Codes sources publics : l'ouverture par le recours

Le prétexte de l'inachevé, dernier rempart de l'opacité

Le code source produit par une administration dans le cadre de sa mission de service public est un document administratif. L'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA) le dit expressément, en rangeant les « codes sources » dans la liste des documents relevant du droit d'accès. Depuis l'entrée en vigueur, le 7 avril 2017, de l'article L312-1-1 issu de la loi pour une République numérique du 7 octobre 2016, ces documents, une fois communiqués sous forme électronique, doivent même être publiés en ligne. Le principe est ancien, la doctrine est stabilisée, et pourtant la communication effective d'un code source public reste, huit ans plus tard, une épreuve d'endurance.

L'obstacle ne se situe plus dans la reconnaissance du principe. Il se loge dans une notion technique du droit d'accès, celle du document « achevé ». L'article L311-2 du CRPA réserve le droit à communication aux documents achevés, par opposition aux ébauches, brouillons et versions successives qui précèdent l'élaboration d'un document complet. Cette distinction, pensée pour protéger l'administration contre la divulgation prématurée de textes en cours de rédaction, offre aux détenteurs de codes sources un argument commode. Un logiciel n'est jamais terminé. Il reçoit des correctifs, des mises à jour, des évaluations de sécurité. Il suffit d'invoquer ces travaux en cours pour maintenir que le code reste « inachevé », donc non communicable.

C'est précisément ce raisonnement que la CADA a entrepris de démonter. Deux avis rendus à cinq mois d'intervalle, l'un sur une application régalienne, l'autre sur les algorithmes de gestion des enseignants, dessinent une même ligne. La susceptibilité d'un code à évoluer ne suffit pas à le priver du caractère achevé qui le rend communicable.

Deux avis, une même érosion du prétexte

Le premier avis porte sur France Identité. Saisie en juin 2024 du refus opposé par le ministère de l'Intérieur à la communication du code source de cette application mobile d'identité numérique, la commission a rendu, le 19 septembre 2024, son avis n° 20244499. L'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), qui opère l'application, soutenait que le code demeurait un document inachevé, des opérations d'évaluation de sa sécurité étant toujours en cours. La CADA a écarté l'argument en s'appuyant sur des faits datés. France Identité a été mise à disposition du grand public en février 2024, après une phase de test auprès d'utilisateurs volontaires ouverte dès 2022, et une certification de sécurité de premier niveau lui avait été délivrée par l'ANSSI en novembre 2023. La commission en a déduit que le code source de l'application, telle qu'elle avait été mise en ligne, présentait un caractère achevé. La circonstance qu'il puisse faire l'objet de correctifs « tout au long de sa période d'utilisation » n'était pas de nature, selon ses termes, à lui retirer ce caractère.

La portée de cette formulation dépasse le cas de l'identité numérique. Elle établit qu'un logiciel en production, utilisé par le public, ne peut plus être présenté comme un brouillon perpétuel. La commission avait certes assorti son avis d'une réserve de sécurité, imposant l'occultation des fragments de code décrivant les éléments de sécurité et de configuration de l'infrastructure (secrets cryptographiques, mécanismes de transmission), au titre du d) du 2° de l'article L311-5 du CRPA. Mais cette réserve, la commission a pris soin de le préciser, est temporaire et d'interprétation stricte, les administrations devant se mettre en situation de communiquer dans les meilleurs délais. Le principe reste l'ouverture, l'exception reste bornée.

Le document « achevé » au sens du droit d'accès.

L'article L311-2 du CRPA réserve la communication aux documents achevés, écartant « les ébauches, brouillons et versions successives ». Dans son avis n° 20244499 du 19 septembre 2024, la CADA précise qu'un document susceptible d'être « modifié à l'avenir, notamment par ajout ou actualisation » ne devient pas inachevé de ce seul fait, en particulier lorsque l'échéance de la modification reste indéterminée. Un logiciel en exploitation entre donc dans le champ du droit d'accès, sous la seule réserve des fragments dont la divulgation menacerait la sécurité des systèmes d'information.

