L'IA territoriale, ou le numérique public sans l'État

Un programme qui occupe une place laissée vacante par l'État

Le 21 mai 2026, au CENTQUATRE à Paris, lors de la septième édition du Printemps des Territoires, la Banque des Territoires a officialisé le programme « Territoires d'IA ». L'objectif affiché est d'accompagner 100 000 agents publics locaux à l'horizon 2030 et de déployer quinze cas d'usage opérationnels et duplicables, dont le déploiement complet est annoncé pour la fin 2029. Trois premiers cas d'usage ont été sélectionnés : un assistant pour les secrétaires généraux de mairie dans le Grand Est, un système de détection des anomalies routières en Côte-d'Or, et un dispositif d'orientation automatique des demandes des usagers à Bordeaux Métropole.

Ce programme ne tombe pas dans un paysage vierge. Selon le baromètre 2025 de l'Observatoire Data Publica, présenté le 13 novembre 2025 et fondé sur une enquête menée auprès de 292 collectivités, 77 % des collectivités de plus de 3 500 habitants avaient engagé ou prévoyaient d'engager des projets d'IA, contre 51 % un an plus tôt. Parmi les collectivités utilisatrices, le recours à l'IA générative est passé de 52 % en 2024 à 84 % en 2025. L'adoption est donc déjà massive, largement antérieure au programme, et en grande partie informelle.

La thèse centrale de cette première section tient en une phrase. Là où les ministères disposent désormais d'une autorité de tutelle numérique (la direction interministérielle du numérique, ou DINUM, appelée à devenir l'Autorité de l'intelligence artificielle et du numérique de l'État, baptisée « Ariane »), les collectivités territoriales évoluent sans équivalent. La doctrine « Cloud au centre », adoptée en 2021 et désormais inscrite à l'article 31 de la loi pour la sécurisation et la régulation de l'espace numérique, organise l'hébergement par défaut des systèmes de l'État, mais elle ne s'impose pas aux collectivités. Le programme « Territoires d'IA » comble ce vide. La question analytique commence là où s'arrête le communiqué : qui le comble, et selon quelle logique.

Le pilote n'est pas l'État régulateur mais un investisseur public

La réponse est inhabituelle. Le programme n'émane ni de la DINUM, ni de l'Agence nationale de la cohésion des territoires, ni d'une circulaire interministérielle. Il est porté par la Banque des Territoires, marque créée en 2018 pour regrouper les activités d'accompagnement des collectivités du groupe Caisse des Dépôts. Son socle technique, baptisé « IA Factory », est issu d'un accord-cadre conclu le 4 mai 2026 entre le groupe Caisse des Dépôts et la société Mistral AI. Cet accord prévoit environ 40 000 licences d'intelligence artificielle générative au démarrage, jusqu'à 100 000 usagers sur la durée du contrat, et mobilise dix-neuf filiales du groupe au sein d'un groupement d'achat (Bpifrance, La Poste, CNP Assurances, Docaposte, entre autres). Le programme s'inscrit dans le plan « Horizon Numérique 2030 », doté de 18 milliards d'euros sur la période 2026-2030.

L'État n'est pas absent, mais sa position est singulière. Par le communiqué de Bercy numéro 691 du 22 mai 2026, David Amiel, ministre de l'Action et des Comptes publics, a annoncé une collaboration entre l'État et la Banque des Territoires. La future autorité « Ariane » siégera au comité partenarial du programme. L'État entre ainsi comme partie prenante d'un dispositif qu'il ne pilote pas, dans une relation que le cabinet ministériel a lui-même décrite comme « quasiment tripartite » entre l'État, la Banque des Territoires et Mistral AI.

Le déplacement est discret mais structurant. La doctrine de souveraineté numérique, traditionnellement portée par l'État régulateur (ANSSI pour la qualification SecNumCloud, DINUM pour la doctrine d'hébergement), se trouve ici relayée par un acteur dont le métier premier est financier. La formation de dizaines de milliers d'agents publics à l'IA ne se construit pas autour d'un service public mutualisé, mais autour d'une offre commerciale. Le centre de gravité du numérique public local glisse de la sphère réglementaire vers la sphère de l'investissement, et d'un opérateur public vers un attelage public-privé.

Le concept d'infrastructuration (Star et Bowker, 2002)

Dans « How to Infrastructure », chapitre publié dans Handbook of New Media (Lievrouw et Livingstone dir., SAGE, 2002, p. 151-162), Susan Leigh Star et Geoffrey C. Bowker proposent de penser l'infrastructure non comme une chose mais comme une relation. Un système ne devient infrastructure que rapporté à des pratiques organisées, et il tend alors à devenir invisible, « pris pour acquis », jusqu'au moment de la panne. Les auteurs traitent d'ailleurs « infrastructure » comme un verbe autant que comme un nom : infrastructurer, c'est inscrire des arrangements techniques dans les routines au point qu'ils cessent d'être perçus comme des choix. Le concept éclaire précisément ce qui se joue ici, à savoir le moment où un socle technique encore visible et discuté s'apprête à devenir le soubassement silencieux du travail administratif local.

