Dinum : le décret qui contrôle sans trancher

Étendre le contrôle, vider l’arbitrage

Résumé exécutif

Thèse : le décret SaaS de mars 2026 renforce moins un pouvoir de veto qu’il n’installe un régime de traçabilité politique sur des achats devenus sensibles.

Le cœur du texte n’est pas seulement l’abaissement d’un seuil. Il réside dans un déplacement du centre de gravité du contrôle. L’État relève le seuil des grands projets numériques « classiques », tout en créant un filet beaucoup plus serré sur les achats récurrents de suites collaboratives et de logiciels à la demande. La doctrine publique ne dit donc pas simplement « plus de contrôle ». Elle dit plutôt « contrôle ailleurs », au point exact où la souveraineté numérique et la dépendance aux grands fournisseurs deviennent les plus visibles.

La portée réelle du texte dépend toutefois d’une clause procédurale décisive. En l’absence de réponse de la Dinum dans les délais, la commande peut être mise en œuvre. Autrement dit, l’avis conforme reste juridiquement fort lorsqu’il est rendu, mais l’économie générale du dispositif est organisée pour éviter l’arrêt frontal d’achats ministériels structurants. Selon cette lecture, la Dinum gagne en visibilité bureaucratique ce qu’elle ne gagne pas nécessairement en capacité effective d’empêchement.

Le précédent le plus éclairant n’est pas un grand échec historique de programme informatique. C’est le marché Microsoft de l’Éducation nationale, dont le Sénat a relevé qu’il n’avait pas été soumis à la Dinum malgré le seuil applicable à l’époque. Le décret de 2026 apparaît alors comme une réponse institutionnelle à un embarras devenu public. Il ne ferme pas complètement la porte au marché, mais il rend plus difficile qu’un achat de cette nature passe en dehors du radar. Le vrai angle mort demeure ailleurs, dans la gouvernance de la dépendance d’usage après l’achat, et dans la faible traduction procédurale des ambitions relatives aux communs numériques et à l’open source.

Le décret déplace d’abord l’objet du contrôle

Thèse : le texte de mars 2026 change avant tout la cible du contrôle, en déplaçant la vigilance de l’État des grands projets vers les achats numériques récurrents et politiquement sensibles.

Le premier point à établir est factuel. Le décret n° 2026-193 du 18 mars 2026, publié au Journal officiel le 19 mars, modifie le décret de 2019 relatif au système d’information et de communication de l’État et à la direction interministérielle du numérique. L’arrêté publié le même jour rehausse le seuil de saisine sur les grands projets numériques, qui passe de 9 à 15 millions d’euros TTC, tout en ajoutant un nouveau champ spécifique pour les suites collaboratives et les logiciels à la demande recourant à un hébergement en nuage fourni par un prestataire privé, à partir de 2 millions d’euros TTC annuels. Le texte n’augmente donc pas uniformément la contrainte. Il la réalloue. Les grands programmes sont relativisés, tandis que les achats récurrents de services standardisés, souvent moins visibles mais beaucoup plus structurants dans la durée, entrent dans le périmètre de surveillance.

Cette architecture n’est intelligible qu’à la lumière de la séquence doctrinale ouverte par la circulaire du 5 février 2026 relative à la commande publique numérique. À travers les communications de la Dinum et de la Direction des achats de l'État, l’État y présente une hiérarchie des modes de satisfaction du besoin qui articule mutualisation, recours à l’offre existante et développement spécifique. Le marché n’est pas disqualifié. Il est au contraire explicitement pensé comme un levier de souveraineté industrielle et de soutien à la filière, à condition qu’il s’inscrive dans un cadre de sécurité, d’interopérabilité, de réversibilité et de maîtrise des coûts. Le décret de mars 2026 ne vient donc pas contredire la doctrine. Il en constitue le versant procédural.

