« Encourager » ne s'exécute pas : l'institution de papier

Le paquet du 3 juin 2026 hisse le logiciel libre au rang d'instrument industriel, sur le papier

Le 3 juin 2026, la Commission européenne a présenté son Paquet souveraineté technologique. Il réunit quatre initiatives : une révision du règlement sur les semi-conducteurs (Chips Act 2.0), une proposition de règlement sur le développement du cloud et de l'intelligence artificielle (Cloud and AI Development Act, ou CADA, COM(2026) 502 final), une Communication sur la souveraineté technologique européenne accompagnée d'une stratégie open source de l'Union (COM(2026) 503 final), et une feuille de route stratégique sur le numérique et l'énergie.

Le saut affiché est qualitatif. La précédente stratégie open source de la Commission, « Think Open » (2020-2023), se limitait à l'usage interne du logiciel libre par les services de la Commission. Le texte du 3 juin élève le logiciel libre au rang d'instrument de politique industrielle, intégré au même paquet que les puces et l'énergie. La stratégie ancre désormais la définition juridique du logiciel libre sur celle de l'Open Source Initiative, avec une liste de licences incluant GPL, Apache-2.0, MIT, MPL-2.0, EPL-2.0 et l'EUPL. Elle confirme un Open Source Maintenance Instrument doté d'une capacité de fork, un programme de miroirs pour le code source critique, un cadre juridique commun pour les fondations open source, et un réseau européen d'OSPO publics. L'enveloppe budgétaire associée est passée d'un à deux milliards d'euros sur sept ans, financée par des sources publiques et privées.

La vice-présidente exécutive chargée de la souveraineté technologique, Henna Virkkunen, a décrit un « tournant majeur ». La présidente Ursula von der Leyen a justifié le paquet par le refus de « dépendre des autres pour les technologies qui font tourner nos hôpitaux ». Le diagnostic mobilisé est désormais chiffré, et il vient de la filière elle-même.

Le chiffrage de la dépendance est solide, son interprétation appelle prudence

Le projet de la Commission reprend un chiffre que la filière mobilise depuis avril 2025. Dans une étude réalisée par le cabinet Asterès pour le Cigref, présentée aux Rencontres Numériques de Strasbourg le 24 avril 2025, l'économiste Nicolas Bouzou estime que les achats annuels de services de cloud et de logiciels des entreprises de l'Union européenne qui bénéficient à l'économie américaine s'élèvent à 264 milliards d'euros. L'étude avance que 83 % des dépenses de cloud-logiciel à usage professionnel sont adressées à des acteurs américains, que 80 % de la valeur ajoutée associée est créée sur le sol américain, et que ces achats génèrent une empreinte estimée à 1,9 million d'emplois aux États-Unis.

Ces chiffres sont devenus la référence du débat, jusqu'à figurer dans la Communication du 3 juin. Leur robustesse méthodologique mérite cependant d'être signalée. Asterès reconnaît que les données commerciales sur les flux de services informatiques sont difficiles à utiliser, notamment du fait du poids de l'Irlande dans les statistiques, et que les données d'investissements directs étrangers sont trop parcellaires. Le cabinet écrit avoir « eu recours à des entretiens avec six Chiefs Information Officers (CIO) de grandes entreprises pour estimer leurs dépenses de services de cloud-logiciel (environ 2,2 % du chiffre d'affaires) », résultats ensuite extrapolés à l'échelle de l'Union au prorata du PIB (la France représentant 16 % des dépenses de l'Union). C'est un ordre de grandeur crédible, non une mesure directe. La précision apparente du chiffre (264 milliards) ne doit pas masquer qu'il repose sur une enquête qualitative de petite taille. Le constat structurel de dépendance, lui, n'est pas contesté : la part de marché des fournisseurs européens sur leur propre marché est tombée d'environ 29 % en 2017 à environ 15 % en 2022 selon les chiffres repris par la Commission dans l'exposé des motifs du CADA, les acteurs américains dominant désormais le marché régional du cloud. Le constat selon lequel aucune entreprise européenne ne figure parmi les premiers acteurs mondiaux du cloud est rappelé par l'étude Asterès pour le Cigref elle-même.

