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Interoperable Europe Act, un isomorphisme sans contrainte

Deux ans après son entrée en vigueur, le règlement (UE) 2024/903 n'a déclenché que deux évaluations nationales d'interopérabilité, soumises par Chypre et l'Allemagne. Le chiffre, extrait du premier rapport de la Commission publié le 16 décembre 2025, dit la tension qui traverse le texte. L'Union a bâti une architecture institutionnelle directement applicable. La capacité des États à s'y conformer ne suit pas. L'article relit ce décalage à la lumière de l'isomorphisme coercitif de DiMaggio et Powell, qui éclaire pourquoi un règlement ambitieux peut produire, par construction, une conformité faible.

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Par Alexandre Berge20 avril 2026 · 15 min de lecture
Illustration éditoriale pour « Interoperable Europe Act, un isomorphisme sans contrainte »
Entre ambition et réalité : les transformations à l’épreuve du terrain.

Un socle juridique robuste, un calendrier qui glisse

Le règlement (UE) 2024/903 a été adopté le 13 mars 2024, publié au Journal officiel le 22 mars, entré en vigueur le 11 avril 2024 et rendu applicable le 12 juillet 2024. Ses dispositions les plus structurantes (évaluations d'interopérabilité obligatoires à l'article 3, désignation des autorités nationales compétentes et des points de contact uniques, règles de partage des solutions) ne s'appliquent que depuis le 12 janvier 2025. Les règles d'exécution des bacs à sable réglementaires ne sont en vigueur que depuis le 7 août 2025. Le premier rapport d'évaluation substantiel n'est dû qu'au 12 janvier 2028. L'IEA est, en avril 2026, un règlement dont les effets juridiques pleins ne se déploieront que sur la décennie.

Ce calendrier explique pourquoi la première année d'application a été une phase de construction institutionnelle plutôt que de production. L'Interoperable Europe Board, instance centrale présidée par la Commission et composée d'un représentant par État membre (article 15), n'a tenu sa première réunion qu'en décembre 2024, sa deuxième à Varsovie le 20 mai 2025, sa troisième à Bruxelles le 4 décembre 2025. L'Interoperable Europe Community, espace ouvert aux administrations, experts et société civile, n'a été lancée que le 5 mai 2025, soit plus d'un an après l'entrée en vigueur. Elle rassemble 299 membres au printemps 2026 selon le portail officiel, un chiffre honorable pour une communauté naissante, modeste à l'échelle de l'écosystème GovTech européen.

Les livrables tangibles à deux ans se comptent sur quelques doigts. Le Board a adopté le 4 décembre 2025 les deux premières solutions estampillées « Interoperable Europe » : les Core Vocabularies (modèles sémantiques Person, Business, Location) et DCAT-AP (profil d'application pour les catalogues de données). La Commission a conduit trente-deux évaluations d'interopérabilité via son Digital-Ready Policymaking Framework, notamment sur les règlements BridgeforEU et Digital Waste Shipment. Mais les États membres n'ont soumis, eux, que deux évaluations depuis le 12 janvier 2025. Vingt-six des vingt-sept ont désigné leur autorité nationale compétente, l'Irlande faisant figure d'exception apparente sur la page officielle du portail. Cent pour cent des États adhéreraient à l'European Interoperability Framework de 2017 selon le rapport annuel, ralliement nominal qui dit peu de la mise en œuvre effective.

L'isomorphisme coercitif selon DiMaggio et Powell

Dans The Iron Cage Revisited (Paul J. DiMaggio & Walter W. Powell, American Sociological Review, 1983, 48(2), 147-160), les auteurs identifient trois mécanismes par lesquels les organisations d'un même champ tendent à s'homogénéiser. L'isomorphisme coercitif résulte des pressions formelles et informelles qu'exercent les organisations plus puissantes (l'État, les régulateurs, les bailleurs) sur celles qui dépendent d'elles. Il se distingue de l'isomorphisme mimétique, qui opère par imitation dans l'incertitude, et de l'isomorphisme normatif, qui passe par la professionnalisation. Le mécanisme coercitif suppose trois conditions conjointes : une contrainte juridique identifiable, une capacité de sanction crédible, une dépendance structurelle des organisations cibles. Le règlement (UE) 2024/903 satisfait la première, atténue la deuxième, et laisse ouverte la troisième.

Un isomorphisme coercitif atténué par conception

Le règlement IEA correspond en théorie au cas canonique d'isomorphisme coercitif. Un règlement européen est d'applicabilité directe, s'impose à l'ensemble des organismes publics, et DiMaggio et Powell observaient à la page 150 de leur article que les structures organisationnelles reflètent progressivement les règles institutionnalisées par l'État. Le cas IEA semble épouser la définition. Il s'en éloigne dès que l'outillage de contrainte est examiné.

