L'EDPS, superviseur de l'IA et juge de lui-même

Compter avant de contrôler

Avant de publier sa feuille de route, l'EDPS a produit un inventaire. Le 4 décembre 2025, il a rendu public un rapport de cartographie des systèmes d'IA à haut risque déployés ou en développement au sein des institutions, organes et agences de l'Union. L'exercice, conduit sur une base volontaire avec un réseau de correspondants désignés dans chaque entité, a recensé plus de cent systèmes répartis dans environ quatre-vingts institutions. Les concentrations les plus fortes se situent dans la sécurité et les forces de l'ordre, la migration, l'asile et le contrôle aux frontières, ainsi que dans les dispositifs destinés au recrutement ou à la sélection de personnes. Aucune institution n'a déclaré recourir à une pratique prohibée par l'article 5 du règlement.

Ce geste précède logiquement tout contrôle. Une autorité ne peut surveiller que ce qu'elle a d'abord rendu visible et dénombrable, et la cartographie transforme un ensemble diffus de projets internes en objet administrable. La démarche est cohérente avec l'organisation que l'EDPS s'est donnée en amont : une stratégie de préparation à l'IA annoncée en mai 2024, une unité dédiée établie en octobre de la même année, puis un projet pilote de bac à sable réglementaire (un espace d'expérimentation encadré permettant de tester des approches de conformité) lancé en 2025 sur le fondement de l'article 57 du règlement. La feuille de route du 17 mars 2026, intitulée « Compass », vient ordonner ces éléments épars en quatre piliers, de la supervision des systèmes internes à l'engagement international.

La cartographie n'est donc pas un document technique parmi d'autres. Elle est le premier acte d'une gouvernementalité concrète, celui qui rend possible tout le reste. Reste que ce premier acte engage l'EDPS dans une position dont la singularité mérite d'être nommée avant d'être analysée.

Un cumul de fonctions que l'AI Act institue

La feuille de route confirme que le règlement (UE) 2024/1689 attribue à l'EDPS deux fonctions distinctes sur les systèmes d'IA des institutions de l'Union. En vertu de l'article 74, il agit comme autorité de surveillance du marché (l'organe chargé de vérifier, après la mise en service, qu'un produit respecte la réglementation). En vertu de l'article 43, il agit comme organisme notifié (le tiers habilité à évaluer la conformité d'un système avant sa mise sur le marché), mais uniquement pour les systèmes biométriques relevant du premier point de l'annexe III, à savoir l'identification biométrique à distance, la catégorisation biométrique et la reconnaissance d'émotions. Pour les autres domaines à haut risque, l'évaluation demeure un contrôle interne réalisé par l'institution déployante elle-même.

Ce cumul est déjà rare. Il devient singulier lorsqu'on y ajoute deux propriétés que le texte ne masque pas. D'une part, l'EDPS conserve par ailleurs sa fonction historique d'autorité de protection des données des institutions européennes, ce qui superpose un troisième registre de compétence au contrôle du marché et à l'évaluation de conformité. D'autre part, et c'est le point décisif, l'EDPS supervise des systèmes déployés par des entités qui appartiennent au même écosystème institutionnel que lui. Il n'est pas un tiers extérieur au champ qu'il régule. Il en est un membre.

La feuille de route ne dissimule pas la difficulté. Elle reconnaît explicitement que confier la fonction d'organisme notifié à une autorité par ailleurs chargée de la surveillance du marché soulève des défis additionnels, et annonce des mesures d'indépendance destinées à garantir l'impartialité de l'évaluation, avec la perspective d'une réforme du règlement intérieur pour organiser la coopération entre les deux rôles. Cet aveu, glissé dans un document institutionnel, désigne le cœur de la tension. Le régulateur qui construit ses instruments sait qu'il sera aussi le régulé, et cherche par avance des garde-fous internes pour ce que le droit n'a pas séparé.

Le précédent des organismes notifiés et la question de l'indépendance

La feuille de route ancre elle-même l'AI Act dans une architecture juridique préexistante, celle du nouveau cadre législatif européen. Ce dispositif, bâti autour du règlement (CE) 765/2008 et de la décision 768/2008, organise depuis près de deux décennies la libre circulation des produits industriels dans le marché intérieur. Sa logique est connue de tout praticien de la conformité. Un fabricant appose un marquage attestant que son produit respecte les exigences applicables. Pour les produits présentant les risques les plus élevés, cette attestation ne peut reposer sur la seule déclaration du fabricant. Elle exige l'intervention d'un tiers, l'organisme notifié, accrédité et surveillé, dont la fonction est précisément de garantir que l'évaluation ne dépend pas de celui qui a intérêt à la conformité. En qualifiant les systèmes d'IA de produits soumis à surveillance du marché, l'AI Act importe cette grammaire dans le champ des algorithmes.

