L'État éditeur de lui-même : la circulaire « sur étagère » et la Suite qui grossit, ou la doctrine qui se contredit en marchant

Une circulaire qui ordonne d'acheter, une Suite qui grossit

Le fait est daté et opposable. Le 5 février 2026, le Premier ministre Sébastien Lecornu signe la circulaire n° 6519/SG relative à la commande publique numérique (NOR PRMX2604531C), mise en ligne sur Légifrance et déclarée opposable. Le texte hiérarchise en trois temps la satisfaction d'un besoin numérique de l'État. D'abord les solutions déjà mutualisées en interne, en particulier celles des opérateurs interministériels (DINUM, OSIIC, CISIRH, IGN, AIFE). Ensuite les solutions « sur étagère » du secteur privé, français puis européen. En dernier ressort seulement, le développement spécifique. La souveraineté numérique y devient le deuxième objectif prioritaire de la décision d'achat, après la performance métier.

Le message adressé à la filière est explicite. Anne Le Hénanff, ministre déléguée chargée de l'Intelligence artificielle et du Numérique, résume la doctrine d'une phrase, rapportée par plusieurs comptes rendus de la présentation : « nous ne pouvons plus nous permettre de développer des solutions qui existent déjà sur le marché ». La lecture immédiate est celle d'un État qui promet de moins produire et de davantage acheter.

Dans le même mouvement, pourtant, l'État producteur poursuit son expansion. La Suite numérique, portefeuille d'outils collaboratifs porté par la DINUM, est « utilisé chaque mois par plus de 500 000 agents, dans 15 ministères et de nombreuses administrations », selon le site officiel lasuite.numerique.gouv.fr. Sa messagerie Tchap, rendue obligatoire dans les ministères depuis le 1er septembre 2025, atteint 375 000 utilisateurs actifs mensuels et 11,5 millions de messages par mois selon la fiche produit de la DINUM, et, d'après le communiqué de la DINUM sur l'incident de sécurité du 8 juin 2026, « plus de 825 000 agents inscrits ». À ces briques s'ajoute un assistant conversationnel construit avec Mistral AI, dont l'expérimentation a été lancée le 22 octobre 2025 auprès de 10 000 agents répartis dans huit ministères, avant une annonce de généralisation le 16 juin 2026 à environ un million d'agents (sur 2,6 millions d'agents de l'État) pour un coût estimé par le cabinet du ministre à près de 700 000 euros.

La contradiction n'a pas échappé aux éditeurs privés. Renaud Ghia, président de l'éditeur français de visioconférence Tixeo, dénonce une distorsion de concurrence dans plusieurs interventions publiques : « En lui refusant l'accès à son propre marché domestique, l'État français handicape ses champions à l'international. » La Business Software Alliance, qui regroupe notamment Microsoft, Google, Amazon, Oracle, IBM et Adobe, a publiquement mis en garde contre l'orientation française. Une partie de l'écosystème du logiciel libre partage la critique, le Conseil national du logiciel libre parlant de « concurrence irresponsable ». La même autorité édicte « privilégiez le marché » et exploite un catalogue qui entre de fait en compétition avec ce marché. Cette section établit le fait brut. Les suivantes en cherchent le mécanisme.

Requalifier la « concurrence déloyale » déplace la vraie question

Nommer « concurrence déloyale » l'action de la DINUM revient à supposer que l'État se comporte comme un concurrent ordinaire sur un marché constitué. L'économiste Mariana Mazzucato offre un cadre pour contester cette prémisse. Dans The Entrepreneurial State (2013), elle montre que les percées technologiques majeures reposent sur un État qui assume, en amont, les investissements les plus risqués, ceux que le secteur privé ne consent qu'ensuite, une fois l'incertitude levée. L'État n'y répare pas un marché défaillant (market failure, la logique classique de l'intervention publique), il façonne un marché qui n'existait pas encore.

