Canada, IA d'État : l'organigramme n'est pas une capacité

Une stratégie nationale qui désigne son propre maillon d'exécution

Le 4 juin 2026 à Toronto, le Premier ministre Mark Carney a lancé « AI for All » (« L'IA pour tous »), la stratégie nationale d'intelligence artificielle du Canada, portée par le ministère de l'Innovation, des Sciences et du Développement économique et par Evan Solomon, ministre de l'Intelligence artificielle et de l'Innovation numérique. Le document, construit après une consultation nationale ayant recueilli plus de 11 000 contributions en 2025 et les travaux d'un groupe d'experts de 28 membres, s'organise en six piliers, de la protection des citoyens à la construction d'une « fondation d'IA souveraine » canadienne. Les cibles affichées relèvent de la déclaration d'intention et doivent être lues comme telles : le communiqué du Cabinet du Premier ministre vise 200 milliards de dollars canadiens de croissance additionnelle, 250 000 emplois liés à l'IA en cinq ans et un passage du taux d'adoption de l'IA par les entreprises d'environ 12 % à 60 % d'ici 2034. L'enveloppe financière, qui n'est consolidée dans aucun chiffre officiel unique, est estimée à plus de 2,3 milliards de dollars de dépenses nouvelles par un porte-parole gouvernemental cité par le Globe and Mail, des recensements de presse aboutissant à des totaux supérieurs selon le périmètre retenu.

Jusque-là, rien que de très classique dans le genre des stratégies nationales d'IA. Le point singulier se loge ailleurs. Pour son volet administratif, la stratégie ne crée pas de dispositif nouveau. Elle confie l'accélération de l'achat et de la livraison de solutions d'IA à travers le gouvernement fédéral à un organe annoncé sept mois plus tôt, l'Office of Digital Transformation. La stratégie nationale désigne donc explicitement son maillon d'exécution, et rend ainsi observable, avec une netteté rare, la question que la plupart des textes équivalents diluent dans le vocabulaire de la gouvernance : de quoi cet organe aura-t-il besoin pour exister autrement que sur le papier ?

L'article nomme capacité la réunion de trois conditions que la suite du dossier permet d'objectiver : une autorité effective sur les autres administrations, des ressources protégées dans la durée, une continuité institutionnelle de l'organe lui-même. Une case d'organigramme est ce qui reste lorsque l'une de ces trois conditions manque.

Un office annoncé, pas encore constitué

L'acte de naissance de l'Office of Digital Transformation figure au chapitre 5 du budget fédéral déposé le 4 novembre 2025 par le ministre des Finances François-Philippe Champagne. Le texte indique que le gouvernement « entend mettre sur pied » (intends to stand up) un office chargé d'identifier, de déployer et de passer à l'échelle des solutions technologiques dans l'ensemble du gouvernement fédéral, d'éliminer les règles d'achat jugées redondantes et de hâter l'adoption de l'IA. En parallèle, Services partagés Canada doit développer, avec la Défense nationale et le Centre de la sécurité des télécommunications, un outil d'IA « fabriqué au Canada » déployable à l'échelle gouvernementale.

À la fin juillet 2026, le langage officiel n'a pas quitté le futur. Le plan ministériel 2026-2027 du Secrétariat du Conseil du Trésor, publié le 13 mars 2026, confirme que l'office sera hébergé dans son périmètre, mais le formule encore comme une aide à l'établissement d'une structure à venir. Aucun dirigeant n'a été nommé. Aucune page institutionnelle, aucun document de mandat, aucun livrable ne peut être attribué à l'office. Les réalisations d'IA fédérales de la période émanent d'autres entités. Le think tank The Dais, de la Toronto Metropolitan University, relève qu'aucun budget dédié n'apparaît pour l'office nouvellement annoncé, et en tire une conséquence directe sur sa capacité à produire les gains de productivité attendus.

Le contexte rend cette absence de dotation moins anecdotique encore. Le même budget 2025 programme 60 milliards de dollars d'économies en cinq ans au titre d'une revue générale des dépenses et une décrue de la fonction publique fédérale d'environ 368 000 postes à son pic de 2023-2024 vers 330 000 fin 2028-2029. L'organe chargé d'accélérer la livraison naît donc au moment précis où l'appareil qui doit le porter se contracte. Le paradoxe mérite d'être énoncé simplement : le mandat d'accélérer la livraison de solutions est confié à une entité qui n'a pas encore été livrée.

Un avertissement crédible parce que documenté de l'intérieur

La force de l'avertissement canadien tient à ce que le pays documente lui-même, avec une constance remarquable, l'écart entre ses cadres et sa livraison.

Trois chiffres du dossier canadien.

