Communs numériques d'État : la façade et les factures

La photographie d'avril 2026

Le 8 avril 2026, un communiqué interministériel publié conjointement par la DINUM et Bercy annonce « la sortie de Windows au profit de postes sous système d'exploitation Linux » à la direction interministérielle du numérique, ainsi qu'une obligation pour chaque ministère et opérateur public de produire, d'ici l'automne 2026, un plan de réduction de ses dépendances extra-européennes sur sept axes (poste de travail, outils collaboratifs, antivirus, IA, bases de données, virtualisation, équipements réseau). La presse spécialisée retient le chiffre de 2,5 millions d'agents à terme, même si le communiqué officiel ne fixe ni enveloppe, ni calendrier précis au-delà du pilote de 250 postes de la DINUM elle-même.

L'annonce s'inscrit dans une trajectoire lisible. Depuis la circulaire du 27 avril 2021 portée par Jean Castex, la loi pour une République numérique de 2016 et le rapport Bothorel de décembre 2020, l'État a construit une doctrine explicite de l'ouverture par défaut. La ministre Amélie de Montchalin a annoncé le premier plan d'action logiciels libres et communs numériques à Open Source Experience en novembre 2021, formalisé en novembre 2022. En septembre 2024, la mission logiciels libres a été érigée en Pôle Open Source et Communs Numériques de la DINUM. Le décor institutionnel est installé.

Or, quelques mois avant l'annonce DINUM, la Cour des comptes avait publié (rapport S-2024-0754 du 10 juillet 2024) un diagnostic beaucoup moins enthousiaste. Elle décrit une DINUM aux résultats « contrastés », dont le budget a été multiplié par cinq entre 2019 et 2022 sans que les grands projets échappent à des dépassements moyens de 24 % et à des retards de 26 %. Surtout, elle pointe une faible adoption de la « suite numérique de l'agent public » parmi les administrations, révélant un écart persistant entre l'offre institutionnelle et la pratique des services.

Cet article propose de prendre au sérieux cet écart. Il soutient que la politique française des communs numériques fonctionne en partie comme un registre symbolique qui coexiste avec des pratiques d'achat et de financement qui la contredisent. Cette lecture mobilise un concept classique du néo-institutionnalisme pour nommer le mécanisme, et un contre-exemple historique pour préciser ce qui, empiriquement, y échappe.

L'écosystème open source public, patiemment construit

La stratégie française repose sur une infrastructure institutionnelle installée depuis plusieurs années. Le Pôle Open Source et Communs Numériques de la DINUM, successeur depuis septembre 2024 de la mission logiciels libres née de la circulaire du 27 avril 2021, anime le Socle Interministériel de Logiciels Libres (SILL) (une liste de logiciels recommandés maintenue par des agents référents) et référence les Open Source Programme Offices (OSPO) du secteur public sur code.gouv.fr. La communauté BlueHats fédère les agents publics libristes, et un marché interministériel de support et d'expertise est actif.

Cette infrastructure juridique et organisationnelle, héritée de la loi pour une République numérique de 2016 et du rapport Bothorel de 2020, donne à la France une longueur d'avance méthodologique. Elle permet aussi à l'administration de respecter l'obligation d'ouverture par défaut des codes sources publics et de documenter les stratégies open source ministérielles, avec des OSPO opérationnels à l'Éducation nationale, dans plusieurs villes (Échirolles, Strasbourg), et au niveau scientifique (Grenoble Alpes).

Une infrastructure qui recense plus qu'elle ne finance

Le dispositif observé de près révèle une asymétrie. Le SILL référence 500 logiciels fin novembre 2024 et mobilise 660 agents référents selon la dernière capture officielle, pour 195 organismes représentés. Neuf OSPO figurent dans la liste publique de code.gouv.fr (DINUM, IGN, Ville de Paris, Pôle de compétences logiciels libres de l'Éducation nationale à Dijon, France Travail, RECIA, Échirolles, Strasbourg, Grenoble Alpes). Les marchés interministériels de support et d'expertise, pilotés par la DGFiP, ont été attribués en 2024-2025 à Linagora, Smile, Dalibo, Worteks, Sopra Steria, CGI-Adaltas et Arawa-Worteks sur sept lots techniques (Drupal, PostgreSQL, OpenStack, Moodle, data, solutions collaboratives).

