États-Unis : le numérique d'État livré aux cabinets

Une suppression nocturne, décidée par courriel

Les faits sont datés et documentés. Aux environs de 1 heure du matin le samedi 1er mars 2025, Thomas Shedd, ingénieur mécanicien passé par Tesla et nouvellement nommé directeur de la Technology Transformation Services (TTS) de la General Services Administration (GSA), adresse un courriel à l'ensemble des agents de 18F. Le message, obtenu et cité par Federal News Network, indique que « le bureau 18F a été identifié dans le cadre de cette phase de la réduction d'effectifs (RIF) de la GSA comme non essentiel » et que « cette décision a été prise sur instruction explicite des plus hauts niveaux de direction, à la fois de l'administration et de la GSA ». Les agents perdent l'accès à leur messagerie professionnelle dans la foulée. Selon les décomptes de presse, environ 90 personnes sont concernées (Bloomberg avance 85, l'appel déposé ensuite évoque environ 80 requérants).

La justification tient en une formule reprise d'un mémo de la GSA : la coupe des fonctions de « conseil non essentiel » (non-essential consulting), c'est-à-dire, selon la définition retenue par l'agence, les prestations qui « produisent seulement un rapport, une recherche, du coaching ou un artefact ». Or 18F ne relevait pas de cette catégorie. L'unité construisait des logiciels, formait les agences et gérait des relations avec des prestataires.

18F n'était pas un cabinet extérieur. C'était un bureau d'agents fédéraux, techniciens, concepteurs et chefs de produit, logé à l'intérieur de la GSA. Sa mission, rappelée par un communiqué officiel de la GSA de mars 2024 pour son dixième anniversaire, consistait à aider les administrations à « acheter, construire et intégrer des services numériques ». Le même communiqué chiffre le bilan : 455 projets menés pour 34 agences, plus l'Executive Office of the President, la Bibliothèque du Congrès et la Chambre des représentants. La modernisation du processus de permis en ligne du Forest Service, la refonte du dépôt de plaintes de la division des droits civiques du ministère de la Justice, un nouveau système de gestion des dossiers pour la cour fiscale y figurent.

Un bureau conçu comme antidote à la dépendance

18F est né d'un échec spectaculaire. En octobre 2013, HealthCare.gov, portail central de l'Affordable Care Act, s'effondre au lancement. Le site, conçu pour 50 000 à 60 000 utilisateurs simultanés mais qui, la veille du lancement, ne pouvait en supporter qu'environ 1 100 selon le représentant Darrell Issa, reçoit jusqu'à quelque 250 000 connexions le 1er octobre. Le sauvetage, mené par des ingénieurs venus du privé, révèle deux choses à l'administration Obama : l'État avait perdu la capacité de piloter ses propres projets numériques, et il payait très cher des intégrateurs pour des systèmes qui ne fonctionnaient pas.

De ce constat naît, le 19 mars 2014, une unité annoncée par l'administrateur de la GSA Dan Tangherlini. Le nom, 18F, renvoie à l'adresse du siège de la GSA, à l'intersection des rues 18th et F à Washington. Les fondateurs (Greg Godbout, Aaron Snow et Hillary Hartley) sortent du programme Presidential Innovation Fellows lancé en 2012, lui-même inspiré du Government Digital Service britannique créé en avril 2011 après les propres déboires informatiques de Londres. L'unité démarre avec 15 agents. Le U.S. Digital Service, cousin logé à la Maison-Blanche, est fondé la même année. En mars 2016, la GSA crée la TTS pour héberger 18F et les programmes voisins.

Le modèle économique importe pour comprendre la suite. 18F fonctionnait en recouvrement de coûts (cost recovery). D'après le manuel interne de la TTS, l'unité était financée via l'Acquisition Services Fund, un fonds de roulement, et se faisait rembourser par les agences clientes au titre de l'Economy Act, en facturant un taux horaire. L'appel déposé devant l'instance de recours cite un tarif de 250 dollars de l'heure. Autrement dit, 18F ne pesait pas, en principe, sur des crédits budgétaires dédiés : son travail « se payait en grande partie lui-même ».

