IA dans la fonction publique : l'accord après l'outil

Un outil généralisé, puis une table de négociation

Le 16 juin 2026, à Bercy, le ministre de l'Action et des Comptes publics David Amiel présente le plan « Notre IA », qui mobilise 655 millions d'euros sur les infrastructures et généralise « l'Assistant », un agent conversationnel développé par la DINUM avec les modèles de Mistral AI, à environ un million d'agents de la fonction publique d'État sur un effectif total de 2,6 millions. L'outil, hébergé sur une infrastructure qualifiée SecNumCloud, avait été expérimenté pendant dix mois, de décembre 2025 à juin 2026, auprès de 10 000 agents, principalement à la Justice, mais aussi à l'Éducation nationale, à la Culture, aux ministères économiques et financiers, à l'Enseignement supérieur et aux services du Premier ministre. Selon l'évaluation indépendante conduite par le pôle Sciences comportementales de la Direction interministérielle de la transformation publique (DITP), 75 % des agents jugeaient l'outil « utile » pour leur métier, 65 % le recommanderaient à un collègue et 56 % déclaraient avoir réduit leur recours à des solutions non souveraines, pour des gains de temps mesurés à 12 % sur les actes de rédaction et 16 % sur le recueil documentaire. Le coût d'implémentation de cette généralisation a été estimé à environ 700 000 euros, montant avancé par le cabinet du ministre lors d'un échange avec la presse et repris par l'Agence France-Presse.

Deux jours plus tard, le 18 juin 2026, la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP, l'administration qui pilote la politique des ressources humaines de l'État) tient la première réunion de négociation, avec les organisations syndicales représentatives et les employeurs des trois versants (État, territoriale, hospitalière), d'un accord-cadre sur le déploiement et l'utilisation de l'intelligence artificielle. Le projet soumis s'articule autour de six thématiques : principes fondamentaux, transparence du recours à l'IA et respect des obligations déontologiques, gouvernance, dialogue social, formation et accompagnement des agents publics, accompagnement des transformations organisationnelles liées à l'IA. Une deuxième réunion est fixée au 10 juillet 2026, pour une signature visée à l'automne. Dans son courrier d'avril aux organisations syndicales, David Amiel avait exprimé le souhait d'aboutir « au plus tard en septembre 2026 ».

La chronologie parle d'elle-même. L'outil est diffusé, puis le cadre est négocié. Les organisations syndicales l'ont relevé sans détour. La CGT Fonction publique, dans sa déclaration liminaire du 18 juin, résume la séquence : « On ne peut pas généraliser d'abord, former ensuite, négocier après, et appeler cela du dialogue social. » La CFDT Fonctions publiques, par la voix de son secrétaire national Alexandre Bataille, décrit une négociation ouverte alors que les annonces des quarante-huit heures précédentes donnaient « la fâcheuse impression que la messe est déjà dite ». Le praticien du système d'information public observe ici un renversement qui mérite mieux qu'un procès d'intention en méthode : la question n'est pas de savoir si l'État a mal séquencé son action, mais ce que cette séquence révèle de la nature même de la technologie déployée.

Ce que dit vraiment le chiffre de 55 %

Le plan « Notre IA » s'appuie sur une enquête conduite par le ministère de l'Action et des Comptes publics, via l'équipe Sciences comportementales de la DITP, entre janvier et avril 2026, auprès d'un échantillon d'environ 2 000 agents de neuf administrations (1 867 réponses exploitées). Deux résultats structurent le discours public : 89 % des agents interrogés déclarent utiliser déjà l'IA dans leur travail, et, selon la DITP, « 55 % déclarent avoir recours à des outils d'IA tiers (“shadow IA” ou IA “clandestine”), renforçant le besoin pour des outils d'IA souverains et performants ». La même enquête relève que 80 % des agents réclament un déploiement plus large de ces outils.

Le récit officiel lit ce 55 % comme un défaut de règles : puisque les agents utilisent des outils non homologués, il faut leur fournir une alternative souveraine et poser un cadre. La généralisation de « l'Assistant » et la négociation de l'accord-cadre sont ainsi présentées comme les deux réponses complémentaires à une même faille de gouvernance. Cette lecture est cohérente, mais elle escamote l'essentiel. Un taux de 55 % d'usages non validés ne signale pas d'abord une absence de norme. Il signale que les agents se sont approprié une capacité technique en dehors de toute prescription, en construisant leurs propres usages, leurs propres contournements et leurs propres critères d'utilité. Le rapport interinspections rendu public le 2 juillet 2026 le confirme indirectement : il relève, en s'appuyant sur une étude du Syndicat national des directions générales des collectivités territoriales de septembre 2025, que jusqu'à 40 % des agents dans les collectivités recourent au « shadow IA ». L'usage précède le cadre, et il le précède parce qu'il obéit à une logique propre.