Au classement des Nations unies pour le développement de l'administration en ligne (indice EGDI), le Canada est passé de la 3e place mondiale en 2010, son sommet historique, à la 47e en 2024. L'audit publié en 2024 par le vérificateur général dénombre près de 90 portails de connexion fédéraux distincts. Et selon la mise à jour 2024-2025 de la stratégie « Canada's Digital Ambition », si 50,6 % des interactions avec le gouvernement étaient complétées en ligne en 2022-2023, seuls 22,5 % des services étaient alors intégralement réalisables en ligne de bout en bout.

Le précédent le plus lourd reste le système de paye Phénix, introduit en 2016 pour 309 millions de dollars et qualifié dès 2018 par le vérificateur général de l'époque d'échec incompréhensible de gestion de projet. Le rapport déposé le 23 mars 2026 par la vérificatrice générale Karen Hogan chiffre son remplacement par la solution Dayforce à plus de 4,2 milliards de dollars, recense un arriéré de 233 653 dossiers de paye au 30 septembre 2025 et repousse la bascule complète à mars 2031. La première stratégie d'IA propre à la fonction publique fédérale, publiée par le Conseil du Trésor le 4 mars 2025, ajoute une donnée de capacité rarement mise en avant : un taux de vacance de 30 % sur les rôles numériques du gouvernement du Canada.

Ce paysage n'est pourtant pas dépourvu de capacités réelles. Le Service numérique canadien, créé en 2017 par le Conseil du Trésor sur le modèle du 18F américain et du Government Digital Service britannique, emploie plus de 250 personnes, maintient environ 295 dépôts de code publics actifs sur GitHub et opère des services mutualisés effectivement utilisés, dont GC Notify, qui revendique plus de 277 millions de notifications envoyées pour plus de 895 programmes et services. Sa trajectoire illustre toutefois la fragilité institutionnelle du genre. Rattaché au Conseil du Trésor à sa création, il a été transféré en juillet 2023 à Emploi et Développement social Canada, un mouvement que la presse spécialisée a lu comme un essoufflement de la réforme du service numérique. Quant au modèle revendiqué, le 18F, il a été supprimé par l'administration américaine le 1er mars 2025, après près de onze ans d'existence et 455 projets menés pour 34 agences fédérales.

C'est sur ce fond que l'analyse publiée le 22 juin 2026 par Open Canada, sous la plume de Patrick Spencer, chercheur doctorant à l'université Carleton, prend son relief. Le texte relève que la stratégie « AI for All » confie à l'office la responsabilité d'accélérer l'achat et la livraison de solutions d'IA, puis formule le test dans des termes que le discours institutionnel évite habituellement. Selon l'auteur, la question est de savoir si l'office recevra l'autorité, les ressources et la continuité nécessaires pour gouverner des fondations partagées. La leçon des expériences étrangères tient en une phrase : « digital centres without staying power produce frameworks without the conditions to apply them », les centres numériques sans durée produisent des cadres sans les conditions de leur application. L'auteur note que le même débat traverse l'Australie, où des observateurs estiment que le gouvernement numérique manque encore de la capacité connectée permettant de traduire les cadres en livraison effective.

La mise en acte, ou pourquoi l'organe ne fait pas la capacité

Les faits qui précèdent appellent un cadre d'analyse, et il existe depuis un quart de siècle. Dans « Building the Virtual State » (2001), la politiste Jane Fountain observe les administrations fédérales américaines aux prises avec Internet et en tire un constat têtu : la même technologie produit des résultats radicalement différents selon les organisations qui s'en saisissent. Elle propose pour le nommer la notion de technology enactment (mise en acte de la technologie).

Concept : la mise en acte de la technologie.

Jane E. Fountain, Building the Virtual State: Information Technology and Institutional Change, Brookings Institution Press, 2001. Fountain distingue la technologie objective (matériels, logiciels, systèmes tels qu'ils existent) de la technologie mise en acte (enacted technology), c'est-à-dire telle qu'elle est perçue, conçue et effectivement utilisée par les acteurs, sous la contrainte des arrangements organisationnels et institutionnels préexistants : structures formelles, routines, réseaux professionnels, cadres cognitifs. La thèse centrale est que le défi de l'administration électronique n'est pas d'abord technique mais organisationnel et politique, et que la relation entre technologie et institutions est récursive, chacune transformant l'autre.

