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FinOps public : le coût cloud invisible de la bascule souveraine

L'État et ses opérateurs annoncent des économies liées à la reprise en main souveraine de leurs outils numériques. Ces montants sont affichés sans dispositif public de mesure du coût complet d'exploitation cloud qui les conditionne, ni du coût de migration qui les précède. Cet article soutient que la souveraineté déplace la question du « chez qui » sans traiter celle du coût récurrent, mesuré comment, par qui, avec quelle capacité interne. La comptabilité publique, taillée pour l'investissement amortissable, est structurellement mal outillée pour un coût variable à la consommation.

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Par Alexandre Berge25 août 2026 · 15 min de lecture
Illustration éditoriale pour « FinOps public : le coût cloud invisible de la bascule souveraine »
Entre ambition et réalité : les transformations à l’épreuve du terrain.

L'annonce d'économies précède l'instrument qui permettrait de les prouver

Le cas du CNRS condense la tension. En quittant Microsoft Exchange pour Zimbra, solution open source opérée par Renater, l'établissement projette une économie de l'ordre de 20 millions d'euros sur six ans, et remplace un abonnement Zoom que sa directrice des systèmes d'information Marie-Pierre Fontanel chiffre à 400 000 euros par an par l'outil Visio de la Direction interministérielle du numérique (DINUM). Ces chiffres, relayés par la presse spécialisée en avril 2026 (Silicon, Clubic), reposent sur une comparaison de coûts de licences et d'hébergement. L'établissement prévoit une sortie de Microsoft SharePoint d'ici fin 2029, pour une économie annuelle attendue d'environ 2 millions d'euros.

Le point analytique n'est pas de contester ces montants, mais d'observer leur nature. Ils sont établis avant migration, en projection, sur le périmètre des licences et de l'hébergement sortant. Aucune méthode FinOps publique et documentée n'y est adossée qui mesurerait, après bascule, le coût réel d'exploitation des alternatives (calcul, stockage, bande passante, support, montée en charge), ni le coût complet de la migration elle-même. La bascule du CNRS a d'ailleurs mobilisé fortement les équipes en délégation régionale, avec une expérience utilisateur dégradée et un temps de stabilisation, autant de coûts d'accompagnement rarement chiffrés dans l'annonce.

Cet écart entre la structure formelle affichée et la pratique de gestion réelle porte un nom en sociologie des organisations. John Meyer et Brian Rowan (1977) l'appellent le découplage (decoupling, soit la déconnexion entre les structures formelles qu'une organisation adopte pour se conformer à des attentes de légitimité et les activités réelles qu'elle conduit). L'annonce d'économies souveraines fonctionne comme une structure formelle légitimante. Le dispositif de mesure qui la validerait, lui, reste découplé de cette annonce.

Le cloud change la nature du coût, pas seulement son adresse

Le discours de souveraineté se concentre sur la localisation et la juridiction, autrement dit sur le « chez qui ». Il laisse dans l'ombre une mutation plus profonde, de nature comptable. L'infrastructure sur site produisait un coût largement prévisible, dominé par l'amortissement d'un investissement, les licences annuelles et les charges salariales. Le cloud public facture à la consommation, le logiciel en abonnement prolifère, et une ressource oubliée continue d'être facturée tant qu'elle n'est pas supprimée. Silicon, dans ses benchmarks IT 2026, décrit un résultat récurrent, des dépenses cloud « 20 à 40 % supérieures aux estimations initiales ».

Cette variabilité entre en collision frontale avec le cadre budgétaire public. L'annualité, le vote de crédits limitatifs, la distinction entre dépenses de fonctionnement (titre 3) et dépenses d'investissement (titre 5) supposent un coût prévisible et engageable a priori. Le cloud est l'inverse, un coût qui se constate a posteriori, à la facture. Ce qui relevait hier d'un investissement inscrit à l'actif devient une charge de fonctionnement, variable et exogène, dont le pilotage échappe en partie à l'ordonnateur.

Le TCO, notion gestionnaire à créditer.

Le coût total de possession (Total Cost of Ownership) est une notion popularisée par le cabinet Gartner à la fin des années 1980 pour capturer, au-delà du prix d'achat, l'ensemble des coûts d'un actif informatique sur son cycle de vie, dont l'exploitation, le support et la sortie. Appliqué au cloud, le TCO inclut des postes souvent absents des annonces, les frais de sortie de données (egress), les coûts de réversibilité, et le coût de la double exploitation pendant la phase de migration.