C'est ici que la sociologie des usages offre l'outil d'analyse le plus tranchant. Le concept d'appropriation, tel que Josiane Jouët l'a synthétisé, permet de nommer précisément ce que le chiffre de 55 % donne à voir.

Le concept d'appropriation dans la sociologie des usages

Dans « Retour critique sur la sociologie des usages » (Josiane Jouët, Réseaux, volume 18, n° 100, 2000, pages 487 à 521), l'appropriation désigne le procès par lequel l'usager se constitue un rapport propre à l'objet technique. Josiane Jouët écrit que « l'appropriation est un procès, elle est l'acte de se constituer un “soi” », et précise que « quel que soit le type d'usage, l'appropriation se construit dans la relation avec l'objet de communication ». Sa construction met en jeu des processus d'acquisition de savoirs (découverte de la logique et des fonctionnalités de l'objet), de savoir-faire (apprentissage des codes et du mode opératoire) et d'habiletés pratiques. L'usage, dans cette perspective, se constitue sur un temps long qui va de l'apprentissage à l'appropriation, puis à la banalisation. Il ne se décrète pas.

L'appropriation ne se déduit jamais du déploiement

Le déploiement est un acte administratif : il consiste à rendre un outil disponible sur les postes de travail. L'appropriation est un processus social : elle consiste, pour les agents, à intégrer significativement l'objet dans leur pratique quotidienne, à en construire le sens et à en négocier la place dans leur activité réelle. Entre les deux, l'écart peut être considérable, et il ne se comble pas par la seule mise à disposition. C'est le premier enseignement que la lecture de Josiane Jouët impose au cas présent : mettre « l'Assistant » sur un million de postes ne garantit rien quant aux usages qui s'y déploieront.

Le second enseignement est plus dérangeant pour la logique du plan. Les usagers construisent des modes d'appropriation qui divergent des prescriptions. Josiane Jouët et Pierre Chambat notaient dès le milieu des années 1990 que l'usager exprime parfois sa créativité dans le recours au potentiel de la technique, tout en soulignant que l'appropriation individuelle se forge dans un contexte de socialisation façonné par l'histoire des organisations. Le « shadow IA » n'est pas une anomalie : c'est la forme spontanée que prend l'appropriation lorsqu'aucune prescription ne l'encadre. Les 55 % d'agents recourant à des outils non validés ont fait l'expérience concrète d'une utilité, avant que l'État n'ait défini le cadre de cette utilité. Ils ont appris des mots-clés, des formats de requête, des astuces de vérification, des contournements de blocage. Cette appropriation-là est déjà installée, et elle déborde par nature le périmètre de l'outil souverain.

Le rapport conjoint de l'Inspection générale des finances, de l'Inspection générale de l'administration et de l'Inspection générale des affaires sociales, achevé en avril 2026 et rendu public le 2 juillet 2026, tire la conséquence opérationnelle de ce constat sans employer le vocabulaire de la sociologie des usages. Il estime qu'entre 1 et 1,2 million d'agents publics sont « significativement exposés » à l'IA, soit jusqu'à un agent public sur cinq, dont 700 000 dont les tâches pourraient être partiellement ou totalement automatisées. Surtout, il affirme que l'enjeu « n'est plus l'adoption de l'IA, déjà engagée, mais sa transformation en capacité d'amélioration durable ». Sa proposition n° 5 recommande de « partir du travail réel des agents » et de co-construire les usages avec eux. Sa proposition n° 11 érige le « dialogue social technologique » en « levier majeur d'appropriation ». Le mot est lâché par les inspections elles-mêmes : appropriation. Ni le budget de 655 millions d'euros ni la signature d'un accord ne produisent mécaniquement cette appropriation maîtrisée. Ils en créent, au mieux, les conditions.