Le cadre a été forgé pour des systèmes d'information. Rien n'interdit de l'appliquer aux organes eux-mêmes, et c'est là qu'il devient opérant pour lire la séquence canadienne. Un office de la transformation numérique est, au sens de Fountain, une technologie institutionnelle objective : une annonce budgétaire, une case d'organigramme, un mandat écrit. Sa version mise en acte dépend entièrement des arrangements qui l'entourent, l'autorité effective sur les ministères, la protection budgétaire pluriannuelle, la stabilité du rattachement, la continuité des équipes. Le test formulé par l'analyse d'Open Canada (autorité, ressources, continuité) constitue très exactement la traduction opérationnelle de la mise en acte. Deux États peuvent adopter des stratégies d'IA au vocabulaire identique et créer des organes aux mandats jumeaux : leurs capacités réelles divergeront selon ce que leurs arrangements institutionnels feront de ces organes. La variable décisive n'est pas dans le texte de la stratégie, elle est dans ce qui arrive à la structure une fois la stratégie publiée.

Cette lecture éclaire aussi ce que le vocabulaire officiel accomplit. Annoncer un office, c'est produire immédiatement la technologie objective, celle qui se voit, se communique et s'inscrit dans un discours budgétaire. La mise en acte, elle, ne se décrète pas. Elle se constitue dans la durée, précisément la dimension que les calendriers politiques rémunèrent le moins.

Le miroir français : six organes en vingt-trois ans

Si l'avertissement canadien avait besoin d'une base empirique, la France la fournit, et c'est en cela que le miroir fonctionne dans les deux sens. Depuis 2003, l'organe central du numérique et de la modernisation de l'État français a été recréé, renommé ou absorbé à intervalles réguliers. L'Agence pour le développement de l'administration électronique (2003) est intégrée fin 2005 à la Direction générale de la modernisation de l'État, elle-même absorbée en 2012 par le Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique. La Direction interministérielle des systèmes d'information et de communication, créée en février 2011, est refondue en septembre 2015 dans la DINSIC, qui devient DINUM par décret du 25 octobre 2019. Le SGMAP est supprimé par décret du 20 novembre 2017. Enfin, le 30 avril 2026, dans le sillage de la cyberattaque contre l'Agence nationale des titres sécurisés, l'annonce d'un rapprochement entre la DINUM et la DITP ouvre la préfiguration d'une septième entité, Ariane, confiée à Walter Arnaud, nommé directeur interministériel du numérique par décret du 10 juin 2026. La DITP, devenue Direction des services publics, connaît à cette occasion son quatrième changement de nom en vingt ans.

Sur cette chronologie, aucun organe central n'a conservé son nom et son périmètre plus de sept ans, et la plupart n'ont pas dépassé cinq ans. Le constat vaut ce que valent les critères retenus (un changement de nom n'est pas une disparition, une absorption n'est pas une abolition), et la note méthodologique y revient. Mais l'ordre de grandeur suffit à poser la question que le discours français ne pose jamais : quelle politique de temps long un organe dont l'espérance de vie institutionnelle avoisine cinq ans peut-il porter ? Les doctrines successives, État plateforme, mode produit, souveraineté numérique, doctrine d'emploi de l'IA, présupposent toutes un porteur stable. Or aucun des textes accompagnant la création d'Ariane, pas plus que ceux de ses six prédécesseurs, ne traite la continuité de l'organe comme une condition à sécuriser au même titre que son mandat ou son autorité.

C'est l'angle mort exact que l'analyse canadienne nomme. La différence entre Ottawa et Paris ne tient pas à la solidité des structures, comparable de part et d'autre. Elle tient à ce qu'au Canada, le test de la continuité est désormais formulé publiquement, dans le débat qui accompagne la stratégie, quand la France le laisse hors champ, réorganisation après réorganisation.

Ce que les prochains budgets diront de part et d'autre

L'hypothèse vérifiable se formule dès lors simplement. Si l'Office of Digital Transformation ne reçoit pas, dans les douze mois, une dotation budgétaire pluriannuelle identifiée et une direction nommée, alors la stratégie « AI for All » produira principalement des cadres (lignes directrices, référentiels, annonces d'achat) sans déploiement mesurable dans les ministères fédéraux, rejoignant le sort des stratégies numériques qui l'ont précédée. Deux indicateurs observables permettront de trancher sans aucune information interne. Le premier est documentaire : la présence, dans le prochain budget fédéral canadien (si le cycle automnal inauguré en novembre 2025 se maintient) ou dans le budget principal des dépenses 2027-2028 du Conseil du Trésor, d'une ligne de crédits explicitement rattachée à l'office, accompagnée de la nomination publique de son dirigeant. Le second est un seuil de livraison : le nombre de solutions d'IA effectivement mises en service, et non simplement annoncées, dans des ministères fédéraux sous l'égide de l'office d'ici la fin 2027, que les mises à jour annuelles de la stratégie numérique fédérale et les rapports du vérificateur général rendront lisible.