Le point le plus important est que cette mutation de cible transforme la nature même des dossiers susceptibles de remonter à la Dinum. Un grand projet numérique appelle souvent une discussion sur l’architecture, la trajectoire de transformation, l’urbanisation ou la gouvernance de programme. Un achat SaaS ou de suite collaborative déplace en revanche la discussion vers l’économie de la dépendance, l’intégration à l’existant, les coûts de sortie, les interfaces, les identités, les formats documentaires et les usages collectifs. Ce ne sont pas des objets moins politiques. Ce sont des objets plus diffus, plus récurrents, et souvent plus difficiles à arbitrer publiquement.

Champ contrôlé	Avant le 19 mars 2026	Depuis le 19 mars 2026	Effet procédural probable
Grands projets numériques de l’État	Saisine à partir de 9 M€ TTC	Saisine à partir de 15 M€ TTC	Moindre captation des projets « classiques » au seuil intermédiaire
Suites collaboratives, licences, logiciels à la demande en cloud privé	Pas de seuil spécifique explicite de cette nature	Saisine à partir de 2 M€ TTC annuels	Entrée de marchés récurrents et fortement exposés politiquement
Réponse de la Dinum	Régime antérieur centré sur l’avis conforme, sans nouveau mécanisme SaaS spécifique	Mise en œuvre possible sans réponse dans le délai prévu	Renforcement du cadrage, sans garantie de blocage effectif

Lecture établie à partir du décret n° 2026-193 du 18 mars 2026 et de l’arrêté du 18 mars 2026.

Cette reconfiguration explique le sentiment de paradoxe produit par la séquence. L’extension de périmètre est réelle. Mais elle ne dit rien, à elle seule, sur la densité du pouvoir exercé. Le discours public peut donc parler de « renforcement » tout en décrivant, au fond, un changement de focale de l’administration centrale sur les achats numériques.

Un décret ne gouverne pas seulement par ce qu’il interdit

Instrumentation de l’action publique (Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès, 2004, repris en 2005) : un instrument n’est pas un simple outil neutre. C’est un dispositif technique et social qui organise une relation de pouvoir, fixe des catégories d’action, distribue des responsabilités et structure ce qui devient visible ou invisible dans l’action publique. Dans la lecture proposée par Anne Bellon, appliquée à la numérisation de l’État, l’instrument numérique ne sert pas seulement à faire. Il sert aussi à cadrer, orienter, rendre gouvernable et produire des signaux politiques. Le décret SaaS se comprend précisément dans ce registre : il n’est pas seulement un filtre juridique, il est un outil de mise en visibilité et de recomposition des rapports entre administration centrale, ministères et marché.

Le silence favorable transforme la nature de l’avis

Thèse : la clause de silence favorable ne supprime pas le contrôle juridique, mais elle en modifie la fonction en le faisant passer d’un possible empêchement à un cadrage surtout incitatif et traçable.

C’est ici que le paradoxe doctrinal se noue. Le décret prévoit que, si le directeur interministériel du numérique ne se prononce pas dans un délai de 30 jours à compter de la réception du dossier, la commande ou le marché peut être mis en œuvre. Ce délai est ramené à 15 jours lorsque l’achat passe par une centrale d’achat. Le texte ménage bien la possibilité d’interrompre ce délai lorsqu’une demande d’éléments complémentaires est adressée à l’administration concernée. Mais le principe procédural reste clair : en l’absence d’avis explicite, l’achat n’est pas bloqué.

Cette clause ne rend pas l’avis conforme fictif. Lorsqu’un avis explicite intervient, sa portée demeure forte. Le problème est ailleurs. Il réside dans la combinaison entre élargissement du nombre de dossiers potentiels, diversité accrue de leur nature et fenêtre temporelle relativement courte pour instruire des choix souvent complexes. Le risque n’est donc pas seulement un déficit de volonté politique. C’est aussi un risque de saturation de la fonction d’instruction.