La rhétorique des communs recouvre une mutualisation par l'aval

Le vocabulaire officiel mérite attention. Le communiqué de Bercy parle de « biens communs » et de solutions « documentées, portables et redéployables ». Le programme se présente comme souverain et mutualisé. Or la mutualisation prend ici une forme particulière, qui n'est pas celle que défend historiquement l'écosystème français des communs numériques.

Le fait empirique d'abord. « Territoires d'IA » mutualise par l'aval : un groupement d'achat agrège la demande de dizaines de collectivités pour déployer à grande échelle des briques fournies par un éditeur. Le mécanisme théorique ensuite. Ce modèle se distingue de la mutualisation par l'amont que portent l'Association pour le développement du logiciel libre dans l'administration (ADULLACT) et le Socle interministériel de logiciels libres (SILL), publié par la mission logiciels libres de la DINUM. Dans ce second modèle, les collectivités conçoivent ensemble le logiciel libre dont elles ont besoin et constituent un patrimoine commun non rival, selon le principe que l'argent public ne doit financer un développement qu'une seule fois. La différence n'est pas rhétorique. Dans un cas, la collectivité possède et fait évoluer un commun. Dans l'autre, elle consomme une prestation dont elle ne maîtrise ni le code, ni la feuille de route, ni les conditions de sortie.

La tension est repérable dès le choix des mots. Un déploiement adossé à un éditeur propriétaire, fût-il français, ne produit pas mécaniquement un commun numérique. La portabilité et l'ouverture des cas d'usage ne sont pas des propriétés intrinsèques du dispositif, elles sont des conditions à satisfaire, et rien dans la documentation publique disponible ne garantit qu'elles le seront. L'angle mort du discours institutionnel est exactement là : il emprunte le lexique des communs sans en adopter l'architecture, ce qui revient à promettre un résultat (la non-captivité) que la structure du dispositif ne produit pas spontanément.

Le précédent Cyber-base éclaire le risque d'irréversibilité

Le montage n'est pas inédit. La Caisse des Dépôts a déjà joué le rôle d'opérateur de fait du numérique territorial, selon un schéma structurellement comparable, et l'issue de ce précédent mérite d'être rappelée.

En juillet 2000, le Comité interministériel pour la société de l'information a mandaté la Caisse des Dépôts pour déployer un réseau d'espaces publics numériques labellisés « Cyber-base », destinés à réduire la fracture numérique. Le montage financier préfigurait celui de « Territoires d'IA ». Selon la charte de labellisation, la Caisse des Dépôts cofinançait l'investissement initial à hauteur de 30 %, taux pouvant atteindre 50 % dans les zones sensibles, assurait l'assistance à maîtrise d'ouvrage et imposait un label de qualité. Cofinancement, ingénierie, standardisation, mutualisation : les quatre leviers sont les mêmes qu'aujourd'hui. Le réseau a connu une expansion réelle, couvrant près des trois quarts des départements en juin 2010 et reposant sur environ 1 800 animateurs numériques selon un rapport du Sénat.

L'issue, en revanche, fait avertissement. Toujours selon le Sénat, le dispositif s'est soldé par un échec, imputé à la dispersion des initiatives et au manque de coordination territoriale, et l'État a cessé d'animer le réseau en 2014. Ce qui s'était infrastructuré dans le quotidien de centaines de lieux d'accompagnement a été interrompu par une décision unilatérale de l'opérateur. La leçon n'est pas que le programme actuel échouera de la même manière. Elle est que la pérennité d'une infrastructure portée par un acteur unique dépend de la constance de cet acteur, et que cette constance n'est pas garantie. Le réseau Cyber-base démontre qu'un dispositif national de mutualisation peut être déployé, devenir une habitude de travail, puis disparaître quand son financeur change de priorité. Les autres précédents possibles, comme le rôle de la Caisse des Dépôts dans les réseaux d'initiative publique du plan France Très Haut Débit, partagent cette logique d'opérateur intermédiaire, mais c'est le réseau Cyber-base qui en offre la version la plus proche, parce qu'il portait sur l'équipement et l'accompagnement humain, et non sur la seule infrastructure physique.