Appliqué à la Suite, ce cadre requalifie la fronde. Lorsque la DINUM produit une messagerie souveraine sur le protocole Matrix, une visioconférence sur LiveKit ou un éditeur collaboratif là où le marché domestique était dominé par des offres extra-européennes, elle prend un risque de production que les éditeurs français, isolément, n'avaient pas pris à cette échelle. La Cour des comptes rappelle d'ailleurs le prix de ce risque. Dans son rapport de juillet 2024 sur le pilotage de la transformation numérique de l'État, elle qualifie les premières briques de la Suite de produits « peu utilisés et coûteux » et évalue le coût de déploiement à près de 9,3 millions d'euros fin 2023, concentré à 60 % sur Tchap, en avertissant du risque d'une « source de coûts croissants sans certitude quant à l'utilisation massive ». Un acteur privé, soumis à la sanction du chiffre d'affaires, aurait difficilement soutenu une telle trajectoire.

Mais l'apport de Mazzucato ne s'arrête pas à la réhabilitation de l'État producteur. Son second argument, moins cité, est que l'État qui prend le risque en amont doit pouvoir participer à la valeur créée en aval, faute de quoi il socialise les coûts et laisse privatiser les bénéfices. C'est ici que le débat français se trompe d'objet. La question pertinente n'est pas de savoir si l'État a le droit de produire, mais de déterminer selon quelles règles la valeur d'usage générée par cette production sera partagée avec la filière qu'il prétend soutenir. Grégory Saccomani, dirigeant de l'éditeur Whaller, formule sans le savoir cette bascule quand il explique, après la rencontre de Bercy, que « les solutions collaboratives privées devraient pouvoir s'interconnecter avec certaines de ses briques, comme Visio ». La demande des éditeurs n'est plus « cessez de produire », elle est devenue « donnez-nous accès à ce que vous produisez ». Le conflit a changé de nature sans que le discours institutionnel l'enregistre.

Le concept, en une définition.

L'État entrepreneur (Mariana Mazzucato, The Entrepreneurial State, 2013). Thèse : loin de se limiter à corriger les défaillances du marché, l'État a historiquement joué le rôle d'investisseur de premier ressort, prenant les risques technologiques que le privé n'assume qu'une fois l'incertitude levée. Corollaire souvent négligé : celui qui porte le risque en amont doit pouvoir se rémunérer sur la valeur créée en aval. C'est ce corollaire, et non la légitimité à produire, qui est en jeu dans le cas de la Suite.

Le kiosque télématique avait tranché ce que la circulaire élude

L'illusion de nouveauté radicale se dissipe dès qu'on remonte à un précédent structurellement proche. Le 6 février 1984, l'opérateur public qui deviendra France Télécom ouvre le « kiosque télématique » sur le réseau Télétel. Le montage est exactement celui d'un État entrepreneur au sens de Mazzucato. La puissance publique produit l'infrastructure lourde, le réseau Transpac et le terminal Minitel distribué gratuitement, un choix unique en Europe qui déclenche l'adoption de masse. Sur cette infrastructure, des éditeurs privés déploient les services d'aval, presse, banque, vente par correspondance, messageries, jusqu'à environ 25 000 services en 1995 pour un parc de 6,5 millions de terminaux.

Le point décisif tient dans un détail d'ingénierie institutionnelle. L'opérateur ne s'est pas contenté de produire le socle, il a défini la règle de partage de la valeur créée dessus. Le kiosque facturait l'usage à la durée et reversait la majeure partie des revenus au fournisseur du service (85 % selon le cabinet Gtec), l'opérateur conservant une marge fixe et l'éditeur choisissant lui-même son palier tarifaire selon le numéro d'accès (3615, 3617). Un observateur y a vu, avec plus de deux décennies d'avance, une préfiguration de l'App Store. L'État producteur d'infrastructure avait donc résolu explicitement la question que la circulaire de 2026 laisse ouverte. Il avait institué un régime d'accès et de rémunération opposable, connu de tous, qui permettait à l'aval privé de prospérer sur l'amont public.

