L'angle mort de l'État dématérialisateur

L'accompagnement numérique, impensé des administrations dématérialisatrices

Le chapitre « Garantir l'équité dans l'accès numérique aux services publics » du Rapport public annuel 2026 de la Cour des comptes, piloté par la chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté et publié le 25 mars 2026, pose un diagnostic sévère sur l'état de la médiation numérique en France. Le rapport, consacré cette année à la « cohésion territoriale et l'attractivité des territoires », s'ouvre sur un chiffre massif : seize millions de Français ne se sentent pas à l'aise avec le numérique. Ce chiffre, issu du baromètre du CRÉDOC et de l'étude ANCT-CREAD de 2022, dépasse le périmètre strict de l'illectronisme mesuré par l'INSEE (8 millions de personnes, soit 15,4 % de la population adulte) pour englober l'ensemble des personnes qui n'utilisent pas Internet ou ne se sentent pas compétentes dans son utilisation.

Le rapport établit que 44 % de la population rencontre des difficultés dans l'accomplissement de démarches administratives en ligne, un chiffre qui transcende les déterminismes sociodémographiques attendus. La Cour relève que 69 % des 18-24 ans éprouvent des difficultés, dans une proportion comparable à celle des 60-69 ans. Le mythe du « natif numérique » qui résoudrait le problème par renouvellement générationnel ne résiste pas aux données. La fracture numérique n'est pas seulement générationnelle : elle est systémique.

Le constat le plus accablant porte sur l'attitude des administrations dématérialisatrices elles-mêmes. La Cour a contrôlé trois opérateurs majeurs ayant massivement basculé vers le canal numérique, parmi lesquels la Direction générale des finances publiques (DGFiP). Le verdict est net : « L'accompagnement des usagers qui ne sont pas en capacité d'accomplir leurs démarches en autonomie ne constitue pas une priorité pour les administrations ». Les opérateurs contrôlés n'ont mené aucune étude leur permettant de cerner les freins d'accès de leurs usagers à la dématérialisation. Ils n'ont organisé « aucun autre accompagnement de façon institutionnelle », considérant que « les structures France Services sont chargées de le faire pour leur compte ». La DGFiP a contesté ces conclusions dans sa réponse intégrée au rapport, invoquant ses centres de contact téléphonique, son application mobile et ses 2 200 guichets. Mais la Cour maintient sa critique : aucun de ces canaux ne constitue une politique structurée d'accompagnement à l'autonomie numérique.

Ce transfert de charge vers les maisons France Services produit un effet pervers documenté avec une précision inhabituelle. Dans l'échantillon contrôlé par la Cour (neuf départements, du Cantal à La Réunion en passant par le Val-d'Oise), l'autonomie numérique de l'usager n'a pas été évaluée dans 70 % des cas. Les conseillers « admettent ne pas effectuer d'actions de détection, jugées délicates vis-à-vis de l'usager et chronophages. Ils préfèrent agir le plus souvent "à la place" de ce dernier ». La médiation numérique se mue en médiation de substitution. Le conseiller France Services devient un opérateur de saisie, pas un formateur à l'autonomie. Et 86 % des personnes qui se présentent en France Services éprouvent des difficultés avec le numérique, ce qui confirme que ces structures absorbent une demande massive sans disposer du mandat ni des moyens de la transformer en compétence.

Encadré : Les chiffres du chapitre I-5 du RPA 2026

1,3 milliard de démarches administratives effectuées en ligne chaque année, dont 506 millions pour les trois opérateurs contrôlés. 16 millions de personnes éloignées du numérique. 44 % de la population en difficulté dans les démarches en ligne. 70 % des cas observés en France Services où l'autonomie numérique n'est pas évaluée. 32 % des adultes ont renoncé au moins une fois à une démarche en ligne, dont 8 % définitivement. 2 800 maisons France Services labellisées, 143 bus itinérants. Objectif européen 2030 : 80 % de la population dotée de compétences numériques de base. Score de la France en 2023 : 59,7 %.

(Source : Cour des comptes, RPA 2026, chapitre I-5, p. 191-221)

Les indicateurs de dématérialisation mesurent leur propre succès

Ce phénomène de substitution n'est pas un accident opérationnel. Il résulte d'un cadrage par les indicateurs. Les administrations dématérialisatrices pilotent leur transformation par le « taux de démarches en ligne », c'est-à-dire la proportion de procédures effectuées via le canal numérique rapportée au total des démarches enregistrées. La DGFiP affiche un taux de déclaration fiscale en ligne supérieur à 90 %. Ce chiffre mesure un flux, pas une capacité. Il capte les démarches qui ont eu lieu, pas celles qui n'ont pas eu lieu. Il est structurellement aveugle au renoncement et au non-recours.