Le règlement ne prévoit aucun régime de sanctions financières comparable au RGPD ou au DSA. L'évaluation par les pairs prévue à l'article 14 est volontaire. Les lignes directrices du Board sont, selon la réponse officielle de la Commission à l'avis du Comité européen des Régions CDR-0152-2023, utiles mais non contraignantes. L'enforcement repose sur des rapports annuels, une évaluation quadriennale et la coordination par la Commission, mécanismes souples et largement déclaratifs. L'architecture est celle d'un isomorphisme coercitif atténué par conception : contraignant sur la forme, volontaire sur le fond.

Le mécanisme produit dès lors un effet prévisible. La conformité formelle est élevée (désignation des autorités nationales compétentes, adhésion nominale à l'EIF, participation au Board) mais la conformité substantielle reste basse (deux évaluations nationales soumises sur vingt-sept). DiMaggio et Powell avaient eux-mêmes anticipé cette dynamique : lorsque la contrainte est faible, l'isomorphisme bascule du coercitif vers le normatif, c'est-à-dire qu'il opère par diffusion de vocabulaires communs et de pratiques professionnelles plutôt que par obligation. L'Interoperable Europe Academy a enregistré plus de douze mille inscriptions la première année, le portail recense ses solutions, le Board tient ses réunions. L'infrastructure normative se construit. L'impact sur l'interopérabilité transfrontière effective reste, à deux ans, largement indémontré.

Ce qu'enseigne le précédent eIDAS

Parmi les parallèles historiques disponibles, eIDAS offre la proximité structurelle la plus forte avec l'IEA : même nature juridique (règlement), même logique initiale (volontarisme de la part des États membres pour notifier leurs schémas), même architecture de confiance mutuelle, et une trajectoire désormais complète, du texte originel de 2014 à la révision contraignante de 2024. La directive INSPIRE de 2007 offre un parallèle technique intéressant sur l'interopérabilité des données géographiques, avec une conformité qui s'effondre avec la granularité technique (77 % pour les jeux Annex I, 39 % pour Annex III selon l'évaluation mi-parcours de 2016), mais son enseignement est secondaire par rapport à celui d'eIDAS.

L'analyse d'impact de la Commission ayant justifié eIDAS 2 (COM(2021) 281) révélait que sept ans après l'adoption du règlement originel, seuls quatorze États membres avaient notifié au moins un schéma d'identité électronique, couvrant 59 % des résidents de l'Union, et qu'à peine 14 % des sept services publics transfrontières clés offraient l'authentification eIDAS. Les authentifications transfrontières effectives oscillaient entre cent et trente mille par an, à comparer aux millions d'authentifications domestiques quotidiennes. Le volontarisme avait produit, en sept ans, une non-adoption massive. La Commission et le Conseil en ont tiré la conclusion politique : le règlement 2024/1183 dit eIDAS 2 impose désormais le portefeuille d'identité numérique européen à tous les États d'ici fin 2026. La coercition réelle n'est arrivée qu'après la démonstration empirique de l'échec du volontariat.

L'IEA hérite de plusieurs traits qui l'exposent à la même trajectoire : exceptions larges à l'article 4, peer review volontaire à l'article 14, guidelines non contraignantes, absence de sanctions. La clause 4(5a), critiquée par la Free Software Foundation Europe en novembre 2023, autorise les administrations à refuser des solutions libres selon d'autres critères objectifs pertinents, formulation dont le flou offre une porte de sortie permanente. La question n'est pas de savoir si l'IEA connaîtra un ajustement législatif correctif. Elle est de savoir quand.

Les critiques institutionnelles convergent sur le financement

Les réserves les plus documentées ne portent pas sur les objectifs de l'IEA, largement consensuels, mais sur l'asymétrie entre ambition et moyens. L'avis CDR-0152-2023 du Comité européen des Régions, adopté le 24 mai 2023, souligne que le développement et la mise en œuvre des solutions communes entraîneront des coûts financiers et humains significatifs pour les autorités locales et régionales, et que pour les petits organismes, il peut être trop compliqué d'évaluer si l'opération a un impact transfrontalier. La Commission a répondu que le règlement était agnostique quant au financement des nouvelles tâches, renvoyant aux fonds européens existants. L'obligation est créée, la ressource dédiée n'est pas garantie.

