horizon réaliste se compte en années plutôt qu'en exercices budgétaires.

Ce que pèse la dépendance.

Prestations informatiques de l'État : 1,5 milliard d'euros en 2021, en progression de 16 % par an sur cinq ans, données de la direction des achats de l'État reprises par le rapport IGF et CGE de janvier 2023. Surcoût estimé du recours à un prestataire par rapport à un agent équivalent : au moins 20 %. Besoin de recrutement identifié : 2 500 spécialistes du numérique par an, soit 3 500 postes supplémentaires en cinq ans, sur une filière civile d'environ 21 000 agents. Un tiers des dérives de grands projets a une cause de ressources humaines.

À titre de contrepoint national, le chapitre que la Cour des comptes consacre en février 2016 au versement de la solde des militaires chiffre à 358 millions d'euros les trop-versés et à 47 millions d'euros les moins-versés générés depuis 2011 par le logiciel Louvois. Le rappel vaut moins pour l'ampleur du fiasco que pour sa mécanique : la défaillance de la compétence interne de spécification et de pilotage se paie longtemps, que le développement soit externalisé ou conduit en régie.

Une doctrine sans véhicule, un précédent de recrutement à relire

L'État a pourtant déjà éprouvé sa capacité à recruter des compétences numériques, et ce précédent mérite d'être relu avant d'extrapoler. Le plan de professionnalisation de la filière engagé à la suite du rapport de 2023 a produit des instruments concrets, dont un référentiel de rémunération des agents contractuels du numérique publié début 2024, une préférence affirmée pour le recrutement direct en contrat à durée indéterminée et des dispositifs d'attraction ciblés. La DINUM elle-même affirmait début 2025, par la voix de sa directrice Stéphanie Schaer, avoir réussi à recruter tous les effectifs qui lui avaient été octroyés, y compris sur des métiers en tension.

Ce bilan porte en creux la limite du volontarisme. Le référentiel de rémunération a été construit pour rapprocher les niveaux publics de ceux du marché sans les égaler, dans un contexte où l'État affronte les mêmes tensions de recrutement que le secteur privé. Recruter quelques dizaines de contractuels dans une structure d'environ 250 personnes est une opération d'un ordre de grandeur. Réduire significativement 1,5 milliard d'euros de prestations à l'échelle interministérielle en est un autre. L'engagement pris par le ministre devant la commission d'enquête de réinternaliser plusieurs centaines de postes dans le numérique, en s'appuyant sur l'exemple de l'Agence pour l'informatique financière de l'État où un euro de salaire aurait permis d'économiser deux euros de prestations, est cohérent avec le diagnostic de l'État creux. Il reste que l'arithmétique du plafond d'emplois, contraint en 2026, ne suit pas encore l'arithmétique de la souveraineté affichée pour 2027.

C'est le point aveugle décisif du discours institutionnel. Celui-ci mobilise la souveraineté des compétences comme un objectif qui se déclare, quand la mécanique budgétaire montre qu'elle se dote, poste par poste, sur les dépenses de personnel, contre la pente des économies. Entre la ligne du tiré à part et le plafond d'emplois de l'entité chargée de la tenir, se loge l'écart que Milward et Provan avaient nommé : celui d'un État qui a désappris à faire et qui découvre que réapprendre ne se vote pas.

Ce que la loi de finances rendra visible

La ré-internalisation inscrite au PLF 2027 constitue un test grandeur nature de la thèse de l'État creux. Un État peut-il reprendre ce qu'il a durablement délégué sans reconstituer d'abord la capacité d'absorption qui lui permettrait de le reprendre ? La réponse ne se lira pas dans les discours mais dans deux documents publics, accessibles à tout lecteur sans information interne.

L'hypothèse est la suivante : si la ré-internalisation reste déclarative, le plafond d'emplois de la DINUM devenue ARIANE et son schéma d'emplois n'augmenteront pas à proportion de l'objectif affiché de réduction des prestations externes. L'indicateur observable est double. D'une part, l'existence ou l'absence, dans le projet annuel de performances rattaché à ARIANE, d'une ligne ou d'un objectif explicitement nommé au titre de la ré-internalisation. D'autre part, l'évolution comparée du plafond d'emplois de l'entité et de ses crédits de prestations intellectuelles. L'horizon de vérification est daté : la loi de finances pour 2027 votée à l'hiver 2026-2027, puis le premier rapport annuel de performances de la nouvelle autorité, au printemps 2028. Si les emplois ne montent pas quand les prestations sont censées baisser, la souveraineté des compétences sera restée une figure de style budgétaire, et l'État creux aura été redécoré plutôt que rempli.