Ce que le modèle à la consommation engendre comme coûts cachés

Pour nommer précisément ce que la comptabilité publique ne capte pas, la théorie des coûts cachés d'Henri Savall et de son équipe de l'ISEOR (Institut de socio-économie des entreprises et des organisations) est l'outil le plus opérationnel. Elle distingue les coûts visibles, nommés et suivis par les systèmes d'information comptables, des coûts cachés, diffus, sans dénomination et sans surveillance, qui n'apparaissent ni au budget ni en comptabilité générale.

Les coûts cachés (Savall et Zardet, 1987).

Dans Maîtriser les coûts et les performances cachés (Economica, 1987, rééditions 2008 et 2016), Henri Savall et Véronique Zardet définissent le coût caché comme un coût que les systèmes comptables officiels ne prennent pas en compte, ou qu'ils diluent dans d'autres postes. La méthode, inventée par Savall en 1974, les répartit en composants, dont les sursalaires, les surtemps, les surconsommations, les non-productions et la non-création de potentiel. Sur la base de plus de 130 recherches-intervention internationales, l'ISEOR chiffre ces déperditions dans une fourchette de 15 000 à 60 000 euros par personne et par an.

L'opérationnalisation sur le cloud public est directe. Les surconsommations correspondent aux ressources surdimensionnées ou orphelines qui continuent d'être facturées, la matière première même du gaspillage cloud. Les surtemps sont le temps que les équipes techniques passent à réguler des dépassements de facture qu'aucun budget prévisionnel n'avait anticipés, ou à négocier après coup avec un fournisseur. La non-création de potentiel désigne l'effet le plus structurel, la perte de compétence interne d'ingénierie et de mesure lorsqu'une administration externalise l'exploitation sans conserver la capacité d'auditer ce qu'elle paie. Ces coûts sont réels, mais la comptabilité publique n'a ni la maille ni le vocabulaire pour les isoler.

Un chiffre à manier avec méthode.

Selon le State of the Cloud Report de Flexera, le gaspillage cloud estimé s'élevait à 27 % des dépenses dans l'édition 2025, puis à 29 % dans l'édition 2026 (publiée le 18 mars 2026, 753 répondants). L'éditeur écrit noir sur blanc : « After five years of decline, wasted cloud spend increased slightly to 29%, reflecting growing cost complexity from AI and new IaaS and PaaS services » (première hausse en cinq ans, attribuée à l'essor des charges d'IA). Précision décisive, il s'agit d'une estimation auto-déclarée par les répondants (« estimated wasted cloud spend »), et non d'une mesure instrumentée. Le chiffre parfois cité de 28 % correspond en réalité, dans le rapport Flexera, à la hausse attendue des dépenses cloud, non au taux de gaspillage.

La comptabilité publique promet la mesure depuis vingt ans sans la tenir

Le parallèle historique le plus proche n'est pas technologique, il est comptable. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 a promis de faire passer l'État d'une logique de moyens à une logique de résultats, et a institué à cette fin une comptabilité d'analyse des coûts destinée à éclairer le coût des politiques publiques. Deux décennies plus tard, la promesse d'instrumentation reste partiellement tenue. La Cour des comptes, dans son bilan de la mise en œuvre de la LOLF, évoque les « promesses déçues » d'une gestion réellement pilotée par la performance. La comptabilité d'analyse des coûts a d'ailleurs été supprimée parce qu'elle ne répondait pas aux attentes.

La structure de l'analogie est exacte. Dans les deux cas, un dispositif de mesure est annoncé comme la condition d'une gestion vertueuse, puis l'organisation adopte le vocabulaire de la mesure (performance hier, économies souveraines aujourd'hui) sans installer durablement l'instrument qui la produit. Le cloud rejoue ce scénario un cran plus loin, car il ajoute à la difficulté de mesure une bascule du coût de l'investissement vers un fonctionnement variable et exogène. Une autre analogie, la migration des grands contrats d'infogérance des années 2000 dont les coûts de sortie avaient été sous-estimés, présenterait la même morphologie, mais la LOLF a l'avantage de documenter précisément le mécanisme de la mesure promise et non instrumentée.

