Géocommuns de l'IGN : financer l'élan, pas la durée

Le « faire commun » est devenu la doctrine officielle de l'IGN

L'Institut national de l'information géographique et forestière ne parle plus seulement de données ouvertes. Son plan d'activités 2026 revendique un déploiement de l'intelligence artificielle « à l'échelle » dans ses chaînes de production et présente cartes.gouv.fr comme « un commun numérique souverain pour désiloter massivement la géodata publique ». Le mot est assumé : commun. Un géocommun désigne, dans le vocabulaire de l'établissement, une ressource géographique (base de données, référentiel, service) produite et gouvernée de manière partagée entre administrations, collectivités, communautés de contributeurs et parfois acteurs privés, sous licence ouverte.

Cette doctrine dispose désormais de son appareil. La Fabrique des géocommuns, incubateur interne calqué sur la méthode beta.gouv.fr de la DINUM, fonctionne depuis 2021. Elle a porté la Base Adresse Nationale, le Référentiel national des bâtiments (RNB, anciennement Bat-ID), Panoramax, Carte Facile ou la cartographie des services publics. Le 7 octobre 2025, elle s'est élargie en « Fabrique de la donnée territoriale », co-initiée avec l'ANCT, le CNIG et la DINUM et présidée par Akim Oural, avec quatre nouveaux projets sélectionnés dont une base routière en commun.

Le socle technique suit la même trajectoire d'institutionnalisation. La Géoplateforme, inscrite au panorama des grands projets numériques de l'État tenu par la DINUM, a reçu un avis conforme favorable en juillet 2021. Son coût total est estimé à 21,5 millions d'euros, investissement et deux années de fonctionnement compris. Lauréate en novembre 2018 du deuxième appel à projets du Fonds pour la transformation de l'action publique (16 lauréats sur 61 dossiers déposés), elle a obtenu 3,6 millions d'euros à ce titre, le reste étant supporté par l'IGN sur ses ressources propres. Le calendrier de bascule s'est refermé en 2026 : ouverture de cartes.gouv.fr aux professionnels en décembre 2025, fermeture du site geoservices.ign.fr le 26 mars 2026, inauguration grand public le 25 juin 2026, extinction du Géoportail programmée au 30 septembre 2026. La plateforme héberge 1 141 couches de données représentant plus de 600 téraoctets, et absorbe entre 250 et 300 millions de requêtes par jour selon les chiffres publiés par l'IGN et repris par la presse spécialisée.

Rien de tout cela n'est cosmétique. Le registre du commun est passé, à l'IGN, du statut d'expérimentation périphérique à celui de doctrine centrale d'un opérateur d'État. C'est précisément ce qui rend visible ce que cette doctrine ne dit pas.

Le garant des communs n'a pas résolu sa propre équation

L'opérateur qui se fait garant des géocommuns traverse depuis quinze ans une crise de modèle documentée par ses propres tutelles. Le 1er janvier 2021, l'IGN a ouvert gratuitement l'ensemble de ses grandes bases de données, un an avant l'échéance fixée par le Premier ministre. Le geste parachevait une érosion ancienne. La Cour des comptes relevait que la part des ventes de données brutes dans le chiffre d'affaires de l'établissement était passée de 36 % (14,7 millions d'euros) à 12 % (6,6 millions d'euros) en 2017. Le rapporteur pour avis du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2021 chiffrait à environ 6 millions d'euros par an la perte de recettes supplémentaire induite par la gratuité totale, pour un établissement qui affichait déjà un déficit d'exploitation de 1,5 million d'euros en 2019.

De 25 millions d'euros à 800 000 euros.

Sylvain Latarget, directeur général adjoint de l'IGN, résumait la trajectoire en 2021 dans un entretien à Acteurs Publics : la vente de données représentait environ 25 millions d'euros de recettes annuelles une décennie plus tôt, 15 millions avaient été compensés budgétairement en 2011, et les 10 millions restants n'ont donné lieu qu'à une compensation de 800 000 euros au titre de la loi pour une République numérique.