1982, ou l'encadrement collectif venu après l'outil

La configuration actuelle n'est pas inédite. L'introduction de l'informatique et de la bureautique dans les organisations françaises, au tournant des années 1980, a suivi une trajectoire structurellement comparable : la diffusion de l'outil de travail a précédé son encadrement collectif. Le rapport de Simon Nora et Alain Minc, L'informatisation de la société, remis au président de la République et publié en 1978, avait posé l'amont doctrinal en annonçant une « informatisation massive » de la société. Mais le cadrage social des conséquences de cette informatisation n'est venu qu'ensuite, par la voie légale.

Les lois Auroux de 1982 en fournissent le précédent le mieux documenté. La loi n° 82-915 du 28 octobre 1982 relative au développement des institutions représentatives du personnel a introduit dans le code du travail l'article L. 432-2, qui obligeait l'employeur à informer et consulter le comité d'entreprise préalablement à tout projet important d'introduction de nouvelles technologies susceptibles d'avoir des conséquences sur l'emploi, la qualification, la rémunération, la formation ou les conditions de travail. Cette obligation est arrivée alors que l'informatisation des bureaux était déjà largement engagée. Elle fut d'ailleurs préparée par les organisations syndicales elles-mêmes : les propositions de l'Union confédérale des cadres de la CFDT sur le contrôle des investissements informatiques, rendues publiques en septembre 1979 lors du colloque « Informatique et société », ont directement inspiré la rédaction de l'article L. 432-2.

Le précédent de l'article L. 432-2 du code du travail

Introduit par la loi n° 82-915 du 28 octobre 1982, l'article L. 432-2 disposait que « le comité d'entreprise est informé et consulté, préalablement à tout projet important d'introduction de nouvelles technologies ». Lorsque l'employeur envisageait des mutations technologiques « importantes et rapides », il devait établir un plan d'adaptation transmis au comité. Le dispositif consacrait un droit d'information-consultation, non un droit de codécision : l'introduction de la technologie restait une prérogative de l'employeur, le collectif de travail n'obtenant qu'un droit de regard exercé après que la décision d'investir eut été prise.

Le parallèle éclaire une limite structurelle. En 1982 comme en 2026, l'encadrement collectif intervient en aval de la décision technique, et il porte moins sur le choix de l'outil que sur la gestion de ses effets. La négociation de 2026 hérite d'ailleurs de la même ambiguïté que l'article L. 432-2 : elle traite de l'accompagnement des transformations, de la formation, de la transparence, mais elle n'installe pas les représentants des personnels en position de codécider du déploiement. La CGT le formule crûment lorsqu'elle réclame que « tant que l'accord n'est pas signé, aucun nouveau déploiement ne devrait intervenir sans consultation des instances ». Les autres précédents historiques (négociations d'entreprise sur l'informatisation dans les années 1980, accord-cadre européen de 2022 sur la numérisation des administrations que la CFDT invoque) confirment cette régularité, sans la contredire.

Ce qu'un accord-cadre engage vraiment

L'analyse de l'angle « signer l'accord après avoir livré l'outil » suppose de mesurer précisément ce que la signature engagera. La négociation se déroule dans le cadre de l'ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021 relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique, qui a introduit une innovation majeure : dans une liste limitative de domaines, un accord majoritaire (signé par des organisations syndicales ayant recueilli au moins 50 % des suffrages) peut comporter des clauses à portée juridique, y compris des mesures réglementaires. Hors de cette liste, les accords demeurent possibles mais ne peuvent comporter de clauses ayant une portée juridique contraignante.

Ce point est décisif et rarement explicité. Une part substantielle des engagements d'un accord-cadre sur l'IA (principes éthiques, transparence, cadre d'anticipation des métiers) relève de domaines qui ne figurent pas nécessairement dans la liste ouvrant droit à la portée normative. Le risque, pour les organisations syndicales, est de signer un texte à forte charge symbolique mais à faible densité juridique. La CFDT l'a anticipé en réclamant, avant l'ouverture, la conclusion préalable d'un accord de méthode, et en critiquant un projet qui encourage la création de chartes et de guides « qui restent sans valeur contraignante ». La FSU, par la voix de sa secrétaire générale Caroline Chevé, résume l'exigence : « Parce que les agents engagent leur responsabilité, ils ont besoin que le cadre soit strict et stable. »

Les deux précédents disponibles renseignent sur ce qu'une signature produit réellement. L'accord du 13 juillet 2021 sur le télétravail fut le premier conclu sous l'ordonnance de 2021, signé à l'unanimité, publié au Journal officiel du 3 avril 2022, et assorti d'un comité de suivi qui s'est réuni dès le 18 mars 2022. L'accord interministériel du 26 janvier 2022 sur la protection sociale complémentaire fut le deuxième accord unanime, doté lui aussi d'un comité de suivi. Ces deux textes montrent qu'un accord-cadre fonction publique peut effectivement créer un socle commun aux trois versants et déclencher des négociations déclinées à chaque niveau. Mais ils montrent aussi les limites du dispositif : la Fédération générale des fonctionnaires Force Ouvrière a retiré sa signature de l'accord de protection sociale complémentaire en décembre 2025, estimant ses principes fondateurs non respectés. Un accord-cadre engage, mais il n'est ni irréversible ni auto-exécutoire. Sa portée dépend entièrement de ses clauses de suivi et de sa densité normative.