La FSFE a porté des critiques plus frontales tout au long du trilogue de 2023, pointant l'absence de budget dédié, la réduction du rôle de la société civile à une fonction consultative, l'exclusion des communautés du libre du cœur décisionnel (le Board) et leur cantonnement à la Community. Le Contrôleur européen de la protection des données (avis 52023XX0217) a soulevé une tension structurelle entre l'interopérabilité systémique promue par l'IEA et le principe de limitation des finalités, pilier du RGPD. Il est frappant d'observer par ailleurs le silence relatif de la presse spécialisée européenne sur la mise en œuvre effective, et le fait qu'OpenForum Europe, contractant de la Commission sur l'initiative Interoperable Europe (Specific Contract BEACON Lot 2), se trouve en position de juge et partie. L'angle mort médiatique est lui-même un résultat.

Chiffres-clés à deux ans

  • Évaluations d'interopérabilité soumises par les États membres : 2 (Chypre, Allemagne)
  • Évaluations conduites par la Commission sur son propre périmètre : 32
  • Autorités nationales compétentes désignées : 26 sur 27
  • Solutions labellisées « Interoperable Europe » : 2 (Core Vocabularies, DCAT-AP)
  • Membres de l'Interoperable Europe Community : 299
  • Inscriptions à l'Interoperable Europe Academy : plus de 12 000 la première année
  • Réunions plénières du Board tenues : 3 (décembre 2024, mai 2025, décembre 2025)
  • Horizon du premier rapport d'évaluation substantiel : 12 janvier 2028

Sources : Communication de la Commission COM(2025) 860 State of the Interoperability in the Union (16 décembre 2025), portail Interoperable Europe.

IMPACTS-EDIC et l'Agenda 2026, la bascule opérationnelle

L'année 2026 marque une tentative assumée de passage de la conception à la production. Le 2 décembre 2025, la Commission a établi par la décision d'exécution (UE) 2025/2414 le consortium IMPACTS-EDIC (Innovative Massive Public Administration interConnected Transformation Services), dont la première Assemblée des membres s'est tenue le 5 mars 2026 à Athènes. Le consortium, hébergé par la Grèce, rassemble six membres fondateurs (Croatie, Grèce, Hongrie, Pays-Bas, Pologne, Ukraine) et huit pays observateurs dont l'Allemagne, Chypre, la Finlande, le Luxembourg, Malte, la Norvège, la Roumanie et la Slovénie. Philippe Van Damme, directeur général adjoint à la DG DIGIT, y a souligné que les partenariats et les investissements communs rendent l'interopérabilité opérationnelle. La formule dit bien que l'interopérabilité, avant IMPACTS-EDIC, l'était insuffisamment.

IMPACTS-EDIC coexiste avec un second consortium de nature différente, le Digital Commons EDIC (DC-EDIC), lancé le 11 décembre 2025 à La Haye, siège Paris, fondé par la France, l'Allemagne, l'Italie et les Pays-Bas, destiné à soutenir les communs numériques et à piloter un futur EU Sovereign Tech Fund inspiré du modèle allemand. Les Pays-Bas sont le seul État fondateur des deux consortiums. L'Allemagne, la Pologne, la Slovénie et le Luxembourg participent aux deux avec des statuts asymétriques. Cette géographie fine signale une coalition opérationnelle différenciée au sein d'une Union où la contrainte juridique seule ne suffisait pas à produire l'alignement.

L'Agenda 2026, premier document de ce type adopté par le Board le 4 décembre 2025 et publié le 3 février 2026, structure sept priorités : fondations d'une compréhension partagée du paysage d'interopérabilité, solutions pour l'échange transfrontière de données, identification des politiques UE où un appui apporterait le plus de valeur, solutions innovantes pour les défis du secteur public, solutions dédiées à la souveraineté numérique, intelligence artificielle dans le secteur public, et exploration des opportunités dans les futurs Multi-Country Projects, dont un projet sur les administrations innovantes doté de six millions d'euros au taux de cofinancement de 50 %. L'inscription de la souveraineté numérique comme priorité autonome est l'inflexion politique majeure : l'interopérabilité n'est plus seulement une affaire technique, elle devient un instrument de réduction des dépendances extra-européennes.

La France et l'Allemagne, deux stratégies différenciées

La DINUM a été désignée comme autorité nationale compétente française (adresse de contact interoperable@modernisation.gouv.fr) et représente la France au Board. Le 8 avril 2026, dans un séminaire interministériel conjoint DINUM-DGE-ANSSI-DAE, Anne Le Hénanff, ministre déléguée chargée de l'IA et du Numérique, a annoncé que chaque ministère devrait remettre d'ici l'automne 2026 un plan de réduction des dépendances extra-européennes sur sept axes (postes de travail, outils collaboratifs, antivirus, IA, bases de données, virtualisation, équipements réseau). La DINUM a simultanément engagé la migration de ses 234 agents de Windows vers Linux. La France articule sa mise en œuvre de l'IEA avec son Plan d'action logiciels libres et communs numériques de 2021 et sa participation fondatrice au DC-EDIC.