Le second avis applique cette logique à un tout autre objet. Le 13 février 2025, la commission a rendu son avis n° 20250204 sur les algorithmes et codes sources d'affectation et de mutation des enseignants des premier et second degrés. Sa conclusion tient en un mot. Les documents sollicités sont « communicables ». La CADA a émis un avis favorable, sous les réserves d'usage et sous réserve que les documents ne fassent pas déjà l'objet d'une diffusion publique. Là où la commission avait dû, pour France Identité, arbitrer entre transparence et sécurité, elle statue ici sans détour sur des applications de gestion des ressources humaines dont l'enjeu de confidentialité est mince. Le prétexte de l'inachevé, avancé au motif que la publication nécessitait « encore des travaux techniques », ne tient pas davantage.

Le mouvement des enseignants, ou l'ouverture au compte-gouttes

L'intérêt du second dossier ne réside pas dans l'avis lui-même, prévisible, mais dans ce qu'il déclenche. La trace en est intégralement publique, déposée sur la plateforme citoyenne Ma Dada, qui outille les demandes d'accès aux documents administratifs et en publie la correspondance. Un demandeur, identifié sous le nom de Pascal Q., y a adressé le 26 septembre 2024 au ministère de l'Éducation nationale une demande portant sur quatre objets distincts : les algorithmes d'affectation des lauréats de concours, les algorithmes de mutation des personnels, et les codes sources des applications de mouvement et d'affectation des enseignants des deux degrés.

La demande n'improvise pas. Elle rappelle que la diffusion de ces codes avait été annoncée par le ministère lui-même dans sa « Feuille de route Politique de la donnée » de 2021, et cite en exemple le dépôt public des algorithmes de Parcoursup. Le silence de l'administration a fait naître, un mois plus tard, un refus implicite. Le 31 octobre 2024, la CADA était saisie. Le 5 février 2025, la direction générale des ressources humaines répondait enfin, par la voix d'une adjointe à la cheffe de la mission de coordination des systèmes d'information RH. La réponse est un aveu autant qu'une concession. « Dans un souci de transparence », l'administration a « entamé un travail de publication », qui « intervient progressivement » parce qu'il « nécessite encore des travaux techniques ». Un premier livrable était joint, l'algorithme du mouvement intra-départemental du premier degré, publié sur la forge gitlab.mim-libre.fr.

La séquence pourrait s'arrêter là, sur une victoire. Elle bute en réalité sur la matérialité du livrable. Le demandeur constate que le code publié ne compile pas. Il manque une bibliothèque, et la licence libre GNU GPLv3 sous laquelle le code est diffusé impose pourtant de fournir les sources nécessaires à la construction du logiciel. En l'état, le programme ne peut être reconstruit ni réutilisé, ce que l'article L300-4 du CRPA exige en garantissant un format « aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé ». L'ouverture obtenue est une ouverture de façade, conforme dans son geste, inopérante dans son résultat. Le demandeur relance, documente le défaut, et finit par redéposer une demande complète le 25 juin 2025 pour rouvrir les délais de recours. Sur les quatre objets sollicités neuf mois plus tôt, un seul a fait l'objet d'une publication partielle et défectueuse.

Ce détail technique, le code qui ne compile pas, condense la tension de tout le dossier. Une administration peut satisfaire formellement à un avis de la CADA sans que la ressource devienne effectivement exploitable. La conformité procédurale et l'ouverture réelle sont deux grandeurs distinctes, et la seconde ne se déduit pas de la première.

Le travail institutionnel des demandeurs

Le geste le plus révélateur intervient dans la relance de juin 2025. Pour contrer l'argument des « travaux techniques », le demandeur ne se contente pas de rappeler l'avis rendu sur son propre dossier. Il mobilise l'avis n° 20244499 sur France Identité, transposant à la gestion des enseignants la doctrine forgée sur l'identité numérique. Puisque la CADA a jugé qu'un code en production reste achevé malgré ses correctifs futurs, l'argument des travaux techniques ne peut faire obstacle à la communication d'applications « d'ores et déjà utilisées massivement par les corps enseignants ». Un citoyen isolé chaîne ici deux décisions administratives distinctes pour construire, à partir d'elles, un précédent opposable. Il fait le travail que ni le législateur ni l'administration ne font.