Or cette grammaire porte en elle une tension structurelle que l'histoire du marquage a régulièrement révélée. L'indépendance de l'organisme notifié n'est jamais acquise par principe, elle est un dispositif fragile, exposé aux conflits d'intérêts et aux défaillances de contrôle. Les crises sanitaires liées à certains dispositifs médicaux, dans la décennie 2010, ont montré ce qu'il advient quand la chaîne d'évaluation par tiers se relâche. Le législateur européen a répondu en durcissant les exigences d'indépendance et de compétence des organismes notifiés. La question posée par ces épisodes n'était pas celle de la mauvaise foi, mais celle, plus structurelle, de la distance entre l'évaluateur et l'objet évalué.

Le cas de l'EDPS pousse cette tension à son point limite. Là où le régime classique s'efforce d'installer un tiers indépendant entre le producteur et le marché, l'AI Act confie l'évaluation à une autorité qui n'est pas un tiers, puisqu'elle appartient à l'appareil administratif dont elle contrôle les systèmes. La distance que le nouveau cadre législatif cherchait à instituer par construction se trouve ici, par construction également, réduite. Le précédent des organismes notifiés n'éclaire donc pas seulement une continuité de méthode. Il désigne, par contraste, ce que la configuration de l'EDPS a d'inédit. Elle demande à une institution de produire de l'indépendance là où le dispositif d'origine la supposait donnée par la position même de l'évaluateur.

Organisme notifié et surveillance du marché.

Dans le régime européen de conformité des produits, l'organisme notifié intervient avant la mise sur le marché pour attester qu'un produit à risque satisfait aux exigences légales. L'autorité de surveillance du marché intervient après, pour vérifier sur le terrain que les produits en circulation restent conformes et sanctionner les manquements. Séparer ces deux fonctions relève d'un principe de prudence. Les réunir dans une même main, comme le fait l'article 43 combiné à l'article 74 du règlement (UE) 2024/1689 pour les systèmes biométriques des institutions de l'Union, concentre sur un seul organe l'évaluation initiale et la surveillance continue.

Un champ d'action stratégique en cours de stabilisation

La singularité de l'EDPS ne se joue pas seulement dans le cumul de ses rôles. Elle se joue aussi dans la négociation, encore ouverte, des frontières de compétence qui l'entourent. Le 16 décembre 2025, puis en janvier 2026, l'EDPS et le Comité européen de la protection des données ont adopté un avis conjoint sur la proposition de simplification de l'AI Act (le « Digital Omnibus »). Les deux autorités y soutiennent l'objectif de simplification tout en s'opposant à la suppression de l'obligation d'enregistrement des systèmes à haut risque et au report de dispositions clés. Surtout, elles y réclament que le rôle du Bureau européen de l'IA soit clairement délimité, afin qu'il n'affecte pas la supervision indépendante que les institutions exercent sur leurs propres systèmes. La formule employée par le contrôleur est directe : il faut veiller à ce que la place de ce bureau soit définie et ne compromette pas l'indépendance du contrôle interne.

Ce désaccord de délimitation n'est pas anecdotique. Il révèle un espace institutionnel où plusieurs acteurs, l'EDPS, le Bureau européen de l'IA, le Comité européen de la protection des données, le Comité IA où l'EDPS ne siège que comme observateur, et les autorités nationales de surveillance, se disputent la définition de leurs périmètres respectifs. Aucun de ces acteurs n'occupe une position stabilisée. Chacun cherche à fixer les règles du jeu à son avantage au moment où ces règles s'écrivent. C'est très exactement ce que la sociologie désigne sous le nom de champ d'action stratégique.

Le champ d'action stratégique.

Neil Fligstein et Doug McAdam, dans A Theory of Fields (Oxford University Press, 2012), nomment ainsi les ordres sociaux de niveau intermédiaire au sein desquels des acteurs interdépendants luttent pour des positions et pour la définition des règles communes. Un champ réunit des acteurs dominants qui façonnent les règles à leur profit, des acteurs contestataires qui disposent de peu d'influence, et des unités de gouvernance interne dont la fonction est d'assurer la stabilité et la reproduction du champ. Les champs ne sont pas donnés une fois pour toutes. Ils émergent, se stabilisent et se transforment sous l'effet de chocs externes et de l'action d'acteurs dotés d'une habileté sociale, c'est-à-dire d'une capacité à mobiliser des coalitions et à imposer des cadrages partagés.