Sans instrument, la visibilité comptable n'existe pas

Le FinOps n'est pas qu'une boîte à outils d'optimisation. C'est un dispositif de gestion qui produit une visibilité comptable là où elle n'existait pas, en attribuant chaque euro cloud à un projet, une équipe ou un service. Or Michel Berry, dans Une technologie invisible (Centre de recherche en gestion de l'École polytechnique, 1983), a montré que les instruments de gestion ne sont pas de simples auxiliaires neutres du pouvoir, mais des éléments qui structurent le réel, orientent les choix et les comportements, parfois à l'insu des acteurs. Appliqué au cloud, cela signifie qu'en l'absence d'un instrument FinOps, il n'existe tout simplement pas de représentation partagée du coût réel, et donc pas de prise sur lui.

La FinOps Foundation, rattachée à la Linux Foundation et structurée depuis 2019, a codifié ce dispositif en trois phases de maturité, Inform (visibilité), Optimize (économies) et Operate (intégration continue). Fait notable pour le sujet, elle a publié un U.S. Public Sector FinOps Playbook (version 1.0, 2022) qui adapte le cadre aux contraintes de la commande publique et de l'annualité budgétaire, et anime des communautés sectorielles publiques. Le secteur public américain dispose donc d'une doctrine FinOps écrite. Aucun équivalent français institutionnel documenté n'a été identifié à ce jour, ni du côté de la DINUM, ni du côté des juridictions financières.

L'adoption du seul vocabulaire FinOps, sans l'instrument, relève d'un autre mécanisme. Paul DiMaggio et Walter Powell (1983) l'ont nommé isomorphisme mimétique (la tendance des organisations à imiter les formes jugées légitimes dans leur champ, surtout en situation d'incertitude). Parler FinOps sans mesurer, ou annoncer des économies souveraines sans TCO, en est une illustration plausible.

Les juridictions financières ont déjà nommé l'angle mort

La non-mesure des gains n'est pas une hypothèse, c'est un constat répété des contrôleurs. Dans « La conduite des grands projets numériques de l'État » (remis en juillet 2020, publié le 16 octobre 2020), la Cour des comptes juge que « la connaissance par l'État de ses propres dépenses liées aux projets numériques est insuffisante », recense une cinquantaine de grands projets de plus de 9 millions d'euros chacun, et écrit que « les écarts entre les coûts et délais de réalisation constatés et les prévisions faites au début des projets se sont fortement dégradés depuis 2015 [...] les dérives ont plus que doublé et dépassent sensiblement le seuil de 30 % ». Elle reproche à la DINUM de contrôler les coûts et les délais sans analyser ni suivre les gains de productivité annoncés par les porteurs de projets.

Dans son rapport sur « Le pilotage de la transformation numérique de l'État par la DINUM » (10 juillet 2024), la Cour insiste à nouveau sur le manque de consolidation des dépenses numériques, éclatées entre programmes budgétaires, et recommande explicitement d'évaluer les économies budgétaires réalisées et les coûts de possession des produits numériques. Elle qualifie l'offre interministérielle « sac à dos numérique de l'agent public » de peu lisible et instable. L'ordre de grandeur des dépenses concernées est significatif, les achats informatiques de l'État approchaient 2 milliards d'euros par an au milieu des années 2010 selon le Rapport public annuel 2018.

La doctrine qui déplace le « chez qui ».

La stratégie « cloud au centre » est fixée par la circulaire n° 6282-SG du 5 juillet 2021, actualisée par la circulaire du 31 mai 2023. Elle fait du cloud le mode d'hébergement par défaut et impose la qualification SecNumCloud de l'ANSSI pour les données sensibles, avec deux clouds internes, Nubo (DGFiP) et Pi (ministère de l'Intérieur). Toute dérogation à la règle du cloud par défaut doit être documentée auprès de la DINUM pour les projets d'au moins un million d'euros, via une analyse comparative de scénarios incluant le coût total. Le coût est donc formellement requis à l'entrée, mais rien n'organise sa mesure continue en exploitation.

Le rapport le plus récent boucle la démonstration. « Les enjeux de souveraineté des systèmes d'information civils de l'État » (rapport S2025-1479, publié le 31 octobre 2025, 109 pages, enquête menée de décembre 2024 à avril 2025) constate que les clouds interministériels sont sous-utilisés, que la commande publique de cloud qualifié n'a atteint qu'un montant modeste au regard des dépenses numériques de l'État, et surtout que la souveraineté ne fait l'objet d'aucune stratégie formalisée ni d'aucun chiffrage. La Cour recommande précisément d'assortir la feuille de route d'un chiffrage et d'un calendrier. Autrement dit, l'instrument de mesure manque au moment même où l'État accélère la bascule.