Entre le 28 mai et le 3 juin, le « libre par défaut » a été vidé de sa contrainte

Le 29 mai 2026, le CNLL avait salué le projet de Communication comme un « tournant historique ». Le 4 juin, dans un second communiqué, il a documenté deux reculs entre la version circulée fin mai et le texte adopté le 3 juin.

Le premier recul touche le « libre par défaut » dans la commande publique. L'article 41 du CADA porte un titre ambitieux, « Promoting open source solutions and open source first ». Mais son corps dispose que « l'Union et les États membres prennent les mesures nécessaires pour encourager les entités de l'Union et les organismes du secteur public à utiliser et à faciliter la réutilisation des standards ouverts et des composants publiés sous licence open source lorsqu'ils construisent leur écosystème ou leur pile cloud et IA, en tenant compte des fonctionnalités, y compris la sécurité, du coût total et d'autres critères objectifs pertinents dûment justifiés ». Le verbe est « encourager », non « exiger ». L'expression « open source first » figure dans le titre, pas dans le corps. Le champ se limite au cloud et à l'IA, et la clause de dérogation (sécurité, coût total, « tout autre critère objectif dûment justifié ») autorise une autorité acheteuse à justifier a posteriori la quasi-totalité de ses décisions.

Le second recul touche le principe « public money, public code ». L'article 42 ne porte pas sur la décision de publier sous licence libre, mais seulement sur le mécanisme de mise à disposition : quand une entité rend disponible un logiciel dont elle détient les droits, elle doit passer par un catalogue connecté à l'EU OSS Catalogue de l'article 43. L'obligation est donc conditionnelle et discrétionnaire. Les logiciels développés sur fonds publics par des prestataires qui en conservent les droits restent hors champ. L'article 43 codifie un catalogue préexistant ; l'article 44 institue un réseau d'OSPO publics, acquis institutionnel réel mais sans levier d'achat.

Le CNLL résume ainsi : « Aucun des quatre articles, dans leur rédaction actuelle, ne crée une obligation opposable d'achat de logiciels libres ni de publication sous licence libre des logiciels développés sur fonds publics. » Le diagnostic est partagé au-delà de la filière : la Banque des Territoires a titré sur un plan qui « manque de contraintes et de financements », et la CCIA, qui représente l'industrie américaine, a au contraire dénoncé un texte « discriminatoire », preuve que la portée contraignante réelle se joue ailleurs que dans le titre des articles.

L'enveloppe est l'autre face du même renoncement

Le coprésident du CNLL, Stéfane Fermigier, a contesté le calibrage budgétaire. Dans le communiqué du 29 mai, il jugeait que « l'enveloppe annoncée d'un milliard d'euros sur sept ans pour la stratégie open source est sans commune mesure avec ce qui est en jeu », ajoutant qu'à l'échelle de la dépense propriétaire européenne, cette enveloppe représente « moins de 0,1 % de la dépense propriétaire à réorienter, et à peine 0,5 % du seul programme InvestAI ».

Un point factuel doit être clarifié. La citation de Fermigier parle d'un milliard d'euros, car elle commente le projet circulé fin mai. Le texte adopté le 3 juin a porté l'enveloppe à deux milliards d'euros sur sept ans. Même doublée, l'enveloppe reste d'un ordre de grandeur sans rapport avec la dépendance que la stratégie prétend corriger : le programme InvestAI, lancé par von der Leyen au sommet de Paris le 11 février 2025, vise à mobiliser 200 milliards d'euros, dont un fonds européen de 20 milliards pour les gigafactories d'IA. Deux milliards sur sept ans, soit moins de 300 millions par an, face à 264 milliards de dépense annuelle, c'est l'aveu chiffré que l'instrument ne cherche pas à réorienter les flux d'achat, mais à structurer une offre à la marge.

