JUNN : un commun sans licence, valorisé par le privé

Un lancement massif adossé à un vocabulaire d'ouverture

Le programme JUNN (Jumeau numérique national des territoires) a été officialisé le 13 avril 2026 dans le cadre de France 2030. Il est initié et co-piloté par l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN), le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) et l'Institut national de recherche en informatique et en automatique (Inria), la coordination technique et opérationnelle étant assurée par l'entreprise 1Spatial France. Selon le communiqué de financement de la Banque des Territoires du 13 avril 2026, le programme bénéficie de 25 millions d'euros sur trois ans du Secrétariat général pour l'investissement dans le cadre de France 2030, auxquels s'ajoutent 14 millions d'euros de contributions du consortium, pour un coût total d'environ 40 millions d'euros.

Le consortium réunit quatorze partenaires publics et privés. Aux trois co-pilotes s'ajoutent le CNES, l'IFPEN et le BRGM côté public, ainsi que 1Spatial France, Camptocamp, Cap Digital, Géodata Paris, GeometryFactory, Geofit/IGO, Siradel et LuxCarta côté privé. Dassault Systèmes intervient comme quinzième partenaire, en avance de phase, sur le cas d'usage « adaptation climatique des villes ». Le calendrier annoncé prévoit la production des premiers jeux de données 3D sur quatre territoires pilotes (Alpes-Maritimes, Charente-Maritime, Gironde et Ille-et-Vilaine) d'ici fin 2026, un premier appel à contributions fin 2026 dont les lauréats seraient annoncés en mars 2027, et une phase d'exploitation opérationnelle visée en 2029.

Le vocabulaire est constant. La page de lancement de l'IGN décrit un « socle technologique commun, ouvert et souverain » qui « mutualisera des services génériques » et « offrira un espace d'intégration et de combinaison de composants logiciels plus spécialisés, développés et valorisés par les acteurs du secteur ». Selon IT for Business, JUNN « repose sur un socle technologique pensé comme un patrimoine national commun », la ministre déléguée chargée de l'Intelligence artificielle et du Numérique affirmant : « Notre ambition est claire : faire de la France un leader européen des jumeaux numériques territoriaux. » Le mot « commun » est donc placé au centre de la présentation, sans qu'un dispositif juridique précis ne l'accompagne dans les documents rendus publics.

Ce que les sources disent, et ce qu'elles taisent

La thèse de cette section est simple : à la date de rédaction, l'ouverture revendiquée porte sur les intentions et les données, jamais explicitement sur le code des briques du socle.

La vérification des sources primaires (communiqués de l'IGN, d'Inria, du ministère de l'Économie, dossier de presse et communiqué de la Banque des Territoires) ne fait apparaître aucune licence open source nommée pour le socle. Aucune mention d'EUPL, de CeCILL, de GPL, de licence MIT ou Apache. Le seul engagement d'ouverture de code identifiable concerne une brique unique : selon le dossier de presse de lancement, 1Spatial France a développé le noyau d'une solution SIG 3D baptisée Elyx 3D, qui « sera mise à jour et partagée en open source » pour servir de base au socle. La formulation est au futur, ne cite pas de licence, ne fixe pas de date et ne vise qu'un composant.

Sur les autres marqueurs de la culture du logiciel libre public, aucune source publique accessible à cette date ne permet de conclure. Aucun dépôt de code (forge, GitHub, GitLab) propre à JUNN n'a été identifié. Le programme ne figure ni sur code.gouv.fr, le portail des codes sources publics animé par la direction interministérielle du numérique (DINUM), ni au Socle interministériel de logiciels libres (SILL), catalogue qui recensait 530 outils en 2025 selon la DINUM. Aucune convention de consortium ni accord de propriété intellectuelle entre les partenaires n'a été rendu public. La gouvernance est décrite en termes généraux, avec un comité des partenaires se réunissant régulièrement, mais sans document juridique consultable.

Ce constat impose une distinction analytique décisive : celle de l'ouverture des données et de l'ouverture du code. L'IGN ouvre ses données publiques sous licence ouverte Etalab 2.0 depuis le 1er janvier 2021, ce qui inclut des bases 3D comme la BD TOPO. Un jumeau numérique peut donc parfaitement produire des jeux de données ouverts tout en reposant sur des briques logicielles fermées. Le discours institutionnel, en accolant « ouvert » à « souverain » sans préciser l'objet de l'ouverture, laisse cette ambiguïté ouverte. Or c'est le code, plus que la donnée, qui détermine qui pourra réutiliser, auditer et faire évoluer l'outil sans dépendre d'un fournisseur.