Alain Desrosières a formalisé ce mécanisme dans le second tome de L'Argument statistique, intitulé Gouverner par les nombres (Presses des Mines, 2008). Son argument central tient en une proposition : le passage par la quantification, loin de fournir une image neutralisée des phénomènes, les transforme et les performe. L'indicateur ne décrit pas la réalité administrative, il la constitue. Un « taux de dématérialisation » de 90 % construit l'image d'une administration ayant réussi sa transition numérique, quand bien même 44 % de la population éprouverait des difficultés et 8 % aurait renoncé définitivement à toute démarche en ligne.

Clara Deville, dans un essai publié par La Vie des idées le 2 mai 2023 sous le titre « Politique de l'absurde. Le numérique et l'accès aux droits sociaux », pousse l'analyse plus loin. À partir d'une ethnographie conduite dans le Libournais (Gironde), elle démontre que les indicateurs d'évaluation de la dématérialisation sont « tautologiques » : ils mesurent le taux de procédures dématérialisées, pas l'effet sur l'accès effectif aux droits. La dématérialisation devient ce que Fabien Desage et Jérôme Godard (Revue française de science politique, 2005) appellent un « mythe d'action publique » : non pas une idée fausse, mais « une croyance vraisemblable et infalsifiable, car reposant sur des tenants et des aboutissants étrangers à la raison scientifique comme à l'expérience pratique ». Le mythe produit du consensus politique sans exiger de preuve d'efficacité.

Le concept de non-recours, tel que formalisé par Philippe Warin et l'Observatoire des non-recours aux droits et services (ODENORE, fondé en 2002 à Grenoble), fournit la mesure de cet angle mort. L'ODENORE distingue quatre formes de non-recours : par non-connaissance, par non-demande, par non-réception et par non-proposition. La dématérialisation en alimente au moins trois. Le non-recours au RSA a été évalué dès 2011 à 36 % des bénéficiaires potentiels par le Comité national d'évaluation. En 2018, la DREES le mesurait à 34 %. Deville le souligne explicitement : « le problème du non-recours n'a pas évolué depuis 2011 » malgré la dématérialisation massive des procédures. La numérisation n'a pas réduit le non-recours. Elle en a déplacé les formes tout en conservant l'ampleur.

Encadré conceptuel : La performativité des indicateurs (Desrosières, 2008)

Dans Gouverner par les nombres (Presses des Mines, 2008), second tome de L'Argument statistique, le statisticien et sociologue Alain Desrosières montre que les indicateurs chiffrés ne se contentent pas de représenter la réalité : ils la façonnent. Inscrits dans des dispositifs de gestion et de pilotage, les indicateurs « performent » les phénomènes qu'ils prétendent mesurer. Appliquée à la dématérialisation des services publics, cette grille éclaire le caractère autoréférentiel des taux de démarches en ligne : un taux élevé signale le succès du canal numérique, pas la capacité effective des usagers à exercer leurs droits. L'indicateur rend invisible ce qu'il ne mesure pas, notamment le renoncement et le non-recours.

Des milliards pour le cloud, des millions pour les humains

Le paradoxe de l'État dématérialisateur prend toute sa dimension lorsqu'il est rapporté aux arbitrages budgétaires. Côté offre technique, l'investissement est massif. La doctrine « Cloud au centre », édictée par la DINUM en 2021, impose le recours au cloud pour tout nouveau projet numérique de l'État. En 2025, les commandes cloud de l'administration ont atteint 84 millions d'euros, en hausse de 62 % par rapport à 2024, avec 70 % dirigées vers des fournisseurs européens qualifiés SecNumCloud. Au sommet pour l'action sur l'intelligence artificielle de Paris, en février 2025, la France a affiché une ambition de 58 milliards d'euros pour l'IA souveraine. Le programme France 2030 consacre plusieurs milliards supplémentaires aux infrastructures cloud et aux communs numériques.

Côté demande, côté capacité d'usage, la trajectoire est inverse. Le plan de relance avait mobilisé 250 millions d'euros à partir de 2021, dont 200 millions pour le déploiement de 4 000 conseillers numériques sur le territoire. Ce financement était conçu comme dégressif, avec un relais progressif par les collectivités et les opérateurs. La dégression est devenue effondrement : 62 millions en 2024, 40 millions en 2025, 14 millions dans la loi de finances 2026. Le rapport de la Cour des comptes confirme que « l'extinction [du dispositif des conseillers numériques] est programmée pour 2027 ». Au moment de l'enquête de la Cour, il restait environ 3 000 conseillers en activité, contre 4 000 au pic du dispositif. La projection vers 1 400 postes fin 2026 et zéro en 2027 a conduit treize associations d'élus à qualifier la situation de « catastrophique ».