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Note méthodologique

Les éléments relatifs au PLF 2027 proviennent du document de plafonds de dépenses publié par la direction du budget, recoupé par la presse spécialisée. Le concept central retenu est l'État creux de Milward et Provan (2000), préféré à la seule dépendance au sentier parce qu'il relie externalisation, perte de capacité d'évaluation et illusion de réversibilité. Deux concepts d'appoint, la capacité d'absorption de Cohen et Levinthal (1990) et le retour en régie de Warner et Hefetz, l'étayent sans le redoubler. Le parallèle développé est la désagrégation britannique évaluée par le NAO, préférée à l'échec Louvois parce qu'elle est structurellement plus proche du cas, s'agissant d'une politique délibérée de réduction de dépendance et non d'un fiasco de projet.

Quatre réserves de lecture. Le montant de plus de 3 milliards de livres de dépassement agrège, de l'aveu même du NAO, des coûts exprimés dans des formats et des bases de prix hétérogènes, et ne reflète pas nécessairement le coût final de chaque programme. La ventilation exacte en autorisations d'engagement et crédits de paiement de la baisse d'environ quatre millions d'euros des crédits de la DINUM au PLF 2026 n'est pas publique et est donnée en ordre de grandeur. La pagination de l'article de Milward et Provan varie selon les référencements, de 359-379 à 359-380, la version de l'éditeur faisant foi. Aucun plafond d'emplois chiffré propre à ARIANE n'était publié à la date de rédaction, ce qui est précisément l'objet de l'hypothèse finale.

Deux arbitrages sont signalés. Un chiffrage de 465 millions d'euros d'erreurs de calcul de Louvois pour la seule année 2012, largement repris en ligne, a été écarté faute de source primaire consultable et parce qu'il diverge des montants effectivement publiés par la Cour des comptes en février 2016, seuls retenus ici. Un propos attribué à un haut fonctionnaire britannique devant le Public Accounts Committee en 2016 a été retiré pour la même raison, et remplacé par des constats du rapport NAO de 2025.

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Sources

Sources primaires institutionnelles

Direction du budget, ministère de l'Action et des Comptes publics, plafonds de dépenses du projet de loi de finances pour 2027 (tiré à part transmis au Parlement), juillet 2026. https://www.budget.gouv.fr/documentation/file-download/33381

Assemblée nationale, commission d'enquête sur les dépendances structurelles et les vulnérabilités systémiques dans le secteur du numérique et les risques pour l'indépendance de la France, audition de David Amiel et Anne Le Hénanff, 20 mai 2026. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/actualites-accueil-hub/vulnerabilites-du-secteur-du-numerique-en-france-audition-du-ministre-de-l-action-et-des-comptes-publics-et-de-la-ministre-deleguee-chargee-de-l

Décret du 10 juin 2026 portant nomination du directeur interministériel du numérique, M. Walter Arnaud, Journal officiel de la République française. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000054229600

Direction interministérielle du numérique, biographie et prise de fonctions de Walter Arnaud, juin 2026. https://www.numerique.gouv.fr/actualites/walter-arnaud-directeur-interministeriel-du-numerique/

Portail de l'encadrement supérieur de l'État, nominations en conseil des ministres du 10 juin 2026. https://www.diese.gouv.fr/nominations/nominations-en-conseil-des-ministres-du-10-juin-2026

Rapports officiels

Inspection générale des finances et Conseil général de l'économie, « Les ressources humaines de l'État dans le numérique », janvier 2023, rendu public le 16 juin 2023. https://www.transformation.gouv.fr/files/ressource/Rapport*filiere*numerique*Etat*20230616.pdf

Cour des comptes, « Le pilotage de la transformation numérique de l'État par la direction interministérielle du numérique », observations définitives, exercices 2019-2023, 10 juillet 2024. https://www.ccomptes.fr/fr/publications/le-pilotage-de-la-transformation-numerique-de-letat-par-la-direction

National Audit Office, « Government's approach to technology suppliers: addressing the challenges », 16 janvier 2025, rapport intégral. https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2025/01/governments-approach-to-technology-suppliers-addressing-the-challenges.pdf