Cette lecture est fortement soutenue par le rapport de Cour des comptes de juillet 2024 sur le pilotage de la transformation numérique de l’État par la Dinum. La Cour y recensait 71 procédures d’avis conformes entre 2017 et 2023, dont 12 avis défavorables. Elle soulignait des saisines tardives, des contournements et une effectivité incomplète des avis dans la conduite réelle des projets. Surtout, elle recommandait de renforcer l’effectivité des avis défavorables par un verrou budgétaire. Le texte final de mars 2026 ne retient pas un tel mécanisme. Selon Acteurs Publics, un dispositif passant par le contrôle budgétaire ministériel figurait dans une version préparatoire avant d’être retiré. Qu’il s’agisse d’un arbitrage juridique, politique ou interministériel, le résultat est net : la chaîne de blocage n’a pas été consolidée.

71 avis, 12 refus : le contrôle avant saturation

Entre 2017 et 2023, la Dinum a examiné 71 procédures d’avis conformes et rendu 12 avis défavorables, selon la Cour des comptes. Ce chiffre n’indique pas seulement la sévérité du contrôle. Il signale surtout le caractère déjà sélectif et capacitaire de la fonction avant même l’arrivée d’un nouveau flux de dossiers SaaS. Le sujet n’est donc pas seulement « plus de contrôle », mais « combien de dossiers peuvent réellement faire l’objet d’un arbitrage explicite ».

C’est à ce point que le concept d’instrumentation devient opératoire. Le décret ne doit pas être lu uniquement comme un texte de contrainte. Il organise un nouveau rapport entre centre interministériel et acheteurs ministériels. Il oblige à exposer certains achats, à les qualifier, à les justifier, à les faire entrer dans une séquence de visibilité. En cela, il produit un effet politique réel. Mais il ne construit pas nécessairement un pouvoir central de veto beaucoup plus robuste qu’auparavant. Le contrôle change de fonction. Il sert moins à trancher massivement qu’à rendre certains achats plus difficiles à naturaliser comme de simples opérations de gestion.

Cette différence est importante pour les cadres SI, parce qu’elle commande la bonne lecture des futures publications de la Dinum. Si le texte est un instrument de signal, le bon indicateur ne sera pas seulement le nombre de saisines. Ce sera aussi la manière dont ces saisines seront classées, publiées, documentées et, éventuellement, rendues opposables dans l’espace public administratif.

Le précédent Microsoft éclaire la logique du compromis

Thèse : le vrai précédent du décret n’est pas un échec de projet, mais un achat emblématique devenu impossible à laisser hors du champ de la doctrine.

Le parallèle historique le plus robuste n’est ni Chorus, ni Louvois, ni les grands programmes interministériels en difficulté, même si ces cas rappellent utilement les limites anciennes du pilotage numérique central. Le précédent le plus proche structurellement est le marché passé avec Microsoft par le ministère de l’Éducation nationale.

Le rapport de Sénat publié en 2025 sur la commande publique au service de la souveraineté économique note que ce marché n’a pas été soumis à la Dinum alors même que le seuil de 9 millions d’euros TTC applicable à l’époque imposait en principe une saisine. La réponse publiée par l’Assemblée nationale le 28 octobre 2025 précise de son côté que l’accord-cadre concernait près d’un million de postes de travail et de serveurs, pour un plafond théorique de 152 millions d’euros HT sur quatre ans. Cette double documentation retire au cas son statut de simple polémique médiatique. Il devient un fait institutionnellement établi.

Pourquoi ce précédent importe-t-il autant ? Parce qu’il révèle le point exact où la doctrine publique bute sur la réalité des achats ministériels. Un discours de souveraineté peut être tenu longtemps tant qu’il ne rencontre pas de décision concrète difficile à entraver. Le cas Microsoft a précisément rendu visible ce moment de vérité. Un achat massivement structurant, hautement symbolique, financièrement significatif, peut passer sans saisine si la chaîne de contrôle n’est pas politiquement assumée ou procéduralement verrouillée.