La négociation comme gouvernance rétrospective

Ces éléments convergent vers une lecture. En généralisant l'outil avant de signer le cadre, l'État a fait de la négociation sociale l'instrument de rattrapage d'un déploiement déjà accompli. Le dialogue social ne cadre plus une transformation à venir : il légitime a posteriori une transformation en cours. C'est une gouvernance rétrospective de l'IA, où l'accord vient nommer, organiser et pacifier des usages que l'appropriation a déjà installés.

Cette lecture n'accuse personne. Elle décrit une contrainte structurelle. La vitesse de diffusion des outils d'IA générative rend illusoire l'idée d'un cadrage a priori exhaustif : le temps de la négociation collective (annonce en avril, première réunion en juin, signature espérée à l'automne) est incompatible avec le temps de l'appropriation spontanée, qui se compte en semaines. Le rapport interinspections l'admet en préconisant une « supervision en continu » et une gouvernance qui « tienne compte de l'évolution rapide de l'IA », formule que reprend le communiqué de la DGAFP. La négociation rétrospective n'est pas un choix idéologique : elle est la forme que prend le dialogue social lorsque la technologie va plus vite que la norme.

Reste que cette forme a un coût. Elle place les organisations syndicales dans la position de « monter dans un train lancé sans elles », selon la formule de La Gazette des communes. Elle expose l'accord au reproche de n'être qu'une chambre d'enregistrement. Et surtout, elle ne résout pas le problème qu'elle prétend traiter. Si les 55 % d'usages non validés signalent un défaut d'appropriation maîtrisée plutôt qu'un défaut de règles, alors ni la fourniture d'un outil souverain ni la signature d'un accord ne feront mécaniquement refluer le « shadow IA ». L'appropriation maîtrisée suppose du temps long, de la formation, une co-construction avec le travail réel des agents et une transformation des collectifs. Un outil plus une règle ne suffisent pas. Les positions syndicales convergent d'ailleurs sur ce point : la CGT réclame la réversibilité des contrats et un droit de refus sans sanction, l'UNSA la réversibilité des systèmes et des garanties opposables sur l'emploi, la CFDT la réversibilité du service public en cas de panne ou de cyberattaque, chacune signalant que la seule mise à disposition ne fait pas l'appropriation.

Une hypothèse vérifiable à douze mois

La thèse de cet article est testable. Si l'accord-cadre est signé à l'automne 2026, la logique « outil plus règle » prédit un reflux du recours aux outils non validés, dont le point de départ est de 55 %. La lecture par l'appropriation prédit l'inverse : une stagnation, parce que le déploiement et la signature ne produisent pas à eux seuls l'appropriation maîtrisée. Le désaccord est mesurable.

L'indicateur central est la part d'outils d'IA non validés. Une nouvelle enquête de la DITP, de la future autorité ARIANE ou de la DGAFP, publiée d'ici l'automne 2027, en donnera la mesure. Une part qui stagnerait autour de 50 % signerait l'échec de la logique « outil plus règle » et confirmerait que le problème était bien d'appropriation, non de norme. Une chute nette sous les 30 % accréditerait au contraire la thèse gouvernementale. Trois indicateurs secondaires, observables par tout lecteur externe, affinent le test. Le premier est l'existence et le texte des clauses de suivi de l'accord signé : un accord doté de clauses normatives contraignantes et d'objectifs chiffrés pèsera davantage qu'un texte de principes. Le deuxième est la mise en place effective d'un comité de suivi inter-versants et la publicité de ses comptes rendus, à l'image de ceux du télétravail. Le troisième est la présence, et la nature, du traitement de l'IA dans le prochain rapport annuel sur l'état de la fonction publique. Le déroulé de la deuxième réunion du 10 juillet 2026, dont aucun compte rendu public n'était disponible à la date de rédaction, constituera le premier signal de la trajectoire. À douze mois, ces quatre observables trancheront entre les deux lectures mieux que n'importe quelle déclaration d'intention.