Le chiffrage financier, lui, s'estompe dès qu'on quitte les titres. Le Pôle Open Source de la DINUM revendique trois équivalents temps plein en 2023, sans publication claire pour 2025 ou 2026. Les montants notifiés dans les marchés interministériels support et expertise ne sont pas publiés sur code.gouv.fr. Le plan d'action logiciels libres de novembre 2022 n'a pas connu de version publique actualisée. Le jeu de données « Inventaire des codes sources de logiciels publiés par des organismes publics » publié sur data.gouv.fr porte un avertissement explicite : « Ce jeu de données n'est plus mis à jour depuis le 13 avril 2025. » La cartographie existe, mais son maintien effectif devient épisodique.

Surtout, le Pôle DINUM fonctionne comme guichet de recensement et d'animation, pas comme fonds d'investissement. L'État français ne finance pas directement les mainteneurs des briques upstream dont il dépend. Aucun versement identifié aux projets curl, OpenSSL, systemd, GNOME, OpenPGP, Samba, Drupal, PostgreSQL ou FFmpeg n'apparaît sur les sources primaires françaises. Pour un praticien, ce constat a une portée immédiate : l'administration qui exige de ses prestataires qu'ils sécurisent une chaîne de dépendances ne contribue pas à la sécurisation de cette chaîne au niveau amont.

Ce que finance le Sovereign Tech Fund allemand

Créé en 2022 sur décision du Bundestag, rattaché au ministère fédéral de l'Économie (BMWK) via la Bundesagentur für Sprunginnovationen (SPRIND), le Sovereign Tech Fund a été transformé fin 2024 en Sovereign Tech Agency. Dotation cumulée depuis 2022 : environ 24,6 millions d'euros engagés sur plus de 60 projets de logiciels libres critiques. Budget 2024 de 17 M€, 2025 porté à environ 21 M€ après rallonge du comité budgétaire du Bundestag.

Montants publics notifiés à quelques projets illustratifs : curl 195 500 €, OpenSSH 200 000 €, OpenSSL 405 888 € (durcissement BIGNUM, août 2025), systemd 455 000 €, GNOME 1 000 000 €, Samba 688 800 €, FreeBSD 686 400 €, Sequoia PGP 900 000 €, Python Package Index 1 056 672 €, Log4j 596 160 €, Reproducible Builds 353 430 €. L'Agency couvre aussi un programme « Resilience » (audits OSTIF, bug bounty YesWeHack) et un « Fellowship » pour mainteneurs en résidence.

L'équivalent français est, en l'état, inexistant dans le périmètre « briques de base ». L'appel à projets « Communs numériques pour l'IA générative » de France 2030, doté de 40 M€ et clos en octobre 2023, a distribué ses sept lauréats en mai 2024 (Communs démocratiques, ArGiMi, CC-SWH, OpenLLM-France, Photoroom, Scribe, Dust). Le mot « communs » y désigne des modèles, des corpus et des infrastructures d'IA, pas des briques d'infrastructure générique. Les appels à communs de l'ADEME (transition écologique, numérique éco-responsable) plafonnent autour de 80 000 € par projet et ciblent la sobriété. La Banque des Territoires n'a pas d'offre dédiée aux communs numériques logiciels upstream. La DINUM elle-même ne dispose pas d'une ligne budgétaire de contribution directe à des mainteneurs identifiés.

Le rapport de forces est net : sur le périmètre précis des infrastructures ouvertes dont dépendent les systèmes d'information publics (systèmes d'exploitation, chiffrement, réseau, messagerie, bases de données), l'Allemagne investit en ordre de grandeur près de 20 fois plus que la France en valeur absolue. Le Digital Commons EDIC lancé le 11 décembre 2025 à La Haye, dont le siège statutaire est à Paris et dont Laurent Rojey prend la direction le 1er avril 2026, dispose d'un budget d'amorçage d'environ 5,3 M€ (2,5 M€ UE plus 2,8 M€ des États membres), soit le quart du seul budget annuel de la STA allemande. Son rôle pilote d'un futur European Sovereign Tech Fund reste à documenter.