Le contraste budgétaire traduit un choix implicite : la souveraineté numérique est un enjeu stratégique d'État, l'inclusion numérique est un problème résiduel que le temps résorbera. La Cour des comptes contredit frontalement cette hypothèse en rappelant que la fracture numérique n'est pas en voie de régression. Le rapport sénatorial de Nadège Havet sur l'accès aux services publics (septembre 2025) aboutissait à la même conclusion : « contrairement à une idée reçue, l'exclusion numérique n'est pas vouée à disparaître ».

La dissonance est d'autant plus frappante que les gains de productivité issus de la dématérialisation bénéficient précisément aux administrations qui refusent de financer l'accompagnement. Quand la DGFiP bascule la quasi-totalité de ses déclarations en ligne, elle économise sur les coûts de traitement papier et réduit ses effectifs de guichet. Mais elle externalise le coût d'accompagnement vers les maisons France Services, financées par les collectivités et l'ANCT, elles-mêmes soumises à la contraction budgétaire. La Cour suggère d'ailleurs de mettre à contribution les opérateurs « ayant bénéficié des gains de productivité de la dématérialisation » pour financer durablement l'inclusion numérique. Le Défenseur des droits, dont le rapport annuel publié le 9 avril 2026 enregistre 165 000 réclamations (en hausse de 70 % depuis 2020), converge : la dématérialisation « accélère la dégradation de l'accès aux droits ».

Encadré chronologique : Trajectoire budgétaire de l'inclusion numérique

• 2021-2022 : 250 M€ (plan de relance), déploiement de 4 000 conseillers numériques
• 2024 : 62 M€, maintien d'environ 4 000 postes
• 2025 : 40 M€ (contre 70 M€ initialement promis), environ 2 800 postes
• 2026 : 14 M€ (loi de finances), projection d'environ 1 400 postes
• 2027 : 0 € prévu, extinction programmée du dispositif

(Sources : projets de loi de finances 2025 et 2026, Acteurs Publics, Cour des comptes RPA 2026)

L'alphabétisation, leçon oubliée de la République

Le parallèle historique le plus éclairant n'est pas technique mais politique. Quand la IIIe République a instauré l'instruction obligatoire avec les lois Jules Ferry de 1881-1882, elle répondait à un problème structurellement identique : une compétence de base (lire, écrire, compter) devenait condition d'exercice de la citoyenneté. Le suffrage universel masculin, rétabli en 1848, restait formel pour une population majoritairement non francophone et largement illettrée. La défaite de 1870 face à la Prusse, dont le système éducatif était considéré comme un atout stratégique, avait rendu l'urgence politique.

La réponse républicaine a reposé sur trois piliers. D'abord un investissement massif et durable, poursuivi sur plus de trois décennies et soutenu par un consensus politique transpartisan. Ensuite un réseau d'écoles normales, une par département dès 1879, pour former un corps professionnel structuré. Enfin les « hussards noirs de la République », selon l'expression de Charles Péguy (L'Argent, 1913) : des instituteurs fonctionnaires, déployés dans chaque commune du territoire, investis d'une mission d'émancipation citoyenne qui dépassait la simple transmission technique.

Le contraste avec la trajectoire actuelle est brutal. Les conseillers numériques, candidats naturels au rôle de « hussards noirs du numérique », ne sont ni pérennes (contractuels financés sur fonds de plan de relance), ni suffisamment formés (le rapport d'évaluation Askoria pour l'ANCT relève que seuls 36 % d'entre eux se déclarent satisfaits de leur formation initiale), ni déployés à l'échelle nécessaire. De 4 000 postes au pic du dispositif, le nombre se contracte vers zéro en 2027. Les instituteurs de la IIIe République étaient un corps permanent de la fonction publique. Les conseillers numériques sont des agents précaires dont l'État organise la disparition.

L'analogie éclaire aussi la temporalité. Il a fallu trente années d'effort soutenu, de 1882 à 1914, pour parvenir à une alphabétisation quasi complète en France. Et malgré cent quarante ans d'école obligatoire, 1,4 million de Français adultes restent en situation d'illettrisme en 2022 selon l'INSEE. L'idée que l'illectronisme, qui touche seize millions de personnes dans son acception large, se résorbera par le simple renouvellement générationnel relève du vœu pieux. Les données de la Cour le confirment : les jeunes sont eux aussi massivement affectés.