Cette architecture explique l'argument central des agents licenciés : supprimer une unité qui s'autofinance ne produit aucune économie. Comme le résume l'universitaire Don Moynihan (université du Michigan) dans sa note « Requiem for 18F » publiée sur sa lettre Can We Still Govern?, « étant donné que 18F était en recouvrement de coûts, cela permettra d'économiser aux contribuables littéralement zéro dollar ».

18F en cinq données

Lancement le 19 mars 2014, sous la GSA. 15 agents au départ, environ 200 au pic de 2016. 455 projets pour 34 agences revendiqués en mars 2024. Un modèle de facturation à 250 dollars de l'heure via un fonds de roulement. Contributions à trois infrastructures devenues communes : l'US Web Design System (2015), Login.gov et l'IRS Direct File.

Une histoire financière contestée, instrumentalisée après coup

L'article ne peut présenter 18F comme une réussite sans nuances. Le bureau a connu une histoire heurtée, et ses critiques ont fourni les munitions rhétoriques de sa fermeture.

Un rapport de l'inspecteur général de la GSA d'octobre 2016 constate une perte nette cumulée de 31,66 millions de dollars entre 2014 et le troisième trimestre de l'exercice 2016. Le même rapport relève que 18F n'avait pas établi de plan viable pour atteindre le plein recouvrement des coûts, que les effectifs avaient bondi de 33 agents en avril 2014 à 201 en mars 2016, et que moins de la moitié du temps des agents était facturable, une part importante allant à la promotion et à la construction de la marque interne. Un audit de 2023 a également reproché à 18F d'avoir affirmé que Login.gov satisfaisait un niveau d'assurance d'identité (IAL2 de la norme NIST 800-63-3) qu'il n'atteignait pas.

Ces critiques sont réelles, et l'article ne les minore pas. Elles décrivent toutefois les premières années d'une organisation en croissance rapide, corrigées ensuite selon plusieurs observateurs. Surtout, elles ne fondent pas la décision de 2025 : la fermeture n'a pas invoqué le déficit, mais la catégorie du « conseil non essentiel ». Le déficit passé sert d'habillage a posteriori à une décision prise sur d'autres bases. L'appel déposé le 28 mai 2025 devant le Merit Systems Protection Board (MSPB), la juridiction administrative qui protège les fonctionnaires fédéraux, soutient d'ailleurs que la GSA « n'a fourni aucune raison » et que la réduction d'effectifs a « pour seul objet de licencier des agents fédéraux dévoués ». Les requérants (représentés par le cabinet Mehri & Skalet, avec pour figures nommées Lindsay Young, Miatta Myers, Christian Crumlish, James Tranovich et Kate Fisher) soutiennent aussi avoir été ciblés en représailles de leur opposition à l'accès de DOGE aux systèmes de la TTS. L'article présente ces motifs comme des arguments de partie, non comme des faits établis.

La théorie de la maintenance : détruire les mainteneurs au nom du neuf

Le mécanisme à l'œuvre a été nommé et documenté avant 18F. Il faut le poser après les faits, non avant.

Les historiens des techniques Andrew L. Russell et Lee Vinsel ont proposé, à partir de leur essai « Hail the Maintainers » (Aeon, 7 avril 2016) puis de leur ouvrage, une critique de ce qu'ils appellent l'innovation-speak : un discours promotionnel qui célèbre la nouveauté spectaculaire et dévalorise le travail de maintenance, de réparation et d'entretien, pourtant plus déterminant pour la vie quotidienne que la grande majorité des innovations. Leur thèse n'est pas anti-innovation. Elle vise le renversement des priorités : la survalorisation du neuf conduit à négliger, puis à saborder, les infrastructures et les compétences qui font durer les systèmes.

Le concept mobilisé

Lee Vinsel et Andrew L. Russell, The Innovation Delusion: How Our Obsession with the New Has Disrupted the Work That Matters Most, New York, Currency (Penguin Random House), 2020. Les auteurs y définissent l'« illusion de l'innovation » comme la croyance que la poursuite du neuf mène à la croissance, alors qu'elle fait ignorer la dette de maintenance accumulée. Ils codirigent, avec Jessica Meyerson, le collectif de recherche The Maintainers.