Quand le Socle rencontre le contrat

Si l'absence d'investissement upstream était la seule tension, elle pourrait se lire comme un choix budgétaire. Elle ne l'est pas. Les décisions d'achat des ministères continuent de renforcer la dépendance qu'elle ne réduit.

Le 28 février 2025, une note de la Direction du numérique pour l'éducation aux recteurs confirme que les données sensibles doivent être hébergées sur des infrastructures qualifiées SecNumCloud, ce qui exclut de fait Microsoft 365 et Google Workspace. Deux semaines plus tard, en mars 2025, le ministère prolonge son accord-cadre Microsoft pour 12 mois tacitement reconductibles jusqu'à 48 mois, soit potentiellement jusqu'en 2029, pour un montant maximal de 152 millions d'euros hors taxes, couvrant environ un million de postes (Éducation, enseignement supérieur, Sports). La contradiction entre la doctrine et la décision a été soulignée par le CNLL, l'April et le député Philippe Latombe. Elle n'a pas suffi à renverser l'achat.

Au ministère des Armées, le contrat « open bar » avec Microsoft, notifié en 2009 sans appel d'offres sur attestation d'exclusivité de Microsoft Irlande, a été reconduit en 2013 puis en 2017, pour environ 120 millions d'euros sur la période 2017-2021 et 200 000 postes. Depuis 2021, les acquisitions transitent par l'UGAP, mais le périmètre reste stable. Le rapport d'information n° 2068 de l'Assemblée nationale (Le Hénanff et Mathieu, 17 janvier 2024) parle explicitement d'un « piège Microsoft » dans les armées, et formule 35 recommandations pour réduire l'empreinte des GAFAM. Le ministère poursuit néanmoins ses renouvellements.

Le 10 juin 2025, Anton Carniaux, directeur juridique de Microsoft France, auditionné par la commission d'enquête sénatoriale sur la commande publique, reconnaît ne pas pouvoir garantir sous serment que les données des citoyens français ne seront pas transmises aux autorités américaines au titre du Cloud Act. Le rapport de la commission, publié le 9 juillet 2025, recommande l'obligation SecNumCloud pour les données sensibles et une clause de non-soumission au droit extraterritorial. Entre-temps, S3NS (coentreprise Thales majoritaire et Google) obtient la qualification SecNumCloud 3.2 le 18 décembre 2025 sur son offre PREMI3NS. Bleu (Orange, Capgemini, Microsoft) franchit le jalon préparatoire le 17 avril 2025 et vise la qualification au premier semestre 2026. L'ANSSI considère ces offres « sur le papier » immunisées au Cloud Act. Le CNLL parle de « faux cloud souverain ».

Le diagnostic est simple à formuler. Pendant que la DINUM produit de la visibilité politique sur les communs numériques, les ministères continuent de contractualiser massivement avec des briques propriétaires étrangères, en se couvrant par des montages juridiques (Bleu, S3NS) qui maintiennent la dépendance technologique tout en externalisant la responsabilité juridique. Le registre ouvert et le registre fermé ne se contredisent pas dans le discours administratif : ils cohabitent.

Nommer le mécanisme : le découplage comme régime de politique

Cette cohabitation n'est pas une incohérence accidentelle. Elle correspond à un mécanisme décrit il y a près de cinquante ans par la sociologie des organisations.

Le découplage (Meyer et Rowan, 1977)

Dans « Institutionalized Organizations : Formal Structure as Myth and Ceremony » (American Journal of Sociology, 1977), John W. Meyer et Brian Rowan soutiennent que les structures formelles des organisations modernes reflètent davantage des « mythes rationalisés » institutionnalisés dans leur environnement que les contraintes techniques de leur activité. Pour préserver leur légitimité sans désorganiser leurs opérations, les organisations adoptent ces structures « cérémoniellement » et les découplent (decouple) de leurs activités réelles. Les éléments de structure se désolidarisent des pratiques effectives, et l'inspection comme l'évaluation deviennent rituelles. Une « logique de confiance et de bonne foi » remplace la coordination opérationnelle.