La comparaison éclaire l'angle mort du dispositif actuel. Le communiqué de la DINUM accompagnant la doctrine décrit une architecture de la Suite en trois cercles. Un socle stratégique tenu à la main souveraine de l'État (Tchap, Visio, France Transfert), un socle complémentaire proposé « sans exclusivité aux côtés d'outils du secteur privé », et un socle innovant en expérimentation. Ce document dit ce que l'État garde et ce qu'il ouvre. Il ne dit pas selon quelles conditions un éditeur tiers pourra se brancher sur le socle stratégique, ni comment la valeur d'usage captée par l'infrastructure publique sera partagée. Là où 1984 avait un kiosque, 2026 a une promesse d'interopérabilité. La différence n'est pas rhétorique, elle est celle qui sépare une règle opposable d'une intention révocable.

La circulaire, acte de langage plus que doctrine d'achat

Reste à comprendre la fonction réelle du texte du 5 février. La philosophie du langage fournit l'outil. Dans How to Do Things with Words (1962), John Langshaw Austin distingue les énoncés qui décrivent le monde de ceux qui agissent sur lui, les énoncés performatifs (où dire, c'est faire). La circulaire relève largement du second registre. Son effet immédiat et vérifiable n'a pas été de réorganiser les achats, dont les circulaires précédentes sur le même sujet étaient souvent restées lettre morte, mais de pacifier une fronde. Cinq semaines après la publication, le 27 mars 2026, la DINUM, la Direction générale des entreprises, l'organisation Numeum et le comité stratégique de filière réunissaient administrations et éditeurs à Bercy pour un rendez-vous que la presse spécialisée a qualifié d'historique. L'État y a affirmé vouloir privilégier les solutions sur étagère et sélectionner les offres interopérables avec la Suite. Le texte a produit de la coopération affichée, ce qui est précisément la performance attendue d'un acte de langage réussi.

L'examen de la promesse d'interopérabilité confirme le diagnostic. Sur le plan technique, l'ouverture existe déjà partiellement et sans attendre la circulaire. L'organisation suitenumerique héberge sur GitHub une quarantaine de dépôts sous licence libre, et l'outil Visio (dépôt meet) expose une « external API » en OAuth2 dont une intégration tierce documentée, portée par la plateforme Lutèce de la Ville de Paris, se sert déjà pour créer des salons de réunion. L'authentification ProConnect dispose, elle, d'un espace partenaires abouti avec obtention immédiate d'identifiants de test. La brique technique n'est donc pas le point de blocage.

Le point de blocage est ailleurs, et c'est le non-dit du discours institutionnel. Il n'existe, à l'été 2026, aucun cadre de gouvernance opposable présentant à un éditeur commercial les conditions d'accès au socle stratégique, aucun portail éditeurs tiers estampillé comme la concrétisation de l'engagement du 27 mars, aucun calendrier officiel daté. La documentation de Visio indique elle-même être « en cours ». Autrement dit, l'accès à l'infrastructure publique demeure défini unilatéralement par son producteur, au cas par cas, révisable à sa main. La circulaire a institué une hiérarchie d'achat. Elle n'a pas institué de kiosque. Le producteur d'amont reste seul maître des conditions dans lesquelles l'aval privé pourra se raccorder à ce qu'il finance par l'impôt.

Le chiffre qui déplace le débat.

Le cœur du conflit n'est pas le prix de production (près de 9,3 M€ de déploiement fin 2023 selon la Cour des comptes) mais la gouvernance de l'accès. Une « external API » en OAuth2 existe déjà pour Visio et est consommée par un tiers public (plateforme Lutèce, Ville de Paris) ; ce qui manque n'est pas le code, c'est le contrat opposable qui en fixerait les conditions d'usage pour les éditeurs commerciaux.