Le décret de 2026 apparaît alors comme une réponse de second degré à cette difficulté. Il ne cible pas un fournisseur. Il ne nomme pas un contentieux. Il ne transforme pas la Dinum en autorité de blocage central. Mais il reconfigure le terrain pour qu’un achat comparable ne puisse plus être traité comme une simple commodité administrative. Le compromis est lisible. L’État ne choisit pas la confrontation frontale avec les ministères acheteurs. Il choisit une montée en visibilité du centre sur des décisions qui ne peuvent plus rester administrativement banales.

D’autres précédents historiques pourraient être évoqués, de la difficulté chronique à piloter les grands SI interministériels jusqu’aux reconfigurations répétées de la direction centrale du numérique depuis 2011. Mais ils éclairent d’abord la fragilité institutionnelle du pilotage numérique dans la durée. Le cas Microsoft, lui, éclaire beaucoup plus directement la logique du décret de 2026, parce qu’il combine achat récurrent, souveraineté, visibilité politique et défaut de saisine.

La doctrine parle d’achat, mais tait la dépendance d’usage

Thèse : le principal angle mort du dispositif réside dans le fait qu’il traite la souveraineté comme un critère de décision ex ante plus que comme une capacité organisationnelle à construire dans le temps.

La doctrine de février 2026, relayée par la Dinum et la Direction des achats de l’État, mobilise les bons mots-clés. Sécurité, réversibilité, interopérabilité, soutenabilité économique, recours au logiciel libre, soutien à la filière, maîtrise de la donnée. Le vocabulaire est celui d’une commande publique plus mûre. Pourtant, un non-dit traverse le dispositif : le texte reste centré sur l’achat, alors que la dépendance se fabrique surtout dans l’usage.

Cette distinction est décisive pour l’analyse des SaaS publics. Une administration ne devient pas dépendante d’un fournisseur seulement parce qu’elle a signé un marché. Elle le devient lorsque l’outil s’inscrit dans les pratiques quotidiennes, lorsque les identités et habilitations se stabilisent, lorsque les formats de documents se diffusent, lorsque les connecteurs avec les autres briques du SI se multiplient, lorsque la formation des agents se structure autour d’un environnement donné, et lorsque le coût politique d’un retrait dépasse progressivement le coût financier du maintien. À ce moment, la réversibilité n’est plus un critère de dossier. Elle devient une épreuve organisationnelle.

C’est ici que la perspective des communs numériques redevient utile. La doctrine reconnaît l’intérêt des solutions ouvertes et de l’open source, mais elle ne transforme pas cette reconnaissance en obligations de gouvernance. Rien, dans le mécanisme de saisine, n’oblige par exemple à rendre public un coût de sortie estimé, un plan de contribution à un commun numérique, une stratégie de réversibilité réellement testée, ou un taux de réemploi d’un composant déjà développé par une autre administration. Le texte sait nommer les valeurs du libre. Il ne les convertit pas encore en objets opposables de décision.

Cette lacune est plus qu’une omission technique. Elle révèle l’écart structurel entre deux manières de penser la souveraineté. La première la traite comme une propriété de la solution achetée. La seconde la traite comme une capacité de l’organisation à comprendre, modifier, substituer, maintenir et faire circuler ses briques numériques. Le décret de 2026 reste largement inscrit dans la première logique. Il demande si une solution est compatible avec des critères de souveraineté. Il demande beaucoup moins comment l’administration construira, dans le temps, sa propre capacité d’autonomie vis-à-vis de cette solution.

La même remarque vaut pour l’adoption. Le texte porte sur la décision d’achat, non sur les conditions d’appropriation. Or c’est précisément dans l’adoption qu’un marché devient irréversible. Une suite collaborative peut paraître techniquement remplaçable sur le papier et devenir politiquement presque impossible à quitter une fois que les habitudes d’équipe, les espaces partagés, les fichiers, les permissions et les usages se sont alignés sur son environnement. Le non-dit institutionnel est donc net : le décret encadre le moment de la signature, alors que la dépendance la plus forte se joue dans le temps long du déploiement.