Il faut être prudent sur la portée de ce constat. L'absence de source publique n'est pas une preuve d'inexistence : une convention peut exister sans être publiée, une licence peut être arrêtée sans communication. Mais pour un programme dont l'argent public représente 25 des 39 millions d'euros du montage, l'absence de tout engagement écrit et daté de publication du code, à la date de lancement, est en soi un résultat.

L'objet-frontière, ou pourquoi l'indétermination est productive

Le fait que le mot « commun » rallie des acteurs aux intérêts divergents (un institut public producteur de données, des collectivités, des PME de la géomatique, un grand industriel du logiciel) sans qu'aucun ne partage la même définition de la propriété du socle appelle un cadre d'analyse précis. Ce cadre existe : c'est celui de l'objet-frontière.

L'objet-frontière selon Star et Griesemer.

Dans « Institutional Ecology, "Translations" and Boundary Objects: Amateurs and Professionals in Berkeley's Museum of Vertebrate Zoology, 1907-39 » (Social Studies of Science, vol. 19, n° 3, 1989, p. 387-420), Susan Leigh Star et James R. Griesemer définissent l'objet-frontière comme un artefact « suffisamment plastique pour s'adapter aux besoins locaux et aux contraintes des différentes parties qui l'emploient, tout en étant assez robuste pour maintenir une identité commune entre les sites ». Les deux auteurs analysent la coopération scientifique comme une coopération sans consensus : des mondes sociaux hétérogènes travaillent ensemble sans jamais s'accorder sur la nature exacte de ce qu'ils font. Deux mécanismes rendent cette coopération possible, la standardisation des méthodes et le développement d'objets-frontières, dont ils distinguent quatre types (les dépôts, les types idéaux, les frontières coïncidentes et les formulaires standardisés).

Appliqué à JUNN, ce cadre éclaire précisément ce que les communiqués donnent à voir. Le « socle commun » fonctionne comme un objet-frontière au sens fort. Il est assez plastique pour que l'IGN y lise le prolongement de sa mission de données de référence, pour que les collectivités y voient un service mutualisé « sans investissement initial lourd », pour que les PME de la géomatique y projettent un débouché commercial, et pour qu'un industriel comme Dassault Systèmes y raccorde ses propres capacités de simulation. Il est en même temps assez robuste pour tenir tout ce monde autour d'un mot unique et d'un calendrier commun. La « Place de Sciences », le « bac à sable ouvert » décrit par l'IGN, relève quasiment du premier type de Star et Griesemer, le dépôt où chacun puise selon ses besoins sans négocier une vision partagée.

L'apport de cette lecture n'est pas de dénoncer un mot creux. Chez Star et Griesemer, l'objet-frontière n'est pas un slogan vide, c'est un dispositif de coordination efficace, ce qui rend l'analyse plus juste. Le point critique se situe ailleurs. L'indétermination du mot « commun » est productive pour le montage du consortium : elle permet de rallier quatorze partenaires sans arbitrer d'emblée sur la propriété des briques. Mais cette même indétermination devient coûteuse au moment où il faudra trancher les droits, c'est-à-dire lorsque Cap Digital, chargé selon le communiqué de « structurer la filière industrielle et le modèle économique, afin de garantir le passage à l'échelle et la valorisation des technologies développées », devra transformer un artefact discursif en régime de propriété opposable. La standardisation des méthodes, second mécanisme du texte de 1989, se retrouve d'ailleurs dans l'insistance de JUNN sur les standards d'interopérabilité européens, portés côté Cerema par sa participation à l'EDIC LDT CitiVERSE. Les standards tiennent le socle ensemble techniquement, là où le mot « commun » le tient ensemble politiquement.

La doctrine des communs numériques que JUNN n'épouse pas

L'intérêt du cas tient à ce que l'État dispose déjà d'une doctrine des communs numériques précise, à laquelle le montage de JUNN ne se réfère pas explicitement. C'est la thèse de cette section.