La différence la plus révélatrice tient à la philosophie d'action. Jules Ferry avait compris que rendre l'instruction obligatoire exigeait de rendre l'instruction possible. Les instituteurs ne lisaient pas les journaux à la place des enfants : ils leur apprenaient à lire. L'État dématérialisateur de 2026 fait l'inverse. Il rend le numérique obligatoire pour accéder aux droits, ferme les guichets physiques, puis programme l'extinction du corps professionnel chargé de former les citoyens à l'autonomie numérique. Michael Lipsky décrivait en 1980 les agents de terrain du service public (street-level bureaucrats) comme des acteurs contraints d'exercer une discrétion considérable sous pression de moyens insuffisants. Quand les conseillers France Services « font à la place de » par pragmatisme, parce que la détection des difficultés est jugée « chronophage », ils ne traduisent pas un défaut de volonté individuelle mais un défaut de conception institutionnelle. La politique publique d'inclusion numérique s'arrête là où elle devrait commencer : à la transformation de la demande en compétence.

Vers un indicateur d'émancipation numérique

Le rapport de la Cour des comptes formule trois recommandations au ministère de l'Aménagement du territoire et de la Décentralisation, avec une échéance fixée à fin 2027 : établir une vision consolidée des budgets publics consacrés à l'inclusion numérique, renforcer le caractère opérationnel des feuilles de route avec des indicateurs de résultats et d'impact, et développer les actions de détection des difficultés numériques dans les France Services pour organiser l'orientation vers les lieux d'inclusion numérique appropriés.

Ces recommandations dessinent en creux ce qui manque : un indicateur d'émancipation numérique distinct du taux de dématérialisation. Non pas la proportion de démarches effectuées en ligne, mais la proportion de citoyens capables de les effectuer de manière autonome après accompagnement. Le passage du premier au second indicateur modifierait la performativité de la mesure, au sens de Desrosières : piloter par la capacité acquise plutôt que par le flux traité transformerait les incitations des administrations et la nature de la médiation en France Services.

Une hypothèse vérifiable peut être posée : si aucun indicateur d'autonomie numérique n'est intégré au cadre de pilotage des France Services et des opérateurs dématérialisateurs d'ici fin 2027, le taux de substitution (« faire à la place de ») restera supérieur à 60 % des accompagnements, et le non-recours aux démarches fiscales et administratives dématérialisées ne diminuera pas de manière significative. L'observable est le futur rapport d'évaluation du programme France Services que la Cour des comptes ou l'ANCT produira à l'issue de la mise en œuvre, ou non, des recommandations du RPA 2026. Le contre-factuel existe déjà : le Défenseur des droits relevait en 2022 que la situation était « inchangée depuis 2019 ». Si le prochain bilan, attendu courant 2027 ou 2028, constate à nouveau l'absence de progrès, l'hypothèse du mythe d'action publique sera empiriquement renforcée.

L'enjeu dépasse la question technique de la mesure. La République scolaire a mis trois décennies et un corps de cent mille instituteurs pour alphabétiser la France. La République numérique programme en 2026 l'extinction d'un dispositif de quelques milliers de conseillers précaires après cinq années de fonctionnement. Le décalage entre l'ambition affichée de la « feuille de route France Numérique Ensemble » (80 % de la population dotée de compétences numériques de base) et les moyens consentis (14 millions d'euros budgétés, tendant vers zéro) constitue la meilleure illustration du mythe d'action publique décrit par Desage et Godard : un objectif consensuel, vraisemblable, et dispensé de toute confrontation à l'épreuve des faits.

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Note méthodologique

Cet article repose sur l'analyse directe du chapitre I-5 du Rapport public annuel 2026 de la Cour des comptes (PDF, 30 pages), croisé avec les rapports du Défenseur des droits (2019, 2022, 2025), les données du baromètre du numérique du CRÉDOC (éditions 2022 et 2025), et les travaux de l'INSEE sur l'illectronisme (enquête TIC ménages 2021, INSEE Focus n° 309, juin 2023). Le cadre analytique mobilise la sociologie de la quantification (Desrosières, 2008), l'analyse du non-recours (Warin, ODENORE) et l'ethnographie de la dématérialisation (Deville, 2023). Les données budgétaires proviennent des projets de loi de finances 2025 et 2026 et de la presse spécialisée (Acteurs Publics, Banque des Territoires). Le rapport de la Cour contrôle trois opérateurs (DGFiP, CNAF, CNAV). La contrainte éditoriale propre à cette publication exclut du champ d'analyse les opérateurs relevant de la sphère Assurance Maladie, ce qui conduit à recentrer l'examen sur la DGFiP, les administrations fiscales et le dispositif France Services dans son ensemble.