Cette limite ne retire rien à l’utilité du texte. Elle en précise simplement la portée. Le dispositif de saisine peut améliorer la qualité de la justification ex ante. Il ne suffit pas à fabriquer une politique publique des communs numériques, ni une doctrine robuste de maîtrise des dépendances d’usage. Sur ce point, la communication institutionnelle sur la souveraineté reste plus avancée que l’outillage procédural permettant de l’évaluer.

L’épreuve de vérité se jouera dans les publications de 2027

Thèse : si le décret est principalement un instrument de traçabilité, alors la preuve n’apparaîtra pas dans un grand refus spectaculaire, mais dans la structure publique des avis effectivement rendus.

La conclusion la plus utile n’est pas normative. Elle est hypothétique et vérifiable. Si le décret du 18 mars 2026 sert d’abord à faire entrer les achat SaaS dans un régime de visibilité, sans créer un pouvoir central de blocage beaucoup plus robuste, alors la majorité des saisines relevant du nouveau périmètre ne donnera pas lieu à un avis explicite détaillé rendu public à proportion de leur nombre.

Cette hypothèse peut être testée dans un horizon de 12 à 18 mois. L’indicateur principal sera la publication, par la Dinum, de son rapport d’activité 2026 ou d’un panorama public équivalent d’ici l’automne 2027 si le rythme récent de publication est maintenu. Trois éléments devront être observés.

D’abord, l’existence ou non d’une rubrique spécifique aux saisines relatives aux suites collaboratives, licences et logiciels à la demande. Ensuite, la distribution des décisions, en distinguant les avis pleinement favorables, favorables sous conditions, partiellement défavorables et défavorables. Enfin, la part des saisines clôturées sans prise de position explicite publiée, soit parce que le silence a laissé courir la procédure, soit parce que l’avis est resté invisible dans la reddition publique des comptes.

L’hypothèse la plus forte formulée ici est la suivante : à l’horizon de la publication du rapport d’activité 2026, la part des dossiers SaaS ayant fait l’objet d’un avis explicite identifiable restera inférieure au tiers des saisines relevant du nouveau régime. Si cette hypothèse se confirme, le paradoxe annoncé au départ sera validé. Le contrôle se sera bien étendu, mais l’arbitrage sera resté partiellement évidé par le design procédural du dispositif. Si elle est infirmée, et si la Dinum publie un panorama détaillé assorti d’une proportion significative d’avis motivés, alors il faudra conclure que l’instrument a produit davantage qu’un signal politique.

La question plus large dépasse toutefois le simple bilan d’un texte. Elle concerne la forme prise par l’État numérique français lorsqu’il cherche à arbitrer entre souveraineté, filière industrielle, mutualisation publique et autonomie ministérielle. Le décret de 2026 suggère une réponse provisoire : un État qui souhaite apparaître plus présent sur les achats sensibles, mais qui hésite encore à assumer pleinement les coûts politiques d’un contre-pouvoir numérique central.

Note méthodologique

Cette lecture privilégie les textes normatifs, les rapports publics et les publications institutionnelles françaises. Les articles de presse spécialisée ont servi à documenter la séquence politique et les arbitrages de coulisse, mais les points juridiques ont été tranchés à partir du décret, de l’arrêté, des rapports parlementaires et du rapport de la Cour des comptes. Le texte intégral de la circulaire du 5 février 2026 a été reconstitué à partir d’une notice officielle sur Légifrance, des pages de la Dinum et de la Direction des achats de l’État, et d’un PDF de republication signalé « à vérifier avant publication » pour la forme exacte de certains passages.