Au niveau européen, le contrôle existe mais reste latéral. Le Comité européen de la protection des données a conduit en 2022 une action coordonnée sur l'usage du cloud par le secteur public, portant sur une centaine d'organismes publics dont des institutions de l'UE (rapport adopté en janvier 2023), et la Cour des comptes européenne a audité la cybersécurité des institutions de l'UE (rapport spécial 05/2022). Ces travaux touchent à la conformité et à la sécurité, non au coût complet d'exploitation cloud, qui demeure un angle mort de l'audit public.

Conclusion : une hypothèse vérifiable à horizon 2027

La lecture proposée conduit à une hypothèse falsifiable. Si le déplacement souverain n'est pas accompagné d'un dispositif de mesure du coût complet, les économies annoncées aujourd'hui se traduiront, à exploitation constante, par des écarts entre budget prévisionnel et facture cloud que personne ne sera équipé pour attribuer, et, dans certains cas, par des décisions tardives de rapatriement (cloud repatriation) dont le coût de sortie n'aura pas été anticipé, phénomène déjà documenté dans le secteur privé.

Un lecteur suivant l'actualité sans accès à des informations internes dispose d'indicateurs observables. Le premier est la publication, ou non, d'un document de doctrine FinOps public français, sur le modèle du playbook secteur public américain, porté par la DINUM ou une inspection. Le deuxième est l'apparition d'une ligne « coût de possession » ou « coût complet cloud » chiffrée dans un document public de la DINUM ou dans un rapport parlementaire. Le troisième, le plus décisif, est le suivi que donnera la Cour des comptes à sa recommandation d'octobre 2025 de chiffrer la trajectoire de souveraineté, suivi qui interviendra typiquement dans un rapport de contrôle des recommandations à horizon 2027. Si, à cette échéance, l'affichage d'économies persiste sans chapitre coût mesuré, le découplage sera confirmé. S'il apparaît un instrument nommé et une maille de coût, l'hypothèse sera infirmée.

Note méthodologique

Cet article s'appuie prioritairement sur des sources primaires institutionnelles (rapports de la Cour des comptes, circulaires « cloud au centre », publications de la FinOps Foundation) et sur des cadres académiques vérifiés (Savall et Zardet, Berry, Meyer et Rowan, DiMaggio et Powell). Trois précisions factuelles ont été tranchées. Le taux de gaspillage cloud retenu est celui du rapport Flexera (27 % en 2025, 29 % en 2026, estimation auto-déclarée), et non le chiffre de 28 % du brief de veille, qui désigne en réalité la hausse attendue des dépenses. Le chiffre de 21,4 milliards d'euros de dépenses cloud en France en 2025 (croissance de 19 %) est attribué à IDC France tel que cité par Silicon, mais n'a pu être vérifié dans le rapport IDC primaire ; d'autres sources attribuent une dynamique voisine à Gartner, l'attribution exacte est donc à vérifier avant publication. Les économies du CNRS sont présentées comme une projection portée par sa directrice des systèmes d'information dans la presse spécialisée, et non comme un montant audité issu d'un communiqué du CNRS. Le parallèle historique de l'infogérance des années 2000 a été écarté au profit de la LOLF, mieux documentée sur le mécanisme de la mesure promise et non tenue. Réserve de lecture, aucune publication de la Cour des comptes européenne spécifiquement consacrée au coût du cloud dans les institutions de l'UE n'a pu être confirmée ; la piste d'une telle « review » figurant dans les hypothèses de travail est signalée à vérifier avant publication.

Sources

Sources primaires institutionnelles

Rapports officiels

Cadres théoriques

  • Henri Savall et Véronique Zardet, Maîtriser les coûts et les performances cachés, Economica, 1987 (rééditions 2008, 2016) ; méthode des coûts cachés présentée dans la revue ACCRA, 2018, https://www.cairn.info/revue-accra-2018-2-page-71.htm
  • Michel Berry, Une technologie invisible. L'impact des instruments de gestion sur l'évolution des systèmes humains, Centre de recherche en gestion de l'École polytechnique, 1983, https://hal.science/hal-00263141v1
  • John W. Meyer et Brian Rowan, « Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony », American Journal of Sociology, 1977.
  • Paul J. DiMaggio et Walter W. Powell, « The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields », American Sociological Review, 1983.

Parallèle historique

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