Le cadre juridique et doctrinal existe et il est dense. L'article 2 de la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique a inscrit les codes sources produits par l'administration parmi les documents administratifs communicables, à l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Le décret n° 2017-638 du 27 avril 2017 fixe la liste des licences utilisables pour la réutilisation à titre gratuit, licence ouverte et ODbL pour les données, licences BSD, Apache, CeCILL-B et MIT ou, avec obligation de réciprocité, MPL, GPL et CeCILL pour les logiciels. La DINUM anime, via son pôle Open Source et Communs Numériques, le portail code.gouv.fr et le SILL. Enfin, le rapport du Conseil de l'intelligence artificielle et du numérique publié fin mai 2026 recommande la création d'une « Fabrique des communs numériques » chargée d'identifier les briques prioritaires et de « piloter le développement et la pérennisation de briques ouvertes co-construites », rattachée à la future autorité Ariane issue de la refonte de la DINUM.

Rapporté à cette doctrine, JUNN occupe une position singulière. Il emprunte le lexique des communs (l'« appel à communs » de 2024, l'« équipe de France » de « plus de 200 acteurs » selon le communiqué officiel, le « patrimoine national commun ») sans s'inscrire dans les instruments qui donnent à ce lexique une portée juridique. Un commun numérique, au sens de la doctrine de la DINUM et du rapport de 2026, suppose une gouvernance ouverte, un code publié sous licence libre homologuée et une communauté de contribution. JUNN présente pour l'instant la communauté et le discours, mais pas la licence ni le dépôt. La comparaison avec les travaux d'Elinor Ostrom sur la gouvernance des ressources partagées est ici éclairante par contraste : le commun ostromien repose sur des règles d'usage explicites et des dispositifs de sanction définis par la communauté, exactement ce qui manque, à ce stade, au montage de JUNN.

L'ironie institutionnelle mérite d'être soulignée sans procès d'intention. Au moment même où une instance consultative de l'État plaide pour industrialiser les communs numériques par l'ouverture du code, un grand programme public se dote d'un socle qualifié de « commun » dont la valorisation est confiée, par construction, à des acteurs privés chargés d'en faire une filière. Les deux logiques ne sont pas nécessairement incompatibles, mais leur articulation n'est pas tranchée.

Le précédent des concessions ferroviaires de 1859

Pour saisir ce que ce montage a de structurellement familier, un détour historique s'impose. La configuration de JUNN (argent public en amont, valorisation privée en aval, indétermination initiale sur la propriété et le retour des biens) possède un précédent français d'une proximité frappante : les concessions ferroviaires du Second Empire.

Les faits sont bien documentés par l'histoire économique. Les conventions de 1859, négociées sous l'impulsion d'Eugène Rouher, ont réorganisé le réseau autour de six grandes compagnies (Nord, Est, Ouest, Paris-Orléans, Midi, et Paris-Lyon-Méditerranée), titulaires de concessions de 99 ans. Pour les lignes du « nouveau réseau » les moins rentables, l'État accordait une garantie d'intérêt : la puissance publique garantissait la rémunération des capitaux privés investis. Le mécanisme a lourdement pesé sur les finances publiques. Selon l'étude « Les Chemins de fer et l'État : les Conventions », au 31 décembre 1881, les compagnies devaient à l'État, au titre de cette garantie, « une somme de 657 millions (capital et intérêts) ». La compagnie de l'Ouest, structurellement déficitaire, fut nationalisée en 1908.

Le point d'articulation le plus instructif est la théorie des biens de retour, née précisément avec les chemins de fer au milieu du dix-neuvième siècle. Selon cette doctrine, aujourd'hui codifiée à l'article L3132-4 du code de la commande publique, les biens résultant d'investissements du concessionnaire et nécessaires au service public « sont et demeurent la propriété de la personne publique dès leur réalisation », et reviennent gratuitement à l'autorité concédante à l'expiration de la concession. Le financement et la construction sont privés, l'exploitation est privée, mais la propriété ultime de l'infrastructure est publique, y compris dans le silence du contrat.

La leçon des biens de retour appliquée au numérique.