Sources

Sources primaires institutionnelles

Premier ministre. Décret n° 2026-193 du 18 mars 2026 modifiant le décret n° 2019-1088 du 25 octobre 2019 relatif au système d’information et de communication de l’État et à la direction interministérielle du numérique. 19 mars 2026. URL vérifiée : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000053700822

Premier ministre. Arrêté du 18 mars 2026 modifiant l’arrêté du 5 juin 2020 pris pour l’application de l’article 3 du décret n° 2019-1088 du 25 octobre 2019 relatif au système d’information et de communication de l’État et à la direction interministérielle du numérique. 19 mars 2026. URL vérifiée : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000053700423

Premier ministre. Circulaire relative à la commande publique numérique. 5 février 2026. Notice officielle vérifiée : https://www.legifrance.gouv.fr/circulaire/id/45649

DINUM. Achats publics numériques : l’État précise sa doctrine. 6 février 2026. URL vérifiée : https://numerique.gouv.fr/sinformer/espace-presse/achats-publics-numeriques-letat-precise-sa-doctrine/

Direction des achats de l'État. Circulaire du Premier ministre sur la commande publique numérique : un enjeu clé pour la DAE en 2026. 6 mars 2026. URL vérifiée : https://www.economie.gouv.fr/dae/circulaire-du-premier-ministre-sur-la-commande-publique-numerique-un-enjeu-cle-pour-la-dae-en-2026

DINUM. Panorama et avis conformes des grands projets numériques de l’État. Édition consultable en décembre 2025. URL vérifiée : https://numerique.gouv.fr/offre-accompagnement/pilotage-panorama-avis-conformes/

DINUM. Rapport d’activité 2023 de la DINUM. Publication en ligne consultée via la page de référence institutionnelle. Date exacte de mise en ligne à vérifier avant publication. URL vérifiée : https://numerique.gouv.fr/offre-accompagnement/reference-rapport-activite-2023/

DINUM. Rapport d’activité 2024 de la DINUM. Publication en ligne consultée via la page de référence institutionnelle. Date exacte de mise en ligne à vérifier avant publication. URL vérifiée : https://numerique.gouv.fr/offre-accompagnement/reference-rapport-activite-2024/

Rapports officiels et travaux parlementaires

Cour des comptes. Le pilotage de la transformation numérique de l’État par la direction interministérielle du numérique. 10 juillet 2024. URL vérifiée : https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2024-07/20240710-S-2024-0754-Pilotage-transformation-numerique-Etat-par-direction-interministerielle-du-numerique.pdf

Sénat. L’urgence d’agir pour éviter la sortie de route : piloter la commande publique au service de la souveraineté économique. Rapport n° 830, 2024-2025, déposé le 8 juillet 2025. URL vérifiée : https://www.senat.fr/rap/r24-830-1/r24-830-1_mono.html

Assemblée nationale. Question n° 5312 : Contrat entre l’Éducation nationale et Microsoft. Question publiée le 25 mars 2025, réponse publiée le 28 octobre 2025. URL vérifiée : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/questions/QANR5L17QE5312

Cadres théoriques

Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès. Introduction : l’action publique saisie par ses instruments, dans Gouverner par les instruments. 2005. URL vérifiée : https://shs.cairn.info/gouverner-par-les-instruments--9782724609492-page-11?lang=fr

Anne Bellon. L’État et la toile. Des politiques de l’internet à la numérisation de l’action publique. 2023. URL vérifiée : https://editions-croquant.org/action-publique/874-l-etat-et-la-toile.html

Presse spécialisée et contexte éditorial

Acteurs Publics. Le gouvernement officialise les nouveaux pouvoirs de contrôle de la DSI de l’État. 19 mars 2026. URL vérifiée : https://acteurspublics.fr/articles/le-gouvernement-officialise-les-nouveaux-pouvoirs-de-controle-de-la-dsi-de-letat/

Source complémentaire à vérifier avant publication

Republication du texte intégral de la circulaire du 5 février 2026 sur Achatpublic.info. Cette URL a été utile pour lire le contenu intégral de la circulaire, mais il s’agit d’un site de republication et non de la page source gouvernementale. À conserver seulement si la version officielle intégrale n’est pas directement accessible au moment de la publication. URL : https://www.achatpublic.info/sites/default/files/document/documents/circulaire_6519_sg_du_5_fevrier_2026_relative_a_la_commande_publique_numerique.pdf