Lue à travers cette grille, la feuille de route du 17 mars 2026 cesse d'apparaître comme la simple application mécanique d'un règlement. Elle devient le geste d'un acteur qui tente de consolider sa position dans un champ naissant. L'EDPS y joue simultanément deux partitions que la théorie distingue. Il agit en unité de gouvernance interne, celle qui stabilise le champ, lorsqu'il anime le réseau des correspondants, opère le bac à sable réglementaire et se présente comme centre d'expertise pour l'ensemble des institutions. Il agit en acteur cherchant à établir sa centralité lorsqu'il défend, contre le Bureau européen de l'IA, la primauté de son contrôle interne sur les systèmes des institutions. Cette lecture n'est pas celle des auteurs, qui proposent une théorie générale des champs et non une analyse de la régulation européenne. Elle applique leur cadre à un cas qu'ils n'ont pas traité, et c'est l'article qui en assume la responsabilité. Mais elle éclaire ce que le vocabulaire juridique de la compétence laisse dans l'ombre : non pas une répartition ordonnée de tâches, mais une lutte de positionnement dont l'issue conditionne l'effectivité future du dispositif.

Le mandat élargi, les moyens gelés

Un champ ne se stabilise pas par la seule volonté de ses acteurs. Il se stabilise par les ressources qu'ils parviennent à mobiliser. C'est ici que la trajectoire de l'EDPS bute sur un mur budgétaire documenté. Pour l'exercice 2026, l'autorité a demandé un budget de 34,59 millions d'euros, en hausse de 27,73 % par rapport à l'année précédente, en justifiant explicitement cette progression par les responsabilités nouvelles nées de l'AI Act. Le projet de budget arrêté par la Commission a ramené ce montant à environ 30,08 millions d'euros. Le tableau des effectifs, quant à lui, reste figé à soixante et onze postes, alors que l'EDPS sollicitait vingt-six recrutements supplémentaires, dont onze explicitement affectés à l'intelligence artificielle.

L'écart n'a rien d'un détail comptable. Le document budgétaire indique que le développement rapide des outils d'IA au sein des institutions exige des ressources additionnelles, et qu'à défaut, l'autorité affronterait des contraintes significatives dans l'accomplissement de ses obligations légales. La feuille de route dit la même chose dans une autre langue, en soulignant que l'ampleur de la tâche, plus de cent systèmes à surveiller dans environ quatre-vingts institutions, appelle un personnel dédié, une infrastructure technique et des crédits à la mesure d'un mandat élargi. La demande n'est pas nouvelle. Dès ses recommandations finales sur l'AI Act, en 2023, l'EDPS réclamait déjà les moyens humains et financiers correspondant à son futur rôle de superviseur.

Cette disjonction entre un mandat qui s'étend et des moyens qui stagnent n'est pas propre à l'EDPS. Elle décrit une mécanique récurrente des autorités de régulation contemporaines, sommées d'absorber des compétences nouvelles à effectifs constants. Michael Power, dans The Audit Society (Oxford University Press, 1997), a montré comment la vérification peut se déployer en rituel de légitimation lorsque les attentes qu'on place en elle excèdent les capacités opérationnelles dont elle dispose. Le risque, pour un superviseur sous-doté, n'est pas de renoncer ouvertement au contrôle. Il est de produire les signes visibles du contrôle, cartographies, feuilles de route, réseaux de correspondants, tout en laissant la surveillance effective sur le terrain rester résiduelle. La feuille de route de mars 2026 accumule précisément ces signes. La question ouverte est de savoir s'ils annoncent une surveillance réelle ou s'en tiennent lieu.

Conclusion : le miroir et la mesure

L'EDPS n'est pas seulement une autorité qui se dote d'instruments. Il est une administration qui accepte de se regarder dans le miroir de ses propres algorithmes, en s'imposant à elle-même le régime qu'elle est chargée d'appliquer aux institutions dont elle fait partie. Ce que la feuille de route du 17 mars 2026 met en scène n'est donc pas une simple montée en compétence. C'est un test de crédibilité mené sur le terrain le plus exposé, celui où le contrôleur et le contrôlé se confondent partiellement, et où l'indépendance ne se déduit plus de la position mais doit être fabriquée par des dispositifs internes.

De cette configuration se déduit une hypothèse vérifiable. Si l'EDPS n'obtient pas les renforts humains qu'il réclame, la surveillance en aval des systèmes d'IA des institutions restera un exercice symbolique, riche en documents et pauvre en actes de contrôle. L'indicateur observable est simple et accessible à tout lecteur sans information interne : le nombre d'inspections ou d'enquêtes formellement ouvertes par l'EDPS sur des systèmes d'IA d'institutions de l'Union d'ici la fin de l'année 2027. Un total inférieur à trois signalerait une surveillance de façade, où la fonction d'autorité de surveillance du marché n'aura pas trouvé de traduction opérationnelle. Ce compte sera vérifiable dans les rapports annuels 2026 et 2027 de l'autorité, dont la structure recense déjà ce type d'activité. La feuille de route a posé les instruments. Les deux prochains rapports diront s'ils servent à contrôler ou seulement à attester qu'un contrôle existe.