Le régime ferroviaire répondait par le droit à la question que JUNN laisse ouverte : à qui appartiennent, au terme du financement public, les ouvrages construits par le privé ? Le dix-neuvième siècle a mis des décennies à stabiliser cette réponse, par la jurisprudence puis par la loi. Pour un socle logiciel, l'équivalent d'un « bien de retour » serait un engagement écrit prévoyant que le code financé sur fonds publics est publié sous licence libre et reste réutilisable par la puissance publique, quel que soit le sort commercial des briques. Rien de tel n'apparaît, à ce jour, dans les documents publics de JUNN.

La différence entre les deux époques n'annule pas le parallèle, elle le précise. Une voie ferrée est un bien rival et localisé, dont la propriété se constate physiquement. Un logiciel est un bien non rival dont la « propriété » se joue dans les droits d'auteur et les licences, immatériels et négociables. C'est justement parce que le retour des biens ne va pas de soi pour un actif immatériel que l'absence de clause explicite est plus lourde de conséquences que pour un pont ou un tunnel. Le précédent ferroviaire suggère que l'indétermination initiale sur la propriété est un choix de montage courant, mais que son coût se paie plus tard, au moment de la sortie de concession.

Ce qu'il faudra observer d'ici juillet 2028

Cette lecture débouche sur une hypothèse vérifiable, et non sur un jugement. Si le « commun » de JUNN fonctionne d'abord comme un objet-frontière au sens de Star et Griesemer, c'est-à-dire comme un artefact dont la plasticité sert le ralliement plus qu'elle n'engage la propriété, alors l'arbitrage sur les droits sera repoussé jusqu'au moment où le modèle économique piloté par Cap Digital le rendra inévitable, et il se fera probablement au bénéfice de l'exploitation privée plutôt que d'un régime de commun juridiquement outillé.

Cette hypothèse est falsifiable à un horizon de vingt-quatre mois, soit juillet 2028, à mi-parcours entre les lauréats de l'appel à contributions attendus en mars 2027 et la phase d'exploitation visée en 2029. Trois indicateurs observables permettront de trancher. Le premier est l'existence, ou non, d'un dépôt public des briques du socle sous une licence libre homologuée par le décret de 2017, référencé sur code.gouv.fr ou inscrit au SILL. Le deuxième est la publication, ou non, de la convention de consortium et des règles de propriété intellectuelle. Le troisième est la nature du modèle économique arrêté par Cap Digital : mutualisation ouverte avec code réutilisable, ou valorisation propriétaire de briques développées sur fonds publics. Si, en juillet 2028, aucun dépôt libre n'existe et si le modèle économique repose sur des composants fermés, alors le « commun » de JUNN aura été un objet-frontière efficace pour le montage et évanescent pour la gouvernance. Si, à l'inverse, le code du socle est publié et sa réutilisation garantie, JUNN aura réussi ce que le vocabulaire des concessions ne permettait pas : faire coïncider le commun discursif et le commun juridique. Le praticien du SI public a donc, avec ces trois marqueurs, de quoi suivre le dossier sur pièces plutôt que sur mots.

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Note méthodologique

Sources principales : communiqués et dossier de presse de lancement du 13 avril 2026 (IGN, Inria, Cerema, Banque des Territoires, ministère de l'Économie), textes juridiques sur Légifrance, rapport du Conseil de l'IA et du numérique de mai 2026, et travaux d'histoire économique ferroviaire. Le site officiel junn-france.fr n'ayant pu être consulté directement (blocage des accès automatisés), l'analyse s'appuie sur les documents institutionnels publiés par ailleurs. Deux ambiguïtés factuelles ont été tranchées : le coût total est arrondi à « environ 40 millions d'euros » (25 plus 14 égale 39, les sources officielles écrivant « près de 40 »), et les jalons calendaires divergent selon les documents (fin 2026 pour les premiers jeux de données, prototype de socle au printemps 2027, exploitation en 2029), divergence signalée plutôt que masquée. Choix éditoriaux assumés : concept central de l'objet-frontière, parallèle historique unique des concessions ferroviaires de 1859 (les concessions d'eau ayant été écartées faute d'une proximité structurelle aussi nette), et lecture par contraste, non par mobilisation, de la gouvernance des communs d'Ostrom.