Conclusion

Le paradoxe posé au départ peut maintenant être nommé sans détour. L'État de 2026 n'est pas déloyal parce qu'il produit, il est incomplet parce qu'il produit sans instituer le partage. Il a repris à Mazzucato la première moitié de la leçon, prendre le risque en amont, et laissé de côté la seconde, organiser la répartition de la valeur en aval. Le kiosque télématique montre que ce partage n'a rien d'impossible ni d'inédit, il relève d'une décision d'ingénierie institutionnelle que la circulaire a préféré différer sous les traits d'une promesse d'interopérabilité.

De là une hypothèse vérifiable. Si la lecture proposée est juste, la vraie bataille des dix-huit prochains mois ne portera pas sur le volume des achats mais sur la gouvernance de l'interface. L'indicateur est observable par tout lecteur, sans information interne. D'ici août 2027, il s'agira de constater si la DINUM a publié, sur lasuite.numerique.gouv.fr ou sur la documentation de Visio, une offre d'accès explicitement destinée aux éditeurs tiers commerciaux, assortie de conditions d'usage, et non plus une seule documentation d'auto-hébergement open source, et si au moins un éditeur privé s'y est raccordé de manière contractuelle. Si cette page existe à cette date, l'État aura construit son kiosque. Si elle manque encore, la circulaire du 5 février aura tenu ce qu'un acte de langage promet vraiment, la paix des mots plutôt que la règle des choses.

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Note méthodologique

Cette chronique s'appuie prioritairement sur les sources primaires (circulaire sur Légifrance, communiqués de la DINUM et de Bercy, rapport de la Cour des comptes de juillet 2024, dépôts publics de code et documentation technique de la Suite). Un arbitrage factuel a été rendu sur un point du brief de veille. Les chiffres d'usage de la Suite (plus de 500 000 agents actifs mensuels, 375 000 pour Tchap avec 11,5 millions de messages par mois) et l'annonce de généralisation de l'assistant IA proviennent de communications distinctes de la DINUM et de Bercy (fiche produit, site officiel, événement du 16 juin 2026), et non du communiqué du 8 juin 2026 sur l'incident Tchap, lequel n'établit que les « plus de 825 000 agents inscrits » et les 73 467 comptes concernés par l'incident. Le coût de généralisation de l'assistant retenu est celui communiqué par le cabinet ministériel (près de 700 000 euros), à l'exclusion d'estimations très supérieures relayées par des sources secondaires non corroborées et donc écartées. L'état de l'ouverture des API a été vérifié directement sur les dépôts publics et la documentation technique : une « external API » Visio existe et est utilisée par un tiers, mais aucun portail contractuel destiné aux éditeurs commerciaux, ni calendrier officiel daté, n'a pu être confirmé à l'été 2026 ; ce point est donc formulé comme un constat d'absence, non comme une affirmation. Deux choix éditoriaux ont été tranchés seul. Le concept central retenu est l'État entrepreneur, préféré à une entrée par la seule souveraineté, parce qu'il opère la requalification de la « concurrence déloyale » et ouvre la question du partage de la valeur. Le parallèle du kiosque télématique a été préféré à d'autres précédents (l'abandon du projet Cyclades en 1978, la Messagerie collaborative de l'État) pour sa proximité structurelle maximale, un opérateur public d'amont et un régime de partage institué en aval.

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Sources

Sources primaires institutionnelles

Premier ministre, « Circulaire relative à la commande publique numérique », n° 6519/SG, NOR PRMX2604531C, 5 février 2026, publiée le 13 février 2026, https://www.legifrance.gouv.fr/circulaire/id/45649

DINUM, « Achats publics numériques : l'État précise sa doctrine », février 2026, https://www.numerique.gouv.fr/sinformer/espace-presse/achats-publics-numeriques-letat-precise-sa-doctrine/

Ministère de l'Économie et des Finances, communiqué « Achats publics numériques : l'État précise sa doctrine », février 2026, https://presse.economie.gouv.fr/?p=170369

DINUM, « Incident de sécurité sur Tchap », 8 juin 2026, https://www.numerique.gouv.fr/sinformer/espace-presse/incident-tchap/