Appliqué à 18F, le cadre est d'une précision inhabituelle. 18F n'était pas une usine à prototypes. C'était, pour l'essentiel, une infrastructure de compétence : une réserve d'agents publics capables de construire, mais surtout de maintenir des produits (Login.gov, l'US Web Design System, Cloud.gov) et d'apprendre aux agences à surveiller leurs prestataires. Comme l'a formulé l'ancien responsable technique de 18F Waldo Jaquith, cité dans une tribune de Communications of the ACM cosignée par Don Moynihan, « 18F faisait deux choses : il construisait des logiciels et il apprenait aux agences à recruter et à superviser des prestataires. Le premier volet élevait le niveau en montrant aux agences à quoi ressemble le "bon"; le second permettait à ces pratiques de s'étendre durablement ». Ce second volet est du pur travail de mainteneur : invisible, non spectaculaire, décisif.

La fermeture illustre exactement le mécanisme décrit par Vinsel et Russell. Elle a été présentée comme un geste d'efficience et de modernisation (la GSA promettait d'« adopter les meilleures technologies pour accélérer la transformation numérique »). Elle a détruit, en une nuit, une capacité de maintenance patiemment accumulée sur onze ans. Le paradoxe est que l'unité supprimée faisait précisément le travail que la disruption revendique : réduire les coûts, améliorer les services, sevrer l'État de sa dépendance aux prestataires. Détruire les mainteneurs au nom de l'innovation : le cas 18F est une application quasi clinique de la thèse.

Le contre-effet : l'efficience qui rappelle les cabinets

Ici intervient la tension annoncée. Détruire une capacité interne au nom de l'efficience revient, structurellement, à réinstaller la dépendance aux prestataires que cette capacité servait à réduire.

L'ampleur de la dépense de conseil du gouvernement fédéral donne la mesure de l'enjeu. Selon le rapport GAO-24-106932 (juillet 2024), relayé par FEDmanager, les agences fédérales ont dépensé plus de 500 milliards de dollars en contrats liés au conseil entre les exercices 2019 et 2023, le ministère de la Défense représentant plus de 46 % du total. Dans un mémo daté du 26 février 2025 et obtenu par FedScoop et Federal News Network, l'administrateur par intérim de la GSA Stephen Ehikian écrivait avoir identifié « les dix cabinets de conseil les mieux rémunérés, en passe de percevoir plus de 65 milliards de dollars d'honoraires en 2025 et au-delà. Cela doit changer, et changera ». Les dix firmes nommées étaient Deloitte, Accenture Federal Services, General Dynamics IT, Booz Allen Hamilton, Leidos, Guidehouse, Hill Mission Technologies, SAIC, CGI Federal et IBM, les agences ayant jusqu'au 7 mars pour se prononcer sur leurs contrats.

Le paradoxe est frappant : la même administration qui coupe des contrats de conseil supprime aussi l'unité interne dont la raison d'être était de rendre l'État moins dépendant de ces mêmes cabinets. La rhétorique vise le « conseil », mais elle frappe indistinctement le conseil externalisé et la capacité interne qui en tenait lieu de substitut. Le risque, documenté par la littérature, est que la disparition de l'expertise interne rende à terme le recours aux intégrateurs privés non plus un choix, mais une nécessité.

C'est la thèse de Mariana Mazzucato et Rosie Collington dans The Big Con (2023) : la dépendance au conseil « infantilise » les gouvernements et empêche le secteur public de développer ses capacités internes, jusqu'à ne plus savoir identifier de bons partenaires. C'est aussi, sous une forme plus ancienne, le « hollow state » (État creux) de H. Brinton Milward et Keith G. Provan, décrit dès 2000 dans le Journal of Public Administration Research and Theory : plus l'État délègue à des tiers, plus il perd la capacité de piloter, et plus il devient difficile de gouverner à distance. Ces cadres restent en soutien : le mécanisme central demeure celui de Vinsel et Russell, la destruction des mainteneurs.