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Sources

Sources primaires institutionnelles

IGN, « Lancement de JUNN pour développer les jumeaux numériques de territoire en France », 13 avril 2026, https://www.ign.fr/actualites/lancement-de-junn-pour-developper-les-jumeaux-numeriques-de-territoire-en-france

Banque des Territoires, « France 2030 soutient JUNN pour accélérer la transformation numérique des territoires » (communiqué de financement), 13 avril 2026, https://www.banquedesterritoires.fr/sites/default/files/2026-04/13042026*CP-financement*JNFT*France*2030*Banque*des_Territoires.pdf

Banque des Territoires (Localtis), « Lancement de Junn, un jumeau numérique national au service de tous les territoires », 13 avril 2026, https://www.banquedesterritoires.fr/lancement-de-junn-un-jumeau-numerique-national-au-service-de-tous-les-territoires

Inria, « France 2030 : 25 millions d'euros pour développer des jumeaux numériques de territoires français », 13 avril 2026, https://www.inria.fr/fr/junn-jumeaux-numeriques-territoire

Ministère de l'Économie, « France 2030 : 25 millions d'euros pour développer des jumeaux numériques de territoires français », 13 avril 2026, https://presse.economie.gouv.fr/france-2030-25-millions-deuros-pour-developper-des-jumeaux-numeriques-de-territoires-francais/

IGN, « Un appel à communs pour construire, ensemble, le Jumeau numérique de la France et de ses territoires », 23 mai 2024, https://www.ign.fr/institut/espace-presse/lancement-appel-communs-jumeau-numerique-france-et-territoires

DINUM, portail des codes sources publics et SILL, https://code.gouv.fr/fr/

Conseil de l'intelligence artificielle et du numérique, « Souveraineté numérique : de l'urgence d'organiser la coopération entre le public, le privé et les communs numériques », mai 2026, https://www.conseil-ia-numerique.fr/nos-travaux/souverainete-numerique-de-lurgence-dorganiser-la-cooperation-entre-le-public-le-prive

Légifrance, décret n° 2017-638 du 27 avril 2017 relatif aux licences de réutilisation à titre gratuit des informations publiques, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000034502557

Légifrance, article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000033218936

IGN, « Ouverture des données publiques de l'IGN en licence ouverte Etalab 2.0 au 1er janvier 2021 » (Decryptagéo), https://decryptageo.fr/ign-open-data-2021/

Cadres théoriques

Susan Leigh Star et James R. Griesemer, « Institutional Ecology, "Translations" and Boundary Objects: Amateurs and Professionals in Berkeley's Museum of Vertebrate Zoology, 1907-39 », Social Studies of Science, vol. 19, n° 3, 1989, p. 387-420, https://journals.sagepub.com/doi/10.1177/030631289019003001

Parallèle historique

« Les compagnies secondaires de chemins de fer en France de 1859 à 1883 », Revue d'histoire des chemins de fer, https://journals.openedition.org/rhcf/2031

« Les Chemins de fer et l'État : les Conventions », Wikisource, https://fr.wikisource.org/wiki/Les*Chemins*de*fer*et*l%E2%80%99Etat*-*Les*Conventions

Sénat, « Concessions autoroutières : des profits futurs à partager équitablement avec l'État et les usagers », 2020 (théorie des biens de retour), https://www.senat.fr/rap/r19-709-1/r19-709-139.html

Presse spécialisée

HEXABIM, « JUNN, le jumeau numérique national : un projet souverain à suivre de près », 2026, https://www.hexabim.com/blog/junn-le-jumeau-numerique-national-un-projet-souverain-a-suivre-de-pres

Le Monde Informatique, « L'État sort de terre des jumeaux numériques des territoires », 2026, https://www.lemondeinformatique.fr/actualites/lire-l-etat-sort-de-terre-des-jumeaux-numeriques-des-territoires-99941.html

IT for Business, « La France lance JUNN, son jumeau numérique des territoires », 2026, https://www.itforbusiness.fr/la-france-lance-junn-son-jumeau-numerique-des-territoires-102554

Acteurs Publics, « Le Conseil de l'IA et du numérique plaide pour la création d'une Fabrique des communs numériques », mai 2026, https://acteurspublics.fr/articles/souverainete-le-cianum-plaide-pour-la-creation-dune-fabrique-des-communs-numeriques/

OpenDataFrance, « JUNN : le programme national de jumeaux numériques de territoire », 2026, https://opendatafrance.fr/junn-jumeaux-numeriques/