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Note méthodologique.

L'angle « gouvernance rétrospective », le choix du concept d'appropriation de Josiane Jouët et le parallèle avec les lois Auroux de 1982 relèvent de partis pris éditoriaux assumés par l'auteur seul. Le coût de 700 000 euros et le chiffre de 55 % d'usages non validés sont donnés en ordre de grandeur : l'enquête porte sur 1 867 réponses exploitées, le coût est attribué au cabinet du ministre via l'AFP, et certaines sources de presse évoquent 750 000 euros pour la première phase de généralisation. Le déroulé de la réunion du 10 juillet 2026 n'a pu être vérifié dans une source publique et n'est donc pas rapporté._

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Sources

Sources primaires institutionnelles

DGAFP, « Déploiement et utilisation de l'intelligence artificielle dans la fonction publique : la négociation d'un accord-cadre ambitieux et responsable est lancée », actualité publiée le 30 juin 2026, https://www.fonction-publique.gouv.fr/toutes-les-actualites/deploiement-et-utilisation-de-lintelligence-artificielle-dans-la-fonction-publique-la-negociation-dun-accord-cadre-ambitieux-et-responsable-est-lancee

Ministère de l'Action et des Comptes publics, dossier de présentation du plan « Notre IA », 16 juin 2026, economie.gouv.fr (URL exacte à vérifier avant publication)

DITP, enquête « L'IA dans l'État » et bilan de l'expérimentation de « l'Assistant », avril et juin 2026, modernisation.gouv.fr (URL exacte à vérifier avant publication)

Ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021 relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique, legifrance.gouv.fr

Accord relatif à la mise en œuvre du télétravail dans la fonction publique, 13 juillet 2021, publié au Journal officiel du 3 avril 2022, legifrance.gouv.fr

Rapports officiels

IGF, IGA et IGAS, « Le déploiement de l'intelligence artificielle dans les administrations publiques », rapport achevé en avril 2026, rendu public le 2 juillet 2026, https://www.igas.gouv.fr/sites/igas/files/2026-07/D%C3%A9ploiement%20IA%20(2026).pdf

Cadres théoriques

Josiane Jouët, « Retour critique sur la sociologie des usages », Réseaux, volume 18, n° 100, 2000, pages 487 à 521, disponible sur Persée (persee.fr) et Cairn (shs.cairn.info)

Parallèle historique

Loi n° 82-915 du 28 octobre 1982 relative au développement des institutions représentatives du personnel, legifrance.gouv.fr

Article L. 432-2 du code du travail, version issue de la loi du 28 octobre 1982, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006649715/

Simon Nora et Alain Minc, L'informatisation de la société, La Documentation française, 1978

Presse spécialisée et positions syndicales

Acteurs Publics, « IA dans la fonction publique : l'État présente un projet “clé en main” aux syndicats qui redoutent une faible marge de négociation », juin 2026, https://acteurspublics.fr/articles/dans-le-dialogue-social-les-negociations-autour-de-lia-souvrent-dans-un-climat-tendu/

La Gazette des communes, « Accord-cadre sur l'IA : les syndicats veulent monter dans un train lancé sans eux », juin 2026, https://www.lagazettedescommunes.com/1043435/accord-cadre-sur-lia-les-syndicats-veulent-monter-dans-un-train-lance-sans-eux/

La Gazette des communes, « L'accord relatif à la mise en œuvre du télétravail dans la fonction publique est enfin paru », avril 2022, https://www.lagazettedescommunes.com/799730/laccord-relatif-a-la-mise-en-oeuvre-du-teletravail-dans-la-fonction-publique-est-enfin-paru/

CGT Fonction publique, déclaration liminaire au groupe de travail de négociation du 18 juin 2026, https://www.cgtetat.fr/vie-des-personnels/sante-travail/intelligence-artificielle/article/groupe-de-travail-de-negociation-de-l-accord-cadre-intelligence-artificielle

CFDT Fonctions publiques, positions et communiqués sur la négociation de l'accord-cadre IA, cfdt-ufetam.org

UNSA Fonction publique, positions sur la négociation de l'accord-cadre IA (URL à vérifier avant publication)

Banque des Territoires, couverture du plan « Notre IA » et de l'enquête auprès des agents, juin 2026, banquedesterritoires.fr