Le même test, transposé, vaut pour Ariane : le décret d'attribution qui stabilisera ou non son périmètre, puis la première loi de finances qui inscrira ou non des moyens propres à la nouvelle entité, diront si la France a constitué une capacité ou ajouté une ligne à sa généalogie d'organigrammes. La question ouverte dépasse les deux cas. Dans des systèmes politiques qui rémunèrent l'annonce et escomptent rarement la durée, la mise en acte d'une capacité numérique d'État demeure un investissement sans circonscription électorale. C'est peut-être la raison pour laquelle elle figure si rarement au budget.

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Note méthodologique

L'angle canadien a été retenu comme terrain vierge, la France servant de miroir et non de sujet, les réorganisations DINUM-DITP ayant déjà été traitées dans de précédents numéros sous d'autres cadres. Trois ambiguïtés ont été tranchées : l'enveloppe financière d'« AI for All » varie selon les périmètres de recension (de 2,3 à près de 3 milliards de dollars de mesures nouvelles), le chiffre attribué au porte-parole gouvernemental a été retenu et attribué comme tel. Le constat d'absence de dirigeant, de budget dédié et de livrable de l'office vaut à la date de fin juillet 2026 et devra être réévalué avant publication. L'espérance de vie des organes français est un calcul effectué pour cet article à partir des textes réglementaires, sensible au critère retenu (renommage ou disparition), et la dénomination exacte d'Ariane, encore flottante dans les sources officielles, a été laissée au nom de projet.

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Sources

Sources primaires institutionnelles canadiennes

Innovation, Sciences et Développement économique Canada, « Canada's National Artificial Intelligence Strategy: AI for All », 4 juin 2026. https://ised-isde.canada.ca/site/ised/en/canadas-national-artificial-intelligence-strategy-ai-all

Cabinet du Premier ministre du Canada, « Prime Minister Carney launches AI for All: Canada's new national artificial intelligence strategy », 4 juin 2026. https://www.pm.gc.ca/en/news/news-releases/2026/06/04/prime-minister-carney-launches-ai-all-canadas-new-national-artificial

Gouvernement du Canada, Budget 2025, chapitre 5, « Creating a more efficient and effective government », 4 novembre 2025. https://budget.canada.ca/2025/report-rapport/chap5-en.html

Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Plan ministériel 2026-2027, 13 mars 2026. https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/corporate/reports/treasury-board-canada-secretariat-2026-27-departmental-plan.html

Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, « Canada launches first-ever artificial intelligence strategy for the federal public service », 4 mars 2025. https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/news/2025/03/canada-launches-first-ever-artificial-intelligence-strategy-for-the-federal-public-service.html

Bureau du vérificateur général du Canada, « Modernizing the Pay System », rapport de la vérificatrice générale du Canada, 23 mars 2026. https://www.canada.ca/en/auditor-general/our-work/audit-reports/auditor-general-report-2026-modernizing-pay-system.html

Service numérique canadien, page de présentation et bilan « Progress and Plans 2025 », 25 février 2026. https://digital.canada.ca/about

Organisation GitHub du Service numérique canadien (cds-snc), consultée en juillet 2026. https://github.com/cds-snc

Analyses et recherche

Patrick Spencer, "Canada Is Building Digital Government One Doorway at a Time", Open Canada, 22 juin 2026. https://opencanada.org/canada-is-building-digital-government-one-doorway-at-a-time/

The Dais, Toronto Metropolitan University, « Reflections on Canada's 2025 Federal Budget », novembre 2025. https://dais.ca/announcements/reflections-on-canadas-2025-federal-budget/

Amanda Clarke, Opening the Government of Canada: The Federal Bureaucracy in the Digital Age, UBC Press, 2019. https://www.ubcpress.ca/opening-the-government-of-canada

Cadre théorique

Jane E. Fountain, Building the Virtual State: Information Technology and Institutional Change, Washington D.C., Brookings Institution Press, 2001.

Parallèles historiques et sources françaises

Journal officiel de la République française, décret n° 2011-193 du 21 février 2011 (création de la DISIC), décret n° 2015-1165 du 21 septembre 2015 (création de la DINSIC), décret n° 2017-1584 du 20 novembre 2017 (suppression du SGMAP), décret n° 2019-1088 du 25 octobre 2019 (création de la DINUM), décret du 10 juin 2026 portant nomination du directeur interministériel du numérique. Légifrance, URL à vérifier avant publication.

Federal News Network, « After rocky history, GSA shuts down 18F office », mars 2025. https://federalnewsnetwork.com/reorganization/2025/03/after-rocky-history-gsa-shuts-down-18f-office/

Presse spécialisée

The Globe and Mail, « Ottawa's AI strategy includes more than $2.3-billion for training, adoption and startups », 4 juin 2026. https://www.theglobeandmail.com/business/article-ottawas-ai-strategy-includes-more-than-23-billion-for-training/