Appliqué au cas français, le cadre éclaire précisément la géométrie observée. La circulaire, le SILL, les OSPO, les BlueHats, les annonces d'avril 2026 constituent une structure formelle parfaitement conforme aux attentes institutionnelles de l'époque (souveraineté numérique européenne, transparence, ouverture par défaut, résilience des chaînes logicielles). Leur adoption procure légitimité et ressources symboliques. Mais cette structure coexiste avec un ensemble de pratiques techniques et budgétaires (accord-cadre Éducation-Microsoft, contrats Armées, cloud Bleu, absence de ligne upstream) qui ne sont pas coordonnées avec elle. Les deux registres se maintiennent en parallèle par une division tacite du travail symbolique.

Paul DiMaggio et Walter Powell (« The Iron Cage Revisited », American Sociological Review, 1983) complètent l'analyse. Le champ organisationnel de l'administration numérique française subit trois pressions d'isomorphisme. Coercitive par les directives européennes (DMA, Data Act, souveraineté), les lois (République numérique, SREN), les circulaires. Mimétique par référence aux modèles prestigieux (Sovereign Tech Fund allemand, EU-OS, GendBuntu). Normative par professionnalisation (CNLL, April, Adullact, BlueHats). Ces pressions alignent les discours, mais comme Meyer et Rowan l'avaient prévu, l'alignement est plus fort sur les structures que sur les activités.

Le concept d'Olson (The Logic of Collective Action, 1965) permet de préciser la face économique du phénomène. Sur les communs numériques upstream, l'administration française se comporte comme un passager clandestin institutionnel : elle bénéficie massivement de curl, OpenSSL, systemd, PostgreSQL, Drupal ou Python, sans contribution financière directe, puisque d'autres (Sovereign Tech Fund, grandes fondations, contributeurs privés) supportent le coût. Aucune incitation sélective interne (ligne budgétaire dédiée, indicateur de performance, critère d'achat opposable) ne pousse un ministère à rompre avec ce comportement, tant que la chaîne fonctionne.

Le cas gendarme, ou ce qui échappe au découplage

Un contre-exemple empirique permet de préciser les conditions de sortie du découplage. La Gendarmerie nationale a migré 97 % de son parc vers GendBuntu (103 164 postes en juin 2024, Ubuntu 22.04 LTS, passage à 24.04 en décembre 2024), à partir d'une stratégie initiée en 2004 avec la bascule OpenOffice, poursuivie par Firefox et Thunderbird, puis par le basculement Linux en 2008. L'étude de cas OSOR de la Commission européenne chiffre la réduction du coût total de possession à 40 % (2013). Le pilote technique historique, le général Xavier Guimard, a contribué en amont aux projets Postfix, OpenLDAP et LemonLDAP::NG. La chaîne de commandement militaire, l'absence de « plan B Windows » sur les postes neufs, l'équipe intégrée entre Issy-les-Moulineaux et Rosny-sous-Bois, et une culture d'ingénieurs formés dans l'arme expliquent une trajectoire sans retour en arrière.

Ce qui distingue la Gendarmerie n'est pas d'avoir adopté un commun numérique, mais d'avoir absorbé le coût de gouvernance du commun à l'intérieur de l'organisation. Les huit principes d'Elinor Ostrom (Governing the Commons, 1990) y trouvent une forme d'application : frontières claires du collectif migré, règles adaptées au contexte, monitoring interne, sanctions graduées (gestion centrale de la flotte), dispositifs de choix collectifs (associations d'utilisateurs internes), reconnaissance par la hiérarchie, organisation imbriquée (core team à Issy, running team à Rosny). La Gendarmerie ne « recense » pas un commun, elle le maintient.

Pour un analyste, le cas produit un enseignement désagréable. L'imitation annoncée (« faisons comme la Gendarmerie ») se heurte à une non-transférabilité des conditions. Munich (LiMux, 2003-2017) a fait machine arrière après alternance politique. L'Assemblée nationale a reflué. Le ministère des Armées reste dans le « piège Microsoft » malgré les rapports. La réussite gendarme n'est pas modélisable à coût zéro : elle suppose un investissement de compétences internes qu'aucune circulaire ne peut produire par décret. La lecture de Meyer et Rowan se confirme par la négative. Dans les organisations où le découplage règne, l'invocation mimétique de GendBuntu fonctionne comme mythe rationalisé, pas comme plan d'action.

Ce que le plan d'avril 2026 engage, et ce qu'il ne dit pas

L'annonce DINUM du 8 avril 2026 peut se lire de deux manières.