North : une règle formelle sans mécanisme d'exécution ne modifie pas les comportements

Le cas se laisse lire avec un cadre théorique précis. Dans Institutions, Institutional Change and Economic Performance (Cambridge University Press, 1990), l'économiste Douglass C. North, prix Nobel 1993, définit les institutions comme « les règles du jeu dans une société ou, plus formellement, les contraintes humainement conçues qui structurent l'interaction humaine » (p. 3). Ces institutions se composent de trois éléments : les règles formelles (lois, constitutions, règlements), les contraintes informelles (normes, conventions, codes de conduite) et les caractéristiques d'exécution des unes et des autres.

Le point décisif est le troisième. North consacre son chapitre 7 à l'exécution (enforcement) et énonce qu'« en réalité, l'exécution n'est presque jamais [parfaite ou constamment imparfaite], et la structure des mécanismes d'exécution ainsi que la fréquence et la gravité de leur imperfection jouent un rôle majeur dans les coûts de transaction et dans la forme que prennent les contrats » (p. 54). Pour North, une règle ne se réduit pas à son énoncé : elle n'a d'effet sur les comportements que si son non-respect a un coût. Les parties à un échange doivent pouvoir « faire respecter la conformité à un coût (de transaction) tel que l'échange en vaille la peine » (p. 54). Là où l'exécution est absente, l'énoncé reste lettre morte.

North en tire une conséquence directement applicable au cas européen, qu'il a reformulée dans sa conférence Nobel de 1993 : « les économies qui adoptent les règles formelles d'une autre économie auront des caractéristiques de performance très différentes en raison de normes informelles et d'une exécution différentes ». La règle peut changer du jour au lendemain ; les comportements, eux, ne changent que si l'exécution attache un coût à la déviation.

Appliqué à l'article 41 du CADA, le diagnostic est net. Le texte crée une règle formelle (« encourager »), mais aucune caractéristique d'exécution : pas d'obligation opposable, pas d'évaluation documentée et auditable des dérogations, pas de sanction. Selon le cadre de North, une telle disposition ne modifiera pas les comportements d'achat des administrations, parce qu'aucun coût ne s'attache au choix de la solution propriétaire familière. C'est une institution formelle sans exécution, une institution de papier.

Le concept : règles formelles et mécanismes d'exécution chez North

Douglass C. North distingue, au sein de toute institution, trois composantes : les règles formelles, les contraintes informelles et leurs « caractéristiques d'exécution ». Sa thèse centrale est que les règles formelles peuvent être modifiées « du jour au lendemain », tandis que leur effet réel dépend entièrement de l'exécution, qui est « rarement parfaite » et dont la structure « joue un rôle majeur dans les coûts de transaction » (p. 54). Une règle dont la violation n'entraîne aucun coût ne produit pas le comportement qu'elle prescrit. Référence : Douglass C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990, chapitres 1, 6 et 7.

Dix ans d'article 16 : le précédent français valide la prédiction

Le parallèle structurel le plus exact n'est pas à chercher loin. L'article 16 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique dispose que les administrations « encouragent l'utilisation des logiciels libres et des formats ouverts lors du développement, de l'achat ou de l'utilisation, de tout ou partie, de ces systèmes d'information ». Le verbe est identique à celui de l'article 41 du CADA. Le CNLL le souligne lui-même : c'est « mot pour mot » le verbe employé depuis 2016.

Le précédent français constitue une expérience naturelle de près de dix ans. Le résultat est documenté. Lors des débats de 2016, l'April rappelait que les premières versions du projet posaient le libre comme la règle et non l'exception, avant que le Parlement ne retienne le simple « encouragement », une disposition qu'elle jugeait « dénuée de toute portée contraignante ». Une contribution citoyenne à la mission publique de la donnée a constaté plus tard que « la rédaction actuelle de l'article 16 (...) est dépourvue de valeur normative ». Et dans les faits, l'administration a continué d'acheter massivement des solutions propriétaires extra-européennes : le Health Data Hub hébergé sur Microsoft Azure, la tentative de migration de l'École polytechnique vers Microsoft 365, les grands marchés de l'Éducation nationale avec des éditeurs propriétaires.