DINUM, « Lancement de l'expérimentation Mistral AI dans l'Assistant IA interministériel », 22 octobre 2025, https://ia.numerique.gouv.fr/actualités/lancement-de-lexpérimentation-mistral-ai-dans-lassistant-ia-interministériel/

DINUM, fiche produit Tchap « Pitch Suite » (source des 375 000 utilisateurs actifs par mois et des 11,5 M de messages), sans date, https://storage.lesbases.anct.gouv.fr/main/user/7bcdf6a8-41fb-4979-9274-c2e4775492b3/9TJcvDnCIldR11sRiUiGG_PitchSuiteRR.pdf

La Suite numérique, site officiel, consulté en août 2026, https://lasuite.numerique.gouv.fr

La Suite numérique, dépôts publics de code, https://github.com/suitenumerique (dépôt Visio : https://github.com/suitenumerique/meet)

Documentation technique de Visio, https://documentation-meet.beta.numerique.gouv.fr : à vérifier avant publication

ProConnect, espace partenaires, https://partenaires.proconnect.gouv.fr/docs/fournisseur-service

Rapports officiels

Cour des comptes, « Le pilotage de la transformation numérique de l'État par la direction interministérielle du numérique », 10 juillet 2024, https://www.ccomptes.fr/fr/publications/le-pilotage-de-la-transformation-numerique-de-letat-par-la-direction

Cadres théoriques

Mariana Mazzucato, The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths, Anthem Press, 2013, notice de référence : https://en.wikipedia.org/wiki/The*Entrepreneurial*State. Traduction française (Fayard, 2020) : à vérifier avant publication

John L. Austin, How to Do Things with Words, Oxford, Clarendon Press, 1962, https://global.oup.com/academic/product/how-to-do-things-with-words-9780198245537

Parallèle historique

Antonio Gonzalez et Emmanuelle Jouve, « Minitel : histoire du réseau télématique français », revue Flux, n° 47, 2002, p. 84-89, https://shs.cairn.info/revue-flux1-2002-1-page-84

INA, « Du Minitel à l'Internet », La revue des médias, 12 décembre 2012, https://larevuedesmedias.ina.fr/du-minitel-linternet

Cabinet Gtec, « Le Minitel : succès et échec d'une innovation technologique majeure », sans date, https://www.cabinet-gtec.fr/le-minitel-succes-et-echec-d-une-innovation-technologique-majeure/

Presse spécialisée

Framasoft, « La Suite numérique de l'État : critique des critiques », Framablog, 19 mars 2026, https://framablog.org/2026/03/19/la-suite-numerique-de-letat-critique-des-critiques/

Martin Clavey, « Critiquée par la Cour des comptes, la "Suite numérique" de l'État attire les convoitises », Next, septembre 2024, https://next.ink/148528/critiquee-par-la-cour-des-comptes-la-suite-numerique-de-letat-attire-les-convoitises/

« Stratégie numérique : l'État est-il un éditeur de logiciels comme les autres ? », La Gazette des Communes, octobre 2025, https://www.lagazettedescommunes.com/1008024/strategie-numerique-letat-est-il-un-editeur-de-logiciels-comme-les-autres/

« Achat public : rencontre historique avec les éditeurs de logiciels collaboratifs », Solutions Numériques, mars 2026, https://www.solutions-numeriques.com/achat-public-rencontre-historique-avec-les-editeurs-de-logiciels-collaboratifs/

« "Visio" : la solution de l'État qui divise l'écosystème tech français », Silicon.fr, 27 janvier 2026, https://www.silicon.fr/business-1367/visio-la-solution-de-letat-qui-divise-lecosysteme-tech-francais-225387

Conseil national du logiciel libre, « Commentaire du CNLL sur le rapport de la Cour des comptes sur la DINUM », août 2024, https://cnll.fr/news/rapport-cour-des-comptes-dinum/