La lecture optimiste y voit la première fois que l'État français institutionnalise une obligation de production de plan ministériel de réduction des dépendances, avec échéance courte (automne 2026) et sept axes opposables. C'est un déplacement réel par rapport à la doctrine purement recommandatoire de la circulaire de 2021. La Délégation aux Achats de l'État est chargée d'une cartographie ; la DGE doit définir un « service numérique européen » ; des rencontres industrielles sont programmées en juin 2026. L'architecture coercitive évolue.

La lecture critique observe ce que le communiqué ne fixe pas. Aucune enveloppe budgétaire. Aucun calendrier de migration pour les 2,5 millions d'agents (chiffre de presse, non officiel). Aucune contrepartie au contrat Éducation nationale signé trois semaines auparavant. Aucune ligne budgétaire dédiée au financement de briques upstream. Aucun indicateur public opposable permettant de vérifier, ministère par ministère, l'exécution des plans. La Suite numérique progresse (Tchap obligatoire dans les ministères depuis le 1er septembre 2025, 375 000 utilisateurs actifs mensuels, Visio autour de 60 000), mais sur des périmètres fonctionnels (messagerie instantanée, visioconférence, partage de fichiers) qui ne remettent pas encore en cause l'hégémonie bureautique.

La bonne question analytique n'est pas « la DINUM est-elle sincère ». Elle est : quelles conditions institutionnelles feraient passer l'annonce du registre cérémoniel au registre opérationnel ? La comparaison allemande fournit un premier élément. Le Sovereign Tech Fund n'est pas né d'une circulaire, mais d'une ligne budgétaire votée au Bundestag avec rapporteur dédié, pilotée par une filiale d'une agence d'innovation (SPRIND), avec une obligation de reporting sur projets financés. L'exemple gendarme fournit un second élément : un pilotage interne par des ingénieurs qui portent la responsabilité technique, pas par une chaîne de sous-traitance.

Un test à dix-huit mois

L'article a fait une hypothèse : la politique française des communs numériques est aujourd'hui découplée (au sens de Meyer et Rowan) de la politique d'achat et de la politique budgétaire de l'État. La période qui s'ouvre offre un test empirique.

L'hypothèse est vérifiable à l'automne 2026, puis à l'été 2027, sur trois indicateurs observables. Premier indicateur : la publication ou non, dans le PLF 2027 (déposé en septembre 2026), d'une ligne budgétaire dédiée au financement direct de mainteneurs de logiciels libres critiques, comparable dans son principe au chapitre 09 01 titre 685 03 du budget fédéral allemand. Deuxième indicateur : le contenu des plans ministériels dus pour l'automne 2026, et en particulier leur traitement du renouvellement Microsoft Éducation nationale de 2029, ainsi que de l'accord-cadre Armées. Troisième indicateur : la trajectoire de migration concrète (en nombre de postes et en ministères) à la DINUM et dans deux ou trois administrations pilotes à horizon T3 2027, permettant de comparer la promesse d'avril 2026 avec la photographie gendarme (97 % du parc).

Si les trois indicateurs sont négatifs, la lecture par le découplage est confirmée : la politique des communs numériques reste un mythe rationalisé qui légitime l'administration sans transformer son outillage. Si un seul est positif, une lecture plus nuancée devient possible : l'institutionnalisation en cours produit un frottement, qui finit par altérer les pratiques d'achat. C'est cette bifurcation, et non l'abondance de circulaires et d'OSPO, qui permettra de savoir si la France s'est dotée d'une politique des communs ou d'une politique de communiqués.

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Note méthodologique. L'article retient comme angle dominant le découplage entre structure formelle et pratiques effectives (Meyer et Rowan, 1977), opérationnalisé sur la combinaison de deux tensions empiriques : l'absence quasi totale de financement français direct aux briques upstream (contrastée avec le Sovereign Tech Fund allemand) et la persistance des grands contrats propriétaires dans les ministères (Éducation, Armées). Le parallèle historique retenu est GendBuntu, seul cas français pleinement réussi à grande échelle, comme contre-exemple illuminant. Quatre concepts académiques sont mobilisés (découplage, isomorphisme, communs ostromiens, passager clandestin olsonien). Le chiffre de « 2,5 millions d'agents » relatif au plan DINUM est repris de la presse spécialisée, le communiqué officiel n'étant pas chiffré. Les cas touchant la CNAM (migration Tchap de 80 000 agents annoncée en avril 2026) sont mentionnés mais exclus du cœur analytique par choix éditorial.