National Audit Office, page de présentation du même rapport. https://www.nao.org.uk/insights/governments-approach-to-technology-suppliers-addressing-the-challenges/

Cadres théoriques

H. Brinton Milward et Keith G. Provan, « Governing the Hollow State », Journal of Public Administration Research and Theory, volume 10, numéro 2, avril 2000, pages 359 à 380. https://academic.oup.com/jpart/article-abstract/10/2/359/986124

Wesley M. Cohen et Daniel A. Levinthal, « Absorptive Capacity: A New Perspective on Learning and Innovation », Administrative Science Quarterly, volume 35, numéro 1, mars 1990, pages 128 à 152. https://doi.org/10.2307/2393553

Mildred E. Warner et Amir Hefetz, travaux sur le retour en régie des services publics locaux. https://mildredwarner.org/restructuring

Parallèle historique et contrepoint national

Cour des comptes, rapport public annuel 2016, chapitre « Le versement de la solde des militaires : en dépit des efforts engagés, des dysfonctionnements persistants », 10 février 2016. https://www.ccomptes.fr/fr/publications/le-rapport-public-annuel-2016 et tome I intégral https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/RPA2016-Tome-1-integral.pdf

Assemblée nationale, question écrite n° 93784 reprenant les montants de trop-versés et moins-versés établis par la Cour des comptes. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/14/questions/QANR5L14QE93784.pdf

Government Transformation Magazine, synthèse du rapport NAO de janvier 2025 (effectifs de la fonction commerciale, dépassements de coûts). https://www.government-transformation.com/transformation/nao-highlights-critical-gaps-in-government-digital-procurement

Presse spécialisée

AEF info, « PLF pour 2026 : les dépenses de personnels de la DINUM affectées par la baisse de son budget », dépêche n° 740205, octobre 2025, accès abonnés. https://www.aefinfo.fr/depeche/740205-plf-pour-2026-les-depenses-de-personnels-de-la-dinum-affectees-par-la-baisse-de-son-budget

AEF info, « Nous avons réussi à recruter tous les effectifs qui nous ont été octroyés » (Stéphanie Schaer, DINUM), dépêche n° 727330, accès abonnés. https://www.aefinfo.fr/depeche/727330-nous-avons-reussi-a-recruter-tous-les-effectifs-qui-nous-ont-ete-octroyes-stephanie-schaer-dinum

AEF info, « La DINUM publie la nouvelle grille de rémunération des agents contractuels du numérique de l'État », dépêche n° 705610, accès abonnés. https://www.aefinfo.fr/depeche/705610-la-dinum-publie-la-nouvelle-grille-de-remuneration-des-agents-contractuels-du-numerique-de-l-etat

AEF info, « Pierre Bouillon et Walter Arnaud respectivement nommés à la tête de la DITP et de la DINUM à compter du 24 juin 2026 », dépêche n° 752254, juin 2026, accès abonnés. https://www.aefinfo.fr/depeche/752254-pierre-bouillon-et-walter-arnaud-respectivement-nommes-a-la-tete-de-la-ditp-et-de-la-dinum-a-compter-du-24juin2026

CIO Online, « Avec l'ARIANE, l'État veut retrouver le fil de son indépendance numérique », 22 mai 2026. https://www.cio-online.com/actualites/lire-avec-l-ariane-l-etat-veut-retrouver-le-fil-de-son-independance-numerique-17044.html

Banque des Territoires, « Dépendances numériques de l'État : le gouvernement promeut sa cure de désintoxication », 21 mai 2026. https://www.banquedesterritoires.fr/dependances-numeriques-de-letat-le-gouvernement-promeut-sa-cure-de-desintoxication

Banque des Territoires, « Projet de budget 2027 : l'État va se serrer la ceinture », juillet 2026. https://www.banquedesterritoires.fr/projet-de-budget-2027-letat-va-se-serrer-la-ceinture

Acteurs publics, « Numérique et réforme de l'État : les deux préfigurateurs des réformes placés aux commandes de la DINUM et de la DITP », 10 juin 2026. https://acteurspublics.fr/articles/walter-arnaud-et-pierre-bouillon-vont-respectivement-prendre-les-postes-de-directeurs-du-numerique-et-de-la-transformation-publique-de-letat/

Acteurs publics, « Vers une augmentation de salaires pour les métiers du numérique », 2023. https://acteurspublics.fr/articles/vers-une-augmentation-de-salaires-pour-les-metiers-du-numerique/