La subvention pour charges de service public n'a pas comblé l'écart : 96,5 millions d'euros au projet de loi de finances pour 2015, 85,6 millions au projet de loi de finances pour 2022, sur un programme 159 que l'IGN partage avec Météo-France et le Cerema. Le plafond d'emplois suit la même pente, avec 1 447 équivalents temps plein travaillé et un schéma d'emplois négatif au PLF 2022. Dès décembre 2018, un référé de la Cour des comptes sur la valorisation des données de l'IGN, de Météo-France et du Cerema décrivait une « injonction paradoxale » : demander à ces opérateurs de développer leurs ressources propres par la vente de données tout en leur imposant une diffusion gratuite. Le même référé esquissait déjà le repositionnement de l'IGN en producteur de données de référence, voire en certificateur.

Le plan d'activités 2026 en tire la conclusion sans détour. Son douzième et dernier chantier stratégique s'intitule ainsi : « Consolidation du modèle économique : assurer la mise en œuvre des recommandations du rapport de l'IGEDD, la signature d'un nouveau COP et le cas échéant d'un nouvel EPOM. » Autrement dit, au moment où l'établissement érige le commun en doctrine, son propre financement demeure un chantier ouvert, suspendu à un futur contrat d'objectifs et de performance.

Une valeur massive, diffuse, que personne ne peut s'approprier

Les faits dessinent un paradoxe avant toute théorie. D'un côté, une demande sociale massive : entre 250 et 300 millions de requêtes quotidiennes sur la Géoplateforme pour environ 200 000 visites humaines mensuelles (signe d'une infrastructure consommée par des systèmes bien plus que visitée par des personnes), plus d'un million d'utilisateurs de l'application Cartes IGN, et une enquête Ipsos BVA commandée par l'IGN en mai 2026 auprès de 1 000 personnes, selon laquelle 87 % des Français jugent indispensable ou important que l'État développe et gère des outils publics de cartographie. De l'autre, une équation budgétaire qui se referme, et un financement de la plateforme conçu comme un investissement ponctuel dont le périmètre même, deux années de fonctionnement incluses dans les 21,5 millions, traite la durée comme un reliquat.

La recherche a nommé ce mécanisme.

Le sous-investissement des infrastructures partagées (Frischmann, 2012).

Dans Infrastructure: The Social Value of Shared Resources (Oxford University Press, 2012), le juriste et économiste Brett M. Frischmann montre que les ressources d'infrastructure gérées en accès ouvert engendrent des externalités positives considérables mais diffuses (des bénéfices captés par une multitude d'usagers en aval), que leur gestionnaire ne peut pas s'approprier. Faute de signal de demande lisible par les prix ou par le budget, ces ressources sont structurellement surutilisées et sous-financées. Sa théorie par la demande (demand-side theory) plaide pour des mécanismes collectifs de financement qui assument cette valeur sociale non marchande.

Le cadre s'applique presque terme à terme. La valeur du référentiel d'occupation du sol à grande échelle se réalise chez la collectivité qui planifie son urbanisme, celle du Registre parcellaire graphique modernisé chez l'exploitant agricole et l'administration de la politique agricole commune, celle du RNB chez le diagnostiqueur immobilier et dans les 63 bases administratives qui l'avaient intégré fin 2025. Aucun de ces bénéfices ne remonte vers l'opérateur sous forme de recette depuis la gratuité de 2021, et c'est voulu : c'est la définition même d'une infrastructure ouverte. Mais le corollaire budgétaire n'a pas suivi. Le Fonds pour la transformation de l'action publique finance des projets de transformation, pas de l'entretien. Les documents budgétaires du programme 159 n'identifient aucune ligne pérenne consacrée à la maintenance des géocommuns incubés. L'écart entre la valeur produite et le financement assuré n'est pas une anomalie de gestion. C'est la signature du sous-investissement chronique que Frischmann décrit.