Le mécanisme nordien rend compte de cette inertie : faute d'exécution, l'article 16 a laissé subsister le comportement d'achat antérieur sans coût attaché à la déviation. Le CNLL le formule exactement : « Le projet du 28 mai promettait de dépasser la limite que la France connaît depuis 2016 ; le texte du 3 juin la reproduit à l'échelle européenne. » Les autres parallèles possibles confirment la régularité sans rien y ajouter : la directive sur les informations du secteur public n'a produit d'open data soutenu qu'assortie d'obligations de mise à disposition, et l'Interoperable Europe Act de 2024 a privilégié le partage volontaire à l'obligation.

Deux verbes, deux textes

Loi pour une République numérique, article 16 (2016) : les administrations « encouragent l'utilisation des logiciels libres et des formats ouverts ». CADA, article 41 (2026) : « l'Union et les États membres prennent les mesures nécessaires pour encourager (...) à utiliser (...) des composants publiés sous licence open source ». Dix ans séparent les deux énoncés. Le verbe n'a pas changé.

L'angle mort : la structuration avance pendant que le levier d'exécution s'évapore

Le discours institutionnel européen et français célèbre la structuration : un catalogue inscrit dans la loi, un réseau d'OSPO publics, une enveloppe doublée, un instrument de maintenance avec capacité de fork. Ces éléments sont réels et, pour le réseau d'OSPO, utiles. Mais ils détournent l'attention du seul levier qui modifierait les comportements d'achat : l'obligation contraignante avec coût attaché au non-respect, c'est-à-dire l'exécution au sens de North. Or c'est précisément ce levier qui a été retiré du texte entre le 28 mai et le 3 juin.

L'observation vaut aussi en miroir. Pendant que la Commission institutionnalise un réseau européen d'OSPO publics, la France a laissé dépérir, début 2024, sa propre Mission logiciel libre hébergée par la DINUM, OSPO de l'État qui structurait la politique du libre depuis 2021. La structuration progresse dans le discours là où l'instrument d'exécution recule dans les faits. C'est l'angle mort : nommer le catalogue, le réseau et l'enveloppe permet de ne pas nommer que la contrainte, elle, a disparu.

Le contraste avec le modèle allemand éclaire ce que serait l'exécution. En Allemagne, le centre pour la souveraineté numérique de l'administration (ZenDiS) opère les plateformes openCode et openDesk, alternative souveraine à Microsoft 365 dont l'adoption est désormais effective : openDesk équipe des entités du secteur public allemand, et la Cour pénale internationale a engagé une bascule de son infrastructure vers cette suite après avoir été visée par des sanctions américaines affectant ses services Microsoft. Surtout, l'IT-Planungsrat a fait réviser huit contrats-types de marchés publics informatiques (les EVB-IT), publiés en 2026 par le ministère fédéral du Numérique et de la Modernisation de l'État, pour faire de l'open source le standard par défaut des nouveaux projets logiciels. Selon la directrice de ZenDiS Pamela Krosta-Hartl, ces contrats « créent, avec des règles claires sur le logiciel open source, la sécurité juridique nécessaire dans les marchés publics ». Le basculement n'interdit pas le propriétaire : il renverse la charge de justification. La question n'est plus « peut-on acheter de l'open source ? » mais « pourquoi s'en écarter ? ». C'est exactement la caractéristique d'exécution que l'article 41 du CADA ne contient pas : un coût, même procédural, attaché à la déviation.

Conclusion : ce qu'il faudra observer d'ici fin 2027

La trajectoire ouverte le 3 juin se jouera dans le trilogue entre le Parlement européen et le Conseil, dont l'issue n'est pas écrite. Une hypothèse vérifiable peut être formulée : d'ici dix-huit mois, soit fin 2027, l'article 41 du CADA conservera le verbe « encourager » ou un équivalent non contraignant, plutôt que « exiger ». L'indicateur observable est double. D'abord, le libellé final publié au Journal officiel de l'Union européenne : maintien de l'« encouragement » assorti de dérogations larges, ou bascule vers une obligation opposable avec évaluation documentée des dérogations. Ensuite, la part des marchés publics cloud et IA effectivement réservés à des solutions open source dans deux États membres pilotes aux modèles opposés, l'Allemagne (qui a inscrit l'open source par défaut dans ses contrats-types) et la France (qui « encourage » depuis 2016). L'horizon de vérification est le premier rapport de mise en œuvre attendu à l'échéance fin 2027.