La souveraineté revendiquée repose sur des dépendances non maîtrisées

Reste l'argument central du programme : sa souveraineté. Le choix de Mistral AI plutôt que d'un fournisseur américain est présenté comme la garantie d'un numérique souverain. Cet argument résiste mal à l'examen de la situation capitalistique et matérielle de l'éditeur.

En septembre 2025, Mistral AI a levé 1,7 milliard d'euros et atteint une valorisation de 11,7 milliards d'euros. Sur ce tour de table, le néerlandais ASML a apporté 1,3 milliard d'euros et est devenu le premier actionnaire de l'entreprise, avec une participation d'environ 11 % et un siège au comité stratégique. En mars 2026, Mistral a contracté sa première levée de dette, de l'ordre de 722 millions d'euros, pour financer un centre de données reposant sur 13 800 processeurs graphiques Nvidia. Or Nvidia détenait environ 92 % du marché des processeurs graphiques dédiés au premier trimestre 2025 selon Jon Peddie Research. La souveraineté logicielle revendiquée s'appuie ainsi sur une chaîne matérielle américaine et un actionnariat de référence non français.

L'ordre de grandeur achève de relativiser l'argument. À la même période, OpenAI visait une valorisation supérieure à 500 milliards de dollars, soit plus de quarante fois celle de Mistral AI. Adosser une infrastructure publique destinée à 100 000 agents à un acteur dont la trajectoire capitalistique reste ouverte (montée d'investisseurs étrangers, dépendance au matériel américain, écart d'échelle considérable avec les leaders mondiaux) revient à parier sur une stabilité qui n'est pas acquise. Le terme qui nomme ce risque est connu des économistes. La dépendance au sentier, théorisée par Paul David (1985) et W. Brian Arthur (1989), désigne le verrouillage durable sur une option du fait des rendements croissants et des coûts de bascule. Une fois 100 000 agents formés à un environnement donné et quinze cas d'usage construits sur ses interfaces, le coût d'un changement de fournisseur croît au point de rendre la dépendance pratiquement irréversible, indépendamment de la qualité du fournisseur retenu.

Conclusion : ce que révélera le premier bilan

Le déplacement décrit ici n'est ni un scandale, ni une trahison de la souveraineté, ni un échec annoncé. Il est un changement de nature du pilotage numérique public local, dont la portée se mesurera à la réversibilité du dispositif. L'infrastructuration, au sens de Star et Bowker, ne devient un problème que lorsqu'elle verrouille. La question n'est donc pas de savoir si « Territoires d'IA » sera adopté (il le sera, l'adoption est déjà là), mais s'il laissera aux collectivités la capacité d'en sortir.

De là une hypothèse vérifiable. Si le programme produit effectivement des communs, alors les quinze cas d'usage déployés d'ici la fin 2029 seront documentés publiquement, leur code et leurs spécifications d'intégration seront accessibles, et leur portabilité vers un autre modèle que celui de l'éditeur retenu sera techniquement démontrée. Trois indicateurs observables permettront de trancher, sans accès à aucune information interne. D'abord, la publication ou non des cas d'usage sur une forge publique de type code.gouv.fr ou sur le Comptoir du Libre de l'ADULLACT. Ensuite, la présence ou l'absence d'une clause de réversibilité documentée et d'un format d'export standard dans les marchés successifs. Enfin, l'existence d'au moins un cas d'usage effectivement reporté sur un modèle concurrent. Si, à l'échéance de la fin 2029, aucun de ces trois indicateurs n'est satisfait, le programme aura fabriqué non des communs mais un parc captif, et le vocabulaire des « biens communs » employé par le communiqué de Bercy se sera révélé une infrastructuration de plus, devenue invisible parce que devenue irréversible.

Note méthodologique

Cet article privilégie l'angle de la gouvernance et de la souveraineté, parmi les pistes que le signal autorisait, parce que c'est celle qui mobilise le plus directement le concept d'infrastructuration et qui dispose du parallèle historique le plus proche. Le concept central retenu est l'infrastructuration de Star et Bowker, la dépendance au sentier de David et Arthur intervenant en appui pour nommer le mécanisme de verrouillage. Le parallèle du réseau Cyber-base a été préféré à celui des réseaux d'initiative publique pour sa proximité structurelle (équipement et accompagnement, et non infrastructure physique). Plusieurs précisions factuelles ont été tranchées. L'horizon de déploiement des quinze cas d'usage (fin 2029) est distingué de l'objectif d'accompagnement des agents (2030). L'autorité « Ariane » est traitée au futur, le renommage de la DINUM n'étant pas effectif à la date des sources. Le chiffre de 79 % de Français mal informés, qui porte sur l'usage des données et non de l'IA (86 %), a été écarté du corps pour éviter toute ambiguïté. Un frein chiffré attribué au manque de compétences, cité dans le signal d'origine, n'a pas pu être confirmé dans les sources primaires et n'a pas été repris. Le détail technique et bancaire du centre de données de Mistral provient de la presse spécialisée et non du communiqué primaire de la Caisse des Dépôts. Localtis étant édité par la Banque des Territoires, ses formulations valorisantes n'ont été retenues que pour les faits, non pour l'appréciation du programme.