Le premier signe de ce contre-effet est déjà lisible. L'appel déposé devant le MSPB relève qu'environ un mois après les licenciements, le Federal Acquisition Service a publié sur USAJobs des offres « très semblables » aux postes occupés par les agents de 18F, ce qui contredirait la thèse d'une simple abolition de fonctions (allégation de requérants, non vérifiée indépendamment). Surtout, l'Office of Personnel Management a annoncé le 15 décembre 2025, par la voix de son directeur Scott Kupor, une « United States Tech Force » destinée à recruter environ 1 000 technologistes pour des missions de deux ans, en partenariat avec environ 25 entreprises privées dont Microsoft, Palantir et xAI, avec des salaires attendus jusqu'à quelque 200 000 dollars et des postes majoritairement aux niveaux GS-13 et GS-14. Soit une tentative de reconstituer, sous une autre forme et avec l'appui de fournisseurs privés, une partie de la capacité détruite neuf mois plus tôt.

Le parallèle structurel : la « réinvention » des années 1990 et l'État sous-traité

Le parallèle historique le plus proche n'est pas le plus notoire. Ce n'est pas la suppression, en 1995, de l'Office of Technology Assessment du Congrès, utile à citer en une phrase comme précédent d'érosion volontaire d'une expertise interne. C'est le cycle d'internalisation puis d'externalisation des compétences techniques de l'État fédéral, dont le point de bascule est la « réinvention du gouvernement » des années 1990.

Entre 1993 et 2000, la National Partnership for Reinventing Government, pilotée par le vice-président Al Gore, a réduit les effectifs fédéraux hors défense et poste de près de 460 000 postes, tout en faisant adopter les grandes lois de réforme des marchés (Federal Acquisition Streamlining Act de 1994, Clinger-Cohen Act de 1996). L'intention affichée était l'efficience : « faire mieux avec moins ». L'effet documenté, lui, fut un transfert massif de compétences vers les prestataires. Le politiste Donald Kettl, cité par Government Executive, observe que la réduction « ne s'est pas faite en fonction des besoins de compétences, mais pour atteindre une cible chiffrée », et que « beaucoup de gens dotés de compétences rares sont partis », avec une perte de « profondeur de banc, en particulier dans l'acquisition au Pentagone ». Le Niskanen Center résume la conséquence de long terme : le redimensionnement a simplement produit une « bureaucratie de l'ombre » de contractants.

La proximité structurelle avec 18F est maximale. Dans les deux cas, une politique d'efficience présentée comme modernisatrice réduit la capacité interne pour atteindre une cible, et transfère de fait la compétence vers le marché. La boucle est même explicite : c'est précisément la capacité perdue dans les années 1990 qui manquait à l'État en 2013 lors du naufrage de HealthCare.gov, et 18F fut créé pour la reconstituer. Sa suppression en 2025 rouvre le cycle au point exact où il avait commencé. L'histoire ne se répète pas comme farce : elle se répète comme dette de maintenance.

L'angle mort français : une capacité jamais rendue irréversible

Le miroir américain révèle ce que le discours français sur la souveraineté numérique dit trop peu. La France a construit, avec beta.gouv.fr (incubateur de la Direction interministérielle du numérique, la DINUM), un équivalent partiel de 18F. Le programme a fêté ses dix ans en 2025 et la DINUM a annoncé la création d'un département « Accompagnement de services numériques » pour « institutionnaliser le mode produit » et « généraliser l'agilité » au-delà des seules équipes pionnières. Le vocabulaire (mode produit, itérations, pilotage par l'impact) est celui de 18F.

L'angle mort n'est pas l'absence de capacité, mais sa fragilité intrinsèque. Le cas 18F démontre qu'une capacité numérique interne, même ancienne, même autofinancée, même productrice d'infrastructures utilisées par des millions d'usagers, peut être défaite en une nuit par un simple arbitrage budgétaire ou politique, dès lors qu'elle n'a jamais été institutionnalisée au point de devenir irréversible. 18F n'était protégé ni par une loi, ni par un statut, ni par une ligne budgétaire pérenne : il dépendait du soutien politique du moment et de la vente continue de ses prestations.