Si l'article 41 conserve « encourager », le cadre de North prédit que la stratégie européenne reproduira, à l'échelle de l'Union, l'inertie observée en France depuis 2016 : une institution formelle riche en catalogues et en réseaux, pauvre en exécution, et sans effet mesurable sur les comportements d'achat. Si, au contraire, le trilogue introduit une obligation assortie d'un coût à la déviation sur le modèle des contrats-types allemands, alors le « tournant historique » cessera d'être un effet d'annonce. Tout, dans cette stratégie, se ramène à un choix de verbe.

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Note méthodologique

Cet article retient comme sources primaires les documents COM(2026) 502 final et COM(2026) 503 final, les deux communiqués du CNLL (29 mai et 4 juin 2026), l'article 16 de la loi n° 2016-1321 sur Légifrance, l'étude Asterès pour le Cigref (avril 2025) et les communications de ZenDiS. Un point factuel a été tranché : la citation de Stéfane Fermigier sur « un milliard d'euros » date du communiqué du 29 mai et commente le projet circulé fin mai ; le texte adopté le 3 juin a porté l'enveloppe à deux milliards d'euros sur sept ans. Les deux chiffres sont donc exacts à des dates différentes, et l'article les distingue explicitement. Le chiffre Asterès de 264 milliards d'euros est un ordre de grandeur extrapolé à partir d'un échantillon qualitatif restreint (six DSI), et non une mesure directe ; il est présenté comme tel. Les détails du calendrier d'adoption des contrats-types EVB-IT allemands et l'ampleur exacte des déploiements openDesk (Bundeswehr, Cour pénale internationale) sont rapportés d'après les communications de ZenDiS et la presse spécialisée et restent à confirmer sur les sources primaires allemandes avant toute reprise chiffrée. Le choix de mobiliser North plutôt que les cadres d'analyse usuels (isomorphisme, découplage, dépendance au sentier) est éditorial : la distinction règle formelle / exécution est l'outil le plus directement opérant pour ce cas.

Sources

Sources primaires institutionnelles. Commission européenne, Proposal for a Regulation (Cloud and AI Development Act), COM(2026) 502 final, 3 juin 2026, articles 41 à 44. Commission européenne, Communication on European Tech Sovereignty accompanied by an EU Open Source Strategy, COM(2026) 503 final, 3 juin 2026. Légifrance, LOI n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, article 16 (JORFARTI000033203039). Commission européenne, communiqué « InvestAI », 11 février 2025.

Rapports et études. Asterès pour le Cigref, La dépendance technologique aux softwares & cloud services américains : une estimation des conséquences économiques en Europe, avril 2025 (présentée aux Rencontres Numériques de Strasbourg le 24 avril 2025). ZenDiS, communications sur la révision des contrats-types EVB-IT et sur openDesk / openCode, 2025-2026 (à vérifier sur les sources primaires allemandes avant publication des éléments chiffrés de déploiement).

Cadre théorique. Douglass C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990 (définition p. 3 ; chapitre 6 « Formal constraints » ; chapitre 7 « Enforcement », p. 54). Corroboration : Douglass C. North, Prize Lecture, Sveriges Riksbank Prize in Economic Sciences in Memory of Alfred Nobel, 1993.

Parallèles historiques. April, communiqué sur la promulgation de la loi pour une République numérique, octobre 2016. Mission publique de la donnée, contribution « Priorité au logiciel libre (...), modifier l'article 16 ».

Presse spécialisée. CNLL, « Stratégie open source européenne : la Commission change de niveau d'ambition » (29 mai 2026) et « Stratégie open source européenne : deux reculs significatifs » (4 juin 2026). Banque des Territoires, Usine Digitale, LeMagIT, Le Monde Informatique, Solutions Magazine, articles de juin 2026 (citations exactes à vérifier avant publication).