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Sources

Sources primaires institutionnelles

Cour des comptes, Rapport public annuel 2026. Cohésion territoriale et attractivité des territoires, 25 mars 2026. https://www.ccomptes.fr/fr/publications/le-rapport-public-annuel-2026

Cour des comptes, chapitre I-5, « Garantir l'équité dans l'accès numérique aux services publics » (PDF, p. 191-221). https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2026-03/20260325-RPA-2026-I-5-Garantir-l-equite-dans-l-acces-numerique.pdf

Défenseur des droits, Dématérialisation et inégalités d'accès aux services publics, janvier 2019. https://www.defenseurdesdroits.fr/rapport-dematerialisation-et-inegalites-dacces-aux-services-publics-266

Défenseur des droits, Dématérialisation des services publics : trois ans après, où en est-on ?, février 2022. https://www.defenseurdesdroits.fr/rapport-dematerialisation-des-services-publics-trois-ans-apres-ou-en-est-265

Défenseur des droits, Rapport annuel d'activité 2025, 9 avril 2026. https://www.defenseurdesdroits.fr/rapport-annuel-dactivite-2025-1107

INSEE, « Une personne sur six n'utilise pas Internet, plus d'un usager sur trois manque de compétences numériques de base », INSEE Focus n° 309, juin 2023. https://www.insee.fr/fr/statistiques/7633654

CRÉDOC, Baromètre du numérique, édition 2025, mars 2025. https://www.credoc.fr/publications/barometre-du-numerique-edition-2025

DINUM, « L'État accélère sa transition cloud vers les offres européennes souveraines », communiqué de presse, 24 mars 2026. https://www.numerique.gouv.fr/sinformer/espace-presse/etat-transition-cloud-offres-europeennes-souveraines/

Cadres théoriques

Desrosières Alain, L'Argument statistique. Tome II : Gouverner par les nombres, Paris, Presses des Mines, 2008, 336 p. https://www.pressesdesmines.com/produit/gouverner-par-les-nombres/

Deville Clara, « Politique de l'absurde. Le numérique et l'accès aux droits sociaux », La Vie des idées, 2 mai 2023. https://laviedesidees.fr/Politique-de-l-absurde

Desage Fabien et Godard Jérôme, « Désenchantement idéologique et réenchantement mythique des politiques locales », Revue française de science politique, vol. 55, n° 4, 2005, p. 633-661. https://www.cairn.info/revue-francaise-de-science-politique-2005-4-page-633.htm

Warin Philippe, Le non-recours aux politiques sociales, Grenoble, Presses universitaires de Grenoble, 2016.

Lipsky Michael, Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, New York, Russell Sage Foundation, 1980 (30th Anniversary Edition, 2010).

Parallèle historique

ANLCI, « L'illettrisme en chiffres », Observatoire national de l'illettrisme et de l'illectronisme, 2024. https://www.anlci.gouv.fr/illectronisme/lillectronisme-en-chiffres/

Presse spécialisée

Beurnez Victoria, « Les pistes de la Cour des comptes pour pérenniser le financement de l'inclusion numérique », Acteurs Publics, 25 mars 2026. https://acteurspublics.fr/articles/les-pistes-de-la-cour-des-comptes-pour-perenniser-le-financement-de-linclusion-numerique/

Beurnez Victoria, « Le budget de l'inclusion numérique largement réduit en 2026 », Acteurs Publics, septembre 2025. https://acteurspublics.fr/articles/le-budget-de-linclusion-numerique-largement-reduit-en-2026/

Tendil Michel et Fauvel Virginie, « La Cour des comptes pointe le morcellement des politiques de cohésion territoriale », Localtis / Banque des Territoires, 25 mars 2026. https://www.banquedesterritoires.fr/la-cour-des-comptes-pointe-le-morcellement-des-politiques-de-cohesion-territoriale

AEF Info, « La Cour des comptes exhorte à renforcer l'accompagnement numérique des usagers dans les espaces France services », dépêche n° 748008, 25 mars 2026.

Vie-publique.fr, « Cour des comptes : le rapport annuel 2026 consacré à la cohésion territoriale », 25 mars 2026. https://www.vie-publique.fr/en-bref/302554-cour-des-comptes-le-rapport-annuel-consacre-la-cohesion-territoriale