Le dispositif français partage cette vulnérabilité, et le discours institutionnel la nomme rarement. Beta.gouv fonctionne largement en s'appuyant sur des prestataires via un marché interministériel, et la Cour des comptes, dans son rapport de juillet 2024 sur le pilotage de la transformation numérique par la DINUM, notait déjà que l'externalisation soulève « des problèmes de dépendance, de capitalisation et de pérennisation des compétences des équipes ainsi que de souveraineté ». Le débat français se concentre sur la dépendance aux fournisseurs étrangers (le logiciel, le cloud, la bascule hors des outils américains). Il interroge beaucoup moins la solidité juridique et budgétaire de ses propres équipes internes. Le cas 18F suggère que l'enjeu n'est pas seulement de construire une capacité, mais de la rendre coûteuse à détruire.

Conclusion : une hypothèse à observer sur douze à vingt-quatre mois

La lecture par la maintenance débouche sur une hypothèse vérifiable, qui reprend la tension du titre. Si la fermeture de 18F relève bien de l'illusion de l'innovation décrite par Vinsel et Russell, alors l'efficience revendiquée ne se matérialisera pas, et la capacité détruite se paiera en dépendance accrue et en services dégradés dans les douze à vingt-quatre mois.

Deux indicateurs, observables sans accès à des informations internes, permettront de trancher. Le premier est le sort des produits que 18F a contribué à faire vivre. L'IRS Direct File offre un premier verdict : l'IRS a indiqué à ses 25 États partenaires, dans un courriel du 3 novembre 2025, que le service « ne sera pas disponible pour la campagne 2026 », après une saison où 296 531 contribuables l'avaient utilisé, avec 94 % d'avis « excellent » ou « au-dessus de la moyenne ». La trajectoire de Login.gov et de l'US Web Design System, l'un et l'autre encore hébergés, constituera le second point de contrôle. Le deuxième indicateur est l'évolution documentée du recours aux intégrateurs privés sur les périmètres autrefois couverts par 18F, ainsi que l'issue de l'appel déposé le 28 mai 2025 devant le MSPB, dont la juridiction a retrouvé un quorum le 7 octobre 2025 avec la confirmation de James Woodruff, sans qu'aucune décision publique propre au dossier 18F n'ait encore été rapportée. Un troisième signal, complémentaire, se trouve du côté français : la question de savoir si le « mode produit » institutionnalisé sous la DINUM se dote d'ancrages juridiques et budgétaires qui le rendraient réellement irréversible, ou s'il demeure, comme 18F, à la merci d'un arbitrage.

Si, à l'horizon 2027, la dépense de conseil sur ces périmètres a augmenté pendant que les services se sont dégradés, l'efficience proclamée aura été le nom d'une destruction. Le cas 18F aura alors valeur de démonstration : on peut supprimer les mainteneurs au nom du neuf, mais la dette de maintenance, elle, ne disparaît pas.

---

Note méthodologique

L'article s'appuie sur des sources primaires (communiqué de la GSA de mars 2024, rapport de l'inspecteur général de la GSA d'octobre 2016, texte de l'appel déposé devant le MSPB, courriels internes cités par la presse spécialisée) et sur la littérature académique (Vinsel et Russell, Mazzucato et Collington, Milward et Provan). Les chiffres divergent selon les sources : le nombre d'agents licenciés oscille entre 80 (appel) et 90 (presse), le nombre d'agences servies entre 34 (communiqué GSA) et 40 (certains articles). L'article retient les chiffres officiels quand ils existent et signale les écarts. Le contexte politique américain (DOGE, administration Trump, allégations de représailles) est sensible : l'article traite la structure du mécanisme (destruction d'une capacité interne) et non la polémique partisane, et présente les allégations de représailles comme des arguments de requérants, non comme des faits établis. La proximité du parallèle avec les années 1990 a été privilégiée sur des parallèles plus notoires mais moins structurellement analogues.