L'incubation déplace le travail, pas les ressources

Le cas Panoramax donne au mécanisme sa forme la plus nette. Né d'une consultation lancée par l'IGN en 2021 sur les géocommuns, le projet d'alternative libre à Google Street View proposé par OpenStreetMap France a été retenu par la Fabrique en avril 2022, validé par un comité d'investissement en octobre 2022, puis construit à partir de décembre 2022 sous la responsabilité produit de Christian Quest. La croissance est réelle : 14 millions de photos et 174 contributeurs en janvier 2024, environ 53 millions d'images sur la seule instance opérée par l'IGN à l'été 2026, et une fédération mondiale qui dépassait la centaine de millions de photos pour plus de 2 000 contributeurs selon les chiffres relayés lors de l'ouverture grand public de cartes.gouv.fr fin juin 2026. Une demi-douzaine d'instances tierces ont rejoint les deux instances initiales, du Grand Est aux Pays-Bas et à Taïwan. La conférence mondiale State of the Map se tiendra du 28 au 30 août 2026 à Champs-sur-Marne, sur le campus de l'école de l'IGN, pour sa première édition organisée en France. La reconnaissance symbolique est acquise.

La structure qui porte cette infrastructure est en revanche remarquablement légère. Panoramax n'a pas de personne morale propre. Le service est opéré conjointement par l'association OpenStreetMap France, structure loi 1901 créée en décembre 2011, et par l'IGN, chacun pour son instance et sous deux licences distinctes (CC-BY-SA 4.0 côté associatif, licence ouverte côté institut). La DINUM elle-même titrait son retour d'expérience « Panoramax, de l'utopie à l'infrastructure publique ». Une infrastructure publique, donc, dont la production repose sur des bénévoles, l'hébergement sur deux opérateurs aux statuts hétérogènes, et le financement sur la capacité d'un incubateur à prolonger son soutien d'année en année.

Le RNB relève d'un montage voisin. Mis en ligne le 18 mars 2024, fusionnant la base de données nationale des bâtiments du CSTB et la BD TOPO de l'IGN pour identifier 48 millions de bâtiments, il est financé conjointement par l'ADEME, le CSTB, la DGALN et l'IGN. Quatre financeurs constituent une force d'amorçage et une fragilité de croisière : la charge d'entretien, partagée sur le papier, n'est garantie par personne en particulier. Aucun document public accessible ne décrit ce que deviennent ces communs une fois l'incubation achevée, ni quelle part de leur maintenance est budgétée, par qui et sur quelle durée. L'IGN a raison de dire que le commun se produit avec d'autres. Le discours institutionnel omet la seconde moitié de la phrase : le travail de production et d'entretien a été déplacé vers des tiers, les ressources correspondantes ne l'ont pas suivi.

La carte de Cassini, ou le prix d'une carte que tout le monde utilise

L'histoire de l'institution a déjà éprouvé cette équation, en sens inverse. La carte dite de Cassini, 180 feuilles au 1/86 400, première carte topographique couvrant l'ensemble du royaume, fut financée sur les deniers publics jusqu'en 1756. La guerre de Sept Ans coupa les crédits. César-François Cassini de Thury fonda alors, le 10 août 1756, la Société de la carte de France, qui réunit une cinquantaine d'associés, dont la marquise de Pompadour. Le montage échoua à porter la durée : les souscriptions ne couvrirent qu'environ un cinquième des dépenses, et il fallut solliciter à partir de 1762 les États provinciaux et les généralités lorsque la situation financière de l'entreprise devint critique. En 1793, la Convention nationalisa la carte et transféra les 165 feuilles achevées au Dépôt de la guerre, dont l'IGN est l'héritier direct.

La leçon n'est pas que le privé échoue là où l'État réussit. Elle est plus précise. Une infrastructure cartographique produit une valeur si diffuse (militaire, fiscale, foncière, savante) qu'aucun cercle de souscripteurs, même fortuné et motivé, ne peut la financer à hauteur de ce qu'elle vaut pour la société. Chacun bénéficie de la carte, personne n'a intérêt à en payer seul l'achèvement et l'entretien. Le mécanisme que Frischmann formalisera deux siècles et demi plus tard était déjà à l'œuvre, et il s'est résolu comme il se résout souvent, par l'internalisation étatique. L'ironie institutionnelle mérite d'être notée : l'établissement né de cette internalisation opère aujourd'hui le mouvement inverse, l'externalisation de la production cartographique vers des communautés contributrices, en retrouvant intacte la variable qui avait fait chuter la Société de la carte de France, le financement de la durée.