Ce travail porte un nom dans la recherche en théorie des organisations. Les chercheurs Thomas Lawrence et Roy Suddaby l'ont nommé travail institutionnel (institutional work), qu'ils définissent comme l'action intentionnelle d'individus et d'organisations visant à créer, maintenir ou perturber des institutions. La catégorie la plus utile ici est celle du maintien. Une institution, entendue au sens sociologique comme un ensemble de règles et d'attentes stabilisées, ne se perpétue pas d'elle-même. Elle exige un travail continu de surveillance et d'application, que les auteurs rangent notamment sous le terme de policing, la vérification permanente de la conformité aux règles. Le droit d'accès aux documents administratifs est une telle institution. Reconnu par la loi de 1978, consolidé par la loi de 2016, il ne produit pas ses effets par sa seule existence textuelle. Il tient parce que des demandeurs, dispersés et le plus souvent anonymes, en assurent l'exécution dossier par dossier.

Le travail institutionnel.

Concept proposé par Thomas B. Lawrence et Roy Suddaby dans « Institutions and Institutional Work » (in The SAGE Handbook of Organization Studies, 2006). Il désigne l'action intentionnelle par laquelle des acteurs créent, maintiennent ou perturbent les institutions. Le maintien recouvre notamment le contrôle de conformité et l'application des règles. Appliqué au droit d'accès, il déplace le regard de la norme vers les acteurs qui la font vivre, et révèle que l'effectivité d'un droit repose sur un travail décentralisé, non rémunéré et rarement visible.

La grille éclaire ce que le vocabulaire courant range à tort du côté du militantisme ou de la procédure. Les demandeurs de Ma Dada ne défendent pas une opinion, ils accomplissent une fonction. Chaque saisine de la CADA, chaque relance argumentée, chaque signalement d'un code qui ne compile pas répare l'écart entre la règle formelle et son application. La plateforme elle-même, en publiant la correspondance et en rendant chaque avis réutilisable par le demandeur suivant, industrialise ce travail de maintien. Elle transforme des efforts individuels en jurisprudence partagée. L'ouverture des codes sources publics avance ainsi moins par la loi, qui la proclame depuis 2016, que par l'usure jurisprudentielle du prétexte de l'inachevé, entretenue par ce travail institutionnel de citoyens que rien n'y oblige.

APB, le précédent qui n'a pas fait doctrine

La configuration n'est pas inédite. Elle rejoue, dix ans plus tard et dans le même ministère, une séquence fondatrice. Au printemps 2016, l'association Droits des lycéens, animée par son président Clément Baillon, réclamait au ministère de l'Éducation nationale la communication de l'algorithme d'Admission post-bac (APB), le dispositif qui appariait alors les vœux de plusieurs centaines de milliers de candidats avec les places disponibles dans l'enseignement supérieur. L'association soupçonnait le recours à un tirage au sort pour départager les candidats aux licences en tension, et voulait vérifier la légalité du procédé. Le ministère résistait.

Le 23 juin 2016, la CADA rendait un avis favorable à la communication, l'avis n° 20161990, rappelant que les codes sources sont des documents administratifs, dans la ligne d'un avis déjà rendu en 2015 sur un logiciel de la direction générale des finances publiques. La suite est restée dans les mémoires du secteur. En octobre 2016, prête à saisir le juge administratif, l'association obtenait gain de cause. Le ministère lui communiquait l'algorithme d'APB, mais sur support papier, dans une forme qui en interdisait toute analyse informatique. La conformité au principe était sauve, l'exploitabilité était nulle. La même semaine, ou presque, était promulguée la loi pour une République numérique qui gravait dans le CRPA la communicabilité des codes sources.