---

Sources

Sources primaires institutionnelles

General Services Administration, « At 10 years, GSA's tech consulting team (18F) celebrates over 450 projects to make government work better », 19 mars 2024, https://www.gsa.gov/about-gsa/newsroom/news-releases/at-10-years-gsas-tech-consulting-team-18f-cele-03192024

Technology Transformation Services, « History and values of 18F », TTS Handbook, https://handbook.tts.gsa.gov/18f/history-and-values/

18F et al., « Class Appeal of Terminations », Merit Systems Protection Board, 28 mai 2025, http://regmedia.co.uk/2025/05/29/18f-mspb-appeal.pdf

Internal Revenue Service, courriel aux États cité dans Federal News Network, « IRS tells states Direct File "will not be available" in 2026 », 3 novembre 2025, https://federalnewsnetwork.com/it-modernization/2025/11/irs-direct-file-will-not-be-available-in-2026-agency-tells-states/

Rapports officiels

GSA Office of Inspector General, « GSA OIG Issues New Report on GSA's Management of 18F », octobre 2016, https://gsaig.gov/news/gsa-oig-issues-new-report-gsas-management-18f

Cour des comptes, « Le pilotage de la transformation numérique de l'État par la direction interministérielle du numérique », 10 juillet 2024, https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2024-07/20240710-S-2024-0754-Pilotage-transformation-numerique-Etat-par-direction-interministerielle-du-numerique.pdf

Cadres théoriques

Lee Vinsel et Andrew L. Russell, The Innovation Delusion: How Our Obsession with the New Has Disrupted the Work That Matters Most, New York, Currency, 2020, https://www.penguinrandomhouse.com/books/576816/the-innovation-delusion-by-lee-vinsel-and-andrew-l-russell/

Andrew Russell et Lee Vinsel, « Hail the Maintainers », Aeon, 7 avril 2016, https://aeon.co/essays/innovation-is-overvalued-maintenance-often-matters-more

Mariana Mazzucato et Rosie Collington, The Big Con: How the Consulting Industry Weakens Our Businesses, Infantilizes Our Governments, and Warps Our Economies, 2023, https://www.penguinrandomhouse.com/books/710959/the-big-con-by-mariana-mazzucato-and-rosie-collington/

H. Brinton Milward et Keith G. Provan, « Governing the Hollow State », Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 10, n° 2, 2000, https://academic.oup.com/jpart/article-abstract/10/2/359/986124

Parallèles historiques

« From Gore to DOGE: The bipartisan history of failed workforce reform », Niskanen Center, 2025, https://www.niskanencenter.org/from-gore-to-doge-the-bipartisan-history-of-failed-workforce-reform/

« Reinventing Government, Two Decades Later », Government Executive, 2013, https://www.govexec.com/management/2013/04/what-reinvention-wrought/62836/

Congressional Research Service, « The Office of Technology Assessment: History, Authorities, Issues, and Options », R46327, https://www.congress.gov/crs-product/R46327

Presse spécialisée et analyses

Jory Heckman, « GSA shutting down 18F was "retaliation" by DOGE, former staff claim in appeal », Federal News Network, 28 mai 2025, https://federalnewsnetwork.com/workforce/2025/05/gsa-shutting-down-18f-was-retaliation-by-doge-former-staff-claim-in-appeal-for-their-jobs-back/

« After rocky history, GSA shuts down 18F office », Federal News Network, mars 2025, https://federalnewsnetwork.com/reorganization/2025/03/after-rocky-history-gsa-shuts-down-18f-office/

Don Moynihan, « Requiem for 18F », Can We Still Govern?, mars 2025, https://donmoynihan.substack.com/p/requiem-for-18f

Isabel Corpus, Eric Giannella, Allison Koenecke et Don Moynihan, « As Government Outsources More IT, Highly Skilled In-House Technologists Are More Essential », Communications of the ACM, 2025, https://cacm.acm.org/opinion/as-government-outsources-more-it-highly-skilled-in-house-technologists-are-more-essential/

« Trump admin launches US Tech Force », Nextgov/FCW, décembre 2025, https://www.nextgov.com/people/2025/12/trump-admin-launches-us-tech-force-recruit-temporary-workers-after-shedding-thousands-year/410159/

« Federal employee appeals board gets quorum after Senate confirms new member », Government Executive, octobre 2025, https://www.govexec.com/management/2025/10/federal-employee-appeals-board-gets-quorum-after-senate-confirms-new-member/408701/

« Trump Administration Pushes Agencies to Cut Consulting Contracts », FEDmanager, 2025, https://www.fedmanager.com/news/trump-administration-pushes-agencies-to-cut-consulting-contracts