Sources

Sources primaires institutionnelles

Banque des Territoires (Localtis), « Territoires d'IA : la Banque des Territoires et Mistral AI lancent un programme souverain pour 100.000 agents publics », 22 mai 2026, https://www.banquedesterritoires.fr/territoires-dia-la-banque-des-territoires-et-mistral-ai-lancent-un-programme-souverain-pour-100000

Banque des Territoires, page programme « Territoires d'IA », https://www.banquedesterritoires.fr/territoires-ia

Groupe Caisse des Dépôts, communiqué de presse « Le groupe Caisse des Dépôts s'engage avec Mistral AI », 4 mai 2026, https://www.caissedesdepots.fr/sites/cdc.fr/files/2026-05/2026*05*04*CP*Le*groupe*Caisse*des*D%C3%A9p%C3%B4ts*sengage*avec*Mistral*AI.pdf

Groupe Caisse des Dépôts, « Transformation et souveraineté numériques : la Caisse des Dépôts mobilise 18 Md€ » (plan Horizon Numérique 2030), https://www.caissedesdepots.fr/eclairage/actualites/transformation-et-souverainete-numeriques-la-caisse-des-depots-mobilise-18-mdeu

Ministère de l'Économie et des Finances, communiqué de presse numéro 691, « L'État engage une collaboration avec la Banque des Territoires (...) dans le cadre du programme "Territoires d'IA" », 22 mai 2026, https://presse.economie.gouv.fr/691-cp-letat-engage-une-collaboration-avec-la-banque-des-territoires-pour-accelerer-le-deploiement-de-lia-dans-les-collectivites-territoriales-dans-le-cadre-du-programme-territoires-dia/

Ministère de l'Intérieur, « 15 et 22 mars 2026 : une date pour les élections municipales et communautaires », https://www.interieur.gouv.fr/actualites/actualites-du-ministere/15-et-22-mars-2026-date-pour-elections-municipales-et-communautaires

Rapports et données

Observatoire Data Publica, baromètre 2025 « Data et IA dans les territoires » (292 collectivités, présenté le 13 novembre 2025). Reprise vérifiée : Smart City Mag, « 77 % des collectivités françaises utilisent l'IA », https://www.smartcitymag.fr/article/1731/etude-77-des-collectivites-francaises-utilisent-l-ia

Sénat, avis budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2022 (mission Cohésion des territoires), passage relatif au réseau Cyber-base de la Caisse des Dépôts, https://www.senat.fr/rap/a21-167-3/a21-167-39.html

Cadres théoriques

Susan Leigh Star et Geoffrey C. Bowker, « How to Infrastructure », in Leah A. Lievrouw et Sonia Livingstone (dir.), Handbook of New Media: Social Shaping and Consequences of ICTs, Londres, SAGE, 2002, p. 151-162, https://sk.sagepub.com/hnbk/edvol/handbook-of-new-media/chpt/9-how-infrastructure

Susan Leigh Star, « The Ethnography of Infrastructure », American Behavioral Scientist, vol. 43, numéro 3, 1999, p. 377-391.

Paul A. David, « Clio and the Economics of QWERTY », American Economic Review, vol. 75, 1985, p. 332-337. W. Brian Arthur, « Competing Technologies, Increasing Returns, and Lock-In by Historical Events », Economic Journal, vol. 99, 1989, p. 116-131. Synthèse de référence : EH.net, « Path Dependence », https://eh.net/encyclopedia/path-dependence/

Contexte (presse spécialisée)

Boursorama, « Mistral valorisée à 11,7 milliards d'euros après l'entrée au capital du néerlandais ASML », 9 septembre 2025, https://www.boursorama.com/bourse/actualites/ia-mistral-valorisee-a-11-7-milliards-d-euros-apres-l-entree-au-capital-du-neerlandais-asml-b8bdd4cf8fc2bff51ddf3d51b56f2376

Next, « Mistral réunit 722 millions d'euros pour financer l'achat de 13 800 GPU NVIDIA », https://next.ink/231420/mistral-reunit-722-millions-deuros-pour-financer-lachat-de-13-800-gpu-nvidia/

ADULLACT, « Logiciels libres : de l'importance de la mutualisation », https://adullact.org/67-actualite/actu-libre-france/968-logiciels-libres-de-l-importance-de-la-mutualisation