La proximité structurelle avec le dossier des enseignants est frappante. Même ministère, même famille d'objets (un algorithme d'affectation qui répartit des personnes selon des règles), même mécanisme d'obtention (un demandeur extérieur, un refus, un avis favorable de la CADA arraché après plusieurs mois), et surtout même issue, une communication minimale dont la forme neutralise la portée. L'algorithme d'APB livré sur papier en 2016 et le code du mouvement enseignant qui ne compile pas en 2025 appartiennent à la même grammaire administrative, celle de l'obéissance littérale qui vide le droit de sa substance. Le précédent APB, présenté à l'époque comme une victoire de la transparence, n'a pas rendu le droit d'accès aux codes sources auto-exécutoire. Il a seulement montré qu'il faudrait, à chaque objet nouveau, recommencer le même travail. La suite de l'histoire d'APB, avec le passage à Parcoursup et l'introduction de restrictions légales à la communication des algorithmes locaux validées sous réserves par le Conseil constitutionnel, a même illustré la capacité de l'administration à reprendre d'une main ce que la jurisprudence lui avait fait lâcher de l'autre.

L'angle mort de l'État libriste

Reste le non-dit, celui que le discours institutionnel sur l'ouverture ne formule jamais. L'État français n'a sans doute jamais autant valorisé le logiciel libre et l'ouverture du code public. Il opère une forge interministérielle, référence ses dépôts sur code.gouv.fr, publie des guides, célèbre ses communs numériques. Le ministère de l'Éducation nationale lui-même avait inscrit la diffusion des codes de mouvement dans une feuille de route dès 2021. Le département Etalab, dans son guide de référence sur les algorithmes publics, cite d'ailleurs en tout premier exemple, parmi les traitements soumis aux obligations de transparence, « la gestion de la mutation des personnels enseignants du premier degré ». L'objet exact du dossier Ma Dada figurait donc, noir sur blanc, dans la doctrine officielle de l'État, comme un cas d'école de ce qui doit être ouvert.

L'écart entre cette doctrine déclarative et la résistance opposée au guichet mesure l'angle mort. L'ouverture proclamée au sommet ne se traduit pas en effectivité à la base, et l'intervalle entre les deux est comblé, quand il l'est, par le travail d'exécution de demandeurs extérieurs à l'appareil. L'État se pense en producteur d'ouverture. Il est, sur ce terrain, un producteur de promesses dont la réalisation est sous-traitée à ceux qui les lui rappellent. La rhétorique des communs numériques masque que le maintien du droit d'accès, condition première de tout commun documentaire, repose sur une main-d'œuvre bénévole que la puissance publique ne reconnaît ni ne soutient.

Conclusion : un droit qui ne s'appliquera pas seul

La communicabilité des codes sources publics n'est plus une question de principe. Elle est une question d'exécution, et l'exécution demeure, en 2026, l'affaire de demandeurs isolés qui usent le prétexte de l'inachevé un dossier après l'autre. Tant qu'aucun mécanisme contraignant n'obligera les administrations à publier par défaut, sous une forme réellement exploitable, les codes sources de leurs applications de gestion, l'ouverture continuera d'avancer par le recours plutôt que par la règle.

Cette lecture se prête à une hypothèse vérifiable. Si le régime actuel ne change pas, la publication complète et compilable des applications d'affectation et de mutation des enseignants ne sera pas acquise par initiative ministérielle, mais restera suspendue à la pression de nouvelles demandes. Trois indicateurs observables permettront de la tester à l'horizon du cycle de mouvement de la rentrée 2026, soit d'ici le premier trimestre 2027. Premièrement, l'état du dépôt gitlab.mim-libre.fr consacré au mouvement enseignant, selon qu'il s'enrichira ou non des trois objets encore manquants sur les quatre demandés, dans une version qui compile. Deuxièmement, l'évolution du nombre d'avis de la CADA relatifs à des codes sources, traçable sur le portail cada.data.gouv.fr et sur Ma Dada, dont la croissance signalerait la persistance du mode « recours ». Troisièmement, l'apparition ou l'absence, dans un texte réglementaire ou dans les instruments de code.gouv.fr, d'une obligation de publication par défaut assortie d'un contrôle. Si ces trois indicateurs restent au rouge, alors l'ouverture des codes sources publics aura confirmé qu'elle est un droit qui ne s'applique pas de lui-même, et qu'un pan entier de la transparence algorithmique de l'État repose sur la patience de quelques citoyens.