Sources

Sources primaires institutionnelles (France)

• Communiqué DINUM/Bercy, « Souveraineté numérique : l'État accélère la réduction de ses dépendances extra-européennes », 8 avril 2026, https://www.numerique.gouv.fr/sinformer/espace-presse/souverainete-numerique-reduction-dependances-extra-europeennes/
• Circulaire n° 6264/SG du Premier ministre, 27 avril 2021, https://www.legifrance.gouv.fr/circulaire/id/45162
• Plan d'action logiciels libres et communs numériques, novembre 2022, https://communs.numerique.gouv.fr/plan-action-logiciels-libres-et-communs-numeriques/
• SILL et tableau de bord « Dépenses, effectifs et impact », https://code.gouv.fr/fr/mission/depenses-effectifs-impact/
• Liste officielle des OSPO, https://code.gouv.fr/fr/ospos/
• Marchés interministériels support et expertise, https://code.gouv.fr/fr/utiliser/marches-interministeriels-support-expertise-logiciels-libres/
• La Suite numérique, https://lasuite.numerique.gouv.fr

Rapports parlementaires et institutionnels

• Cour des comptes, « Le pilotage de la transformation numérique de l'État par la DINUM », S-2024-0754, 10 juillet 2024, https://www.ccomptes.fr/fr/publications/le-pilotage-de-la-transformation-numerique-de-letat-par-la-direction
• Rapport Bothorel, « Pour une politique publique de la donnée », décembre 2020
• Assemblée nationale, rapport n° 2068 (Le Hénanff, Mathieu), « Les défis de la cyberdéfense », 17 janvier 2024, https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/rapports/cion*def/l16b2068*rapport-information.pdf
• Assemblée nationale, rapport n° 4299 (Latombe, Warsmann), « Bâtir et promouvoir une souveraineté numérique nationale et européenne », 29 juin 2021
• Sénat, commission d'enquête sur la commande publique (Uzenat, Wattebled), conclusions 9 juillet 2025, audition Carniaux (Microsoft France) 10 juin 2025, https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20250609/ce*commande*publique.html

Sources primaires internationales

• Sovereign Tech Agency, https://www.sovereign.tech/
• Case study OSOR / Interoperable Europe Portal sur Sovereign Tech Fund
• Décision d'exécution de la Commission européenne instaurant le Digital Commons EDIC, 29 octobre 2025, et communiqué de lancement, 11 décembre 2025, https://digital-strategy.ec.europa.eu/
• Étude de cas OSOR, « French Gendarmerie goes for Ubuntu », https://joinup.ec.europa.eu/sites/default/files/cc/c5/8d/IDABC.OSOR.casestudy.Gendarmerie.10.pdf

Cadres théoriques

• Meyer, John W. et Rowan, Brian, « Institutionalized Organizations : Formal Structure as Myth and Ceremony », American Journal of Sociology, vol. 83, n° 2, 1977
• DiMaggio, Paul J. et Powell, Walter W., « The Iron Cage Revisited », American Sociological Review, vol. 48, n° 2, 1983
• Ostrom, Elinor, Governing the Commons, Cambridge University Press, 1990
• Olson, Mancur, The Logic of Collective Action, Harvard University Press, 1965
• Broca, Sébastien, Utopie du logiciel libre, Le Passager clandestin, 2013, et Pris dans la toile, Seuil, 2025
• Shulz, Sébastien, Transformer l'État par les communs numériques, thèse, Université Gustave Eiffel, 2021

Presse spécialisée (recoupement)

• Next (ex-Next INpact), sur le contrat Éducation nationale-Microsoft, https://next.ink/176974/
• LeMagIT, sur la qualification SecNumCloud de S3NS (19 décembre 2025), https://www.lemagit.fr/actualites/366636681/
• Usine Digitale, sur Bleu (avril 2025) et La Suite numérique
• L'Essor de la Gendarmerie nationale (couverture GendBuntu)