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Note méthodologique

L'article s'appuie sur les sources primaires de l'EDPS, du Comité européen de la protection des données et sur le texte du règlement (UE) 2024/1689, toutes vérifiées. Quatre précisions ont été tranchées. Le statut d'organisme notifié de l'EDPS se limite aux systèmes biométriques du premier point de l'annexe III, précision juridiquement notable que la formulation courante tend à généraliser à tort. Le nombre de systèmes cartographiés est donné par la feuille de route comme supérieur à cent, sans décompte exact public. Les montants budgétaires cités sont ceux du projet de budget 2026 et de la demande de l'EDPS, les crédits définitifs pouvant différer après conciliation entre le Parlement et le Conseil. L'effectif propre de l'unité IA n'est pas établi par une source primaire, seul le tableau global de soixante et onze postes et la demande de onze équivalents temps plein dédiés étant vérifiables. Enfin, le report des échéances relatif aux systèmes à haut risque relève d'une proposition législative en cours (Digital Omnibus) et non du droit en vigueur. Trois choix éditoriaux ont été faits sans arbitrage préalable : l'angle de l'auto-supervision a été préféré à celui, également disponible, du seul décalage entre mandat et moyens ; le cadre de Fligstein et McAdam a été retenu comme concept central plutôt que celui de la société de l'audit, mobilisé en appui ; le précédent des organismes notifiés a été développé de préférence à celui de l'auto-régulation prudentielle, pour sa proximité structurelle plus directe avec le cas.

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Sources

Sources primaires institutionnelles

Contrôleur européen de la protection des données, « Towards trustworthy AI in the EU public administration: The EDPS Compass for its new role under the AI Act 2026-2027 », 17 mars 2026. https://www.edps.europa.eu/system/files/2026-03/26-03-17*edps-compass-under-ai-act-2026-2027*en.pdf

Contrôleur européen de la protection des données, « Getting Ready. Preparing the EU Public Administration for the AI Act », rapport de cartographie des systèmes d'IA à haut risque, 4 décembre 2025. https://www.edps.europa.eu/data-protection/our-work/publications/ai-act/2025-12-04-high-risk-ai-systems-mapping-report-european-institutions-agencies-and-bodies_en

Contrôleur européen de la protection des données, communiqué « EDPS's Annual Report 2025 highlights record legislative consultations and the AI transition within European institutions », 7 mai 2026. https://www.edps.europa.eu/press-publications/press-news/press-releases/2026/edpss-annual-report-2025-highlights-record-legislative-consultations-and-ai-transition-within-european-institutions_en

Contrôleur européen de la protection des données, rapport annuel 2025 (texte intégral). https://www.edps.europa.eu/system/files/2026-04/edps*annual*report*2025*en.pdf

Comité européen de la protection des données et Contrôleur européen de la protection des données, avis conjoint sur le Digital Omnibus on AI, janvier 2026 (communiqué). https://www.edps.europa.eu/press-publications/press-news/press-releases/2026/edpb-and-edps-support-streamlining-ai-act-implementation-call-stronger-safeguards-protect-fundamental-rights_en

Comité européen de la protection des données et Contrôleur européen de la protection des données, avis conjoint 5/2021 sur la proposition de règlement sur l'intelligence artificielle, 18 juin 2021. https://www.edps.europa.eu/system/files/2021-06/2021-06-18-edpb-edps*joint*opinion*ai*regulation_en.pdf

Contrôleur européen de la protection des données, communiqué de clôture de l'enquête sur l'usage de Microsoft 365 par la Commission européenne, 28 juillet 2025. https://www.edps.europa.eu/system/files/2025-07/2025-07-28*Press-Release*EDPS*Microsoft*EC*in*compliance_EN.pdf

Textes juridiques et documents budgétaires

Règlement (UE) 2024/1689 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024 établissant des règles harmonisées concernant l'intelligence artificielle (articles 5, 43, 57 et 74). http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1689/oj

Projet de budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2026, Section IX (Contrôleur européen de la protection des données), COM(2025) 300, 9 juillet 2025. https://eur-lex.europa.eu/budget/data/DB/2026/en/SEC09.pdf

Cadres théoriques

Neil Fligstein et Doug McAdam, A Theory of Fields, Oxford University Press, 2012.

Michael Power, The Audit Society. Rituals of Verification, Oxford University Press, 1997.