L'Allemagne est, avec Chypre, le seul État membre à avoir effectivement soumis une évaluation d'interopérabilité depuis le 12 janvier 2025. Son écosystème combine le ZenDiS (GmbH fédérale créée en décembre 2022, opératrice d'openDesk et d'openCode) et la Sovereign Tech Agency (plus de 23 millions d'euros investis dans une soixantaine de projets open source entre 2022 et 2024). Thomas Jarzombek, secrétaire d'État parlementaire au BMDS, a souligné à l'occasion du lancement du DC-EDIC que l'Allemagne participait pour la première fois à un consortium européen d'infrastructure numérique. La stratégie allemande est industrielle, la française est d'abord réglementaire et diplomatique. Toutes deux convergent sur la souveraineté, par des chemins distincts.

Conclusion : vers une coercition différée ?

Le bilan à deux ans de l'IEA dessine une hypothèse vérifiable. Si le cadre de DiMaggio et Powell s'applique bien, et si la trajectoire eIDAS constitue le précédent pertinent, alors la Commission devrait proposer une révision contraignante du règlement (UE) 2024/903 à l'horizon 2030-2032, après publication du rapport d'évaluation dû le 12 janvier 2028 et démonstration empirique de l'insuffisance du volontarisme.

Deux indicateurs observables permettront au lecteur de tester cette hypothèse sans accès à des informations internes. Premièrement, le nombre cumulé d'évaluations d'interopérabilité soumises par les États membres (article 3 du règlement), publié dans les rapports annuels successifs de la Commission State of the Interoperability in the Union. Un seuil en-dessous de dix évaluations cumulées au rapport de décembre 2027 signalerait que le mécanisme coercitif formel ne produit pas de conformité substantielle. Deuxièmement, l'inscription dans le programme de travail de la Commission (2028 ou 2029) d'une proposition de révision du règlement 2024/903, avec introduction de sanctions ou d'obligations renforcées. L'inscription déclencherait la bascule documentée pour eIDAS. Son absence invaliderait l'hypothèse et désignerait un modèle d'isomorphisme durablement normatif plutôt que coercitif.

La question que pose DiMaggio revisité est donc moins théorique qu'opérationnelle : combien de temps l'Union peut-elle faire tenir ensemble une ambition d'interopérabilité fixée à 2030 et une capacité nationale d'exécution qui, en 2026, se mesure en unités plutôt qu'en systèmes transformés ? La réponse, les lecteurs de la newsletter la connaîtront en ouvrant le rapport State of the Interoperability in the Union 2027.

Note méthodologique

L'article retient DiMaggio et Powell (1983) comme concept central unique, après examen des alternatives (Meyer et Rowan 1977 sur le découplage, Radaelli 2000 sur l'européanisation, Oliver 1991 sur les réponses stratégiques aux pressions institutionnelles). Le choix privilégie l'opérationnalisation en profondeur à la diversification décorative. Parmi les parallèles historiques mobilisables (directive Services 2006/123/CE, directive INSPIRE 2007/2/CE, règlement eIDAS 910/2014), eIDAS a été retenu pour sa proximité structurelle maximale : trajectoire complète du volontarisme à la coercition, documentée par la Commission elle-même dans COM(2021) 281. INSPIRE est mentionné brièvement mais non développé. Le décompte des deux évaluations nationales soumises (Chypre, Allemagne) provient du premier rapport annuel de la Commission COM(2025) 860, publié le 16 décembre 2025 ; il est possible qu'une ou deux évaluations supplémentaires aient été transmises entre cette publication et avril 2026 sans entrer dans les chiffres agrégés publics. L'affirmation selon laquelle l'Irlande n'aurait pas désigné d'autorité nationale compétente repose sur la page officielle du portail Interoperable Europe consultée en avril 2026 et serait à reconfirmer avant publication. L'ordre de grandeur des membres de la Community (299) est celui affiché par le portail au printemps 2026.

Sources

Sources primaires institutionnelles européennes

Cadres théoriques

  • DiMaggio, Paul J. & Powell, Walter W. (1983), « The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields », American Sociological Review, 48(2), 147-160.
  • Radaelli, Claudio M. (2000), « Policy Transfer in the European Union: Institutional Isomorphism as a Source of Legitimacy », Governance, 13(1), 25-43.
  • Codagnone, Claudio ; Misuraca, Gianluca ; Savoldelli, Alberto & Lupiañez-Villanueva, Francisco (2015), « Institutional isomorphism, policy networks, and the analytical depreciation of measurement indicators: The case of the EU e-government benchmarking », Telecommunications Policy, 39(3), 305-319.

Sources de la société civile et de la presse spécialisée

Sources françaises

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