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Note méthodologique.

Cet article s'appuie sur trois sources primaires vérifiées : les avis CADA n° 20244499 (19 septembre 2024) et n° 20250204 (13 février 2025), et la correspondance publique de la demande Ma Dada relative aux algorithmes d'affectation et de mutation des enseignants. Le texte de l'avis n° 20250204 a été consulté via sa citation intégrale par le demandeur sur Ma Dada, la fiche publique de l'avis n'étant pas directement accessible au moment de la rédaction. Deux précisions factuelles ont été tranchées. D'une part, l'avis n° 20244499 porte spécifiquement sur l'application France Identité (ANTS, ministère de l'Intérieur), là où le signal de départ le présentait de façon générique. D'autre part, la mention de « réponses CADA du 4 février 2026 » figurant dans ce signal n'a pu être confirmée sur la demande Ma Dada citée, dont l'historique tracé s'arrête à l'été 2025 ; cette information a donc été écartée plutôt que reprise. Le concept de travail institutionnel de Lawrence et Suddaby a été retenu comme grille principale de préférence à une lecture par la seule distinction règle formelle / exécution, parce qu'il met au centre l'agentivité des demandeurs. Le précédent APB a été développé seul, au titre de sa proximité structurelle maximale avec le cas traité, les développements ultérieurs sur Parcoursup n'étant mentionnés que brièvement. Aucun conflit d'intérêt n'affecte ce sujet.

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Sources

Sources primaires institutionnelles

CADA, avis n° 20244499, séance du 19 septembre 2024 (code source de l'application France Identité). https://www.cada.fr/20244499

CADA, avis n° 20250204, 13 février 2025 (algorithmes et codes sources d'affectation et de mutation des enseignants), cité intégralement dans la correspondance Ma Dada ci-dessous.

Ma Dada, demande « Algorithmes, codes source et implémentations de référence des algorithmes d'affectation et de mutation des enseignants du premier et second degré », déposée le 26 septembre 2024, correspondance publique jusqu'en juin 2025. https://madada.fr/request/algorithmes*codes*source*et*impl

Dépôt public de l'algorithme du mouvement intra-départemental du premier degré, forge Mutualisation Interministérielle. https://gitlab.mim-libre.fr/men/mouvement/mvt-ens1d-intradpt

Cadre juridique

Code des relations entre le public et l'administration, articles L300-2 (codes sources comme documents administratifs), L311-2 (documents achevés), L311-5 (secrets, dont sécurité des systèmes d'information), L312-1-1 (publication en ligne) et L300-4 (format réutilisable). https://www.legifrance.gouv.fr/codes/id/LEGISCTA000031367685

Loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique.

Cadre théorique

Thomas B. Lawrence et Roy Suddaby, « Institutions and Institutional Work », in Stewart Clegg et al. (dir.), The SAGE Handbook of Organization Studies, 2e édition, Sage, 2006, p. 215-254.

Parallèle historique

CADA, avis n° 20161990, 23 juin 2016, Association Droits des lycéens (algorithme d'Admission post-bac).

« Le code source de l'algorithme d'Admission post-bac est communicable », Silicon.fr, 19 septembre 2016. https://www.silicon.fr/code-source-algorithme-admission-post-bac-apb-communicable-157943.html

« Algorithme d'APB : un nouveau pas vers plus de transparence », L'Étudiant, 19 septembre 2016. https://www.letudiant.fr/etudes/parcoursup/algorithme-d-apb-nouveau-pas-vers-transparence-cada-droits-des-lyceens.html

Ressource de doctrine administrative

Etalab, « Les algorithmes publics : enjeux et obligations », guide de référence. https://github.com/etalab/guides.etalab.gouv.fr/blob/master/algorithmes/0-guide.md