Le prochain contrat d'objectifs comme test

La doctrine des géocommuns n'est ni un habillage ni une erreur. Face à un modèle commercial éteint et à une subvention qui s'érode, faire produire et gouverner les référentiels avec d'autres est probablement la réponse la plus rationnelle dont dispose l'IGN. Le paradoxe suivi tout au long de cet article se loge ailleurs. L'État sait financer l'élan : un appel à projets, 3,6 millions d'euros du FTAP, un investissement de 21,5 millions borné à deux années de fonctionnement. Il ne s'est doté d'aucun instrument pour financer la durée, précisément là où l'économie des infrastructures partagées situe la défaillance.

Le plan d'activités 2026 annonce la signature d'un nouveau contrat d'objectifs et de performance. Ce document fournira le test. L'hypothèse vérifiable est la suivante : si ce contrat, attendu d'ici la fin 2026, ne comporte aucun engagement financier pluriannuel explicitement fléché vers la maintenance des géocommuns incubés (ligne budgétaire dédiée ou mécanisme de contribution des administrations utilisatrices), alors au moins un géocommun de la Fabrique passera en sommeil ou reviendra sous portage exclusif de l'IGN avant la fin juillet 2028. Deux indicateurs observables permettront de trancher : le texte du contrat d'objectifs publié d'une part, l'activité publique des dépôts logiciels de Panoramax et la composition de la gouvernance du RNB à l'été 2028 d'autre part. Si l'engagement pluriannuel apparaît, la doctrine du faire commun aura trouvé son modèle. S'il n'apparaît pas, la carte de Cassini aura simplement changé de siècle.

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Note méthodologique

Sources principales : plan d'activités 2026 de l'IGN, avis budgétaires du Sénat sur le programme 159 (PLF 2021 et 2022), référé de la Cour des comptes du 11 décembre 2018, documentation IGN et DINUM sur la Géoplateforme et la Fabrique. Trois périmètres de coût circulent pour la Géoplateforme (11,3, 14,4 et 21,5 millions d'euros) : l'article retient 21,5 millions, chiffre publié par l'IGN et repris par le Sénat, correspondant à l'investissement et à deux années de fonctionnement. Le rapport de l'IGEDD mentionné par le plan d'activités 2026 n'a pas pu être identifié précisément (titre et date) : à vérifier avant publication. Les volumétries Panoramax varient selon le périmètre (instance ou fédération) et sont datées dans le texte. Choix éditoriaux tranchés seuls : l'angle du financement de la maintenance a été préféré à une lecture par la gouvernance, le cadre de Frischmann à des alternatives plus usuelles, et le parallèle Cassini retenu pour sa proximité structurelle maximale avec le cas traité.

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Sources

Sources primaires institutionnelles

IGN, Plan d'activités 2026. https://www.ign.fr/publications-de-l-ign/institut/Publications/pa*ign*2026.pdf

IGN, « La Géoplateforme en bref ». https://www.ign.fr/geoplateforme/la-geoplateforme-en-bref

IGN, « Lancement du site cartes.gouv.fr pour les acteurs du territoire », décembre 2025. https://www.ign.fr/institut/espace-presse/lancement-du-site-cartesgouvfr-pour-les-acteurs-du-territoire

IGN, « Tout juste lancée, la Fabrique de la donnée territoriale incube quatre projets pour répondre aux besoins du terrain », 7 octobre 2025. https://www.ign.fr/institut/espace-presse/tout-juste-lancee-la-fabrique-de-la-donnee-territoriale-incube-quatre-projets-pour-repondre-aux-besoins-du-terrain

IGN, ministère de la Transition écologique, ADEME, CSTB, « Référentiel national des bâtiments (RNB) : un nouveau géocommun pour répondre aux enjeux de rénovation », 18 mars 2024. https://www.ign.fr/institut/espace-presse/referentiel-national-des-batiments-un-nouveau-geocommun-pour-repondre-aux-enjeux-de-renovation

DINUM, « Avis conformes de la DINUM sur les grands projets numériques de l'État ». https://www.numerique.gouv.fr/offre-accompagnement/pilotage-panorama-avis-conformes/avis-conformes-dinum-grands-projets-numeriques-etat/

DINUM, « La Fabrique du Libre : Panoramax, de l'utopie à l'infrastructure publique ». https://www.numerique.gouv.fr/sinformer/blog/la-fabrique-du-libre-panoramax-de-lutopie-a-linfrastructure-publique/

Direction interministérielle de la transformation publique, « Le 2e appel à projets du FTAP retient 16 lauréats », novembre 2018. https://www.modernisation.gouv.fr/actualites/investir-pour-transformer-le-2eme-appel-projets-du-ftap-retient-16-laureats

CNIG, « Panoramax, l'alternative libre pour photo-cartographier les territoires », 13 mars 2023. https://cnig.gouv.fr/IMG/pdf/pre_sentation---cnig-territoires-13-mars-2023.pdf

Panoramax, liste des instances. https://explore.panoramax.fr/fr/instances

State of the Map 2026, site officiel. https://2026.stateofthemap.org/

Rapports officiels et travaux parlementaires

Cour des comptes, référé S2018-3287, « La valorisation des données de l'IGN, de Météo-France et du Cerema : l'enjeu de l'ouverture des données publiques », 11 décembre 2018, rendu public le 11 mars 2019. https://www.ccomptes.fr/fr/publications/la-valorisation-des-donnees-de-lign-de-meteo-france-et-du-cerema

Sénat, avis présenté au nom de la commission de l'aménagement du territoire sur le projet de loi de finances pour 2021, mission Écologie, développement et mobilité durables, programme 159. https://www.senat.fr/rap/l20-138-311-3/l20-138-311-32.html

Sénat, avis présenté au nom de la commission de l'aménagement du territoire sur le projet de loi de finances pour 2022, mission Écologie, développement et mobilité durables, programme 159. https://www.senat.fr/rap/l21-163-311-3/l21-163-311-32.html

Cadre théorique

Brett M. Frischmann, Infrastructure: The Social Value of Shared Resources, Oxford University Press, 2012. https://academic.oup.com/book/34694

Brett M. Frischmann, « An Economic Theory of Infrastructure and Commons Management », Minnesota Law Review, vol. 89, 2005. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=588424

Parallèle historique

Bibliothèque nationale de France, « Carte de Cassini », Les Essentiels. https://essentiels.bnf.fr/fr/image/b0952595-7d41-4983-8eb6-a4752eaa7f89-carte-cassini

Nicolas Guilhot, thèse de doctorat en histoire, Université Lumière Lyon 2, 2005, chapitre consacré à la carte de Cassini. http://theses.univ-lyon2.fr/documents/getpart.php?id=lyon2.2005.guilhot_n&part=312382

Presse spécialisée

Acteurs Publics, entretien avec Sylvain Latarget, directeur général adjoint de l'IGN, 2021. https://acteurspublics.fr/articles/sylvain-latarget-lign-tourne-la-page-de-ses-activites-commerciales-pour-venir-en-appui-des-politiques-publiques/

Banque des Territoires, « Cartes.gouv.fr veut conquérir le grand public, le Géoportail fermé en septembre 2026 », 30 juin 2026. https://www.banquedesterritoires.fr/cartesgouvfr-veut-conquerir-le-grand-public-le-geoportail-ferme-en-septembre-2026

Banque des Territoires, « Open data : l'État invité à clarifier sa stratégie en matière de données de référence », 2019. https://www.banquedesterritoires.fr/open-data-letat-invite-clarifier-sa-strategie-en-matiere-de-donnees-de-reference

WE DEMAIN, « Cartes.gouv.fr : et si la France reprenait la main sur ses cartes », juin 2026. https://www.wedemain.fr/comprendre-lactualite/cartesgouvfr-et-si-la-france-reprenait-la-main-sur-ses-cartes-1153963