CADA : gouverner le libre sans le commander

L'article 41, dix ans de soft law recyclée

Le chapitre V du CADA (COM(2026) 502 final) consacre quatre articles au logiciel libre. L'article 41, intitulé « Promoting open source solutions and open source first », dispose que l'Union et les États membres prennent les mesures nécessaires pour « encourage Union entities and public sector bodies to use and facilitate the reuse of open standards and components released under an open source licence ». L'expression « open source first » figure dans le titre de l'article, pas dans son dispositif. La clause finale (« taking into account functionalities, including security, total cost, and other relevant, duly justified objective criteria ») permet à toute autorité acheteuse de justifier a posteriori n'importe quelle décision d'achat.

Le Conseil national du logiciel libre, dans son communiqué du 4 juin 2026, a identifié « deux reculs significatifs » entre le projet circulé fin mai et le texte adopté. Le « libre par défaut » est devenu un encouragement assorti de larges dérogations. Le principe « public money, public code » a été subordonné à un mécanisme de catalogage (article 42) limité aux logiciels dont l'entité détient déjà la propriété intellectuelle. Deux lissages lexicaux supplémentaires confirment la tendance : l'open source est passé de « key lever » à « crucially contributes », et le terme « sovereignty washing » a disparu du texte adopté, alors que le mécanisme d'évaluation des risques de souveraineté est intégralement maintenu.

Le praticien du SI public français reconnaît ce verbe. L'article 16 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique dispose que les administrations « encouragent l'utilisation des logiciels libres et des formats ouverts lors du développement, de l'achat ou de l'utilisation de tout système d'information ». Les premières versions du texte prévoyaient que le libre soit « la règle et non l'exception ». Après arbitrage parlementaire, le verbe « encourager » l'a emporté, et l'April a dénoncé une disposition « dénuée de toute portée contraignante ». Dix ans plus tard, l'Éducation nationale a reconduit son accord-cadre Microsoft jusqu'en 2029 pour un montant pouvant atteindre 152 millions d'euros, et le Health Data Hub a fonctionné pendant cinq ans sur Microsoft Azure.

L'article 41 du CADA réplique à l'échelle de vingt-sept États membres le même mécanisme normatif qui n'a pas modifié la commande publique française en une décennie. La question n'est pas de savoir si le verbe exprime une intention politique sincère. La question est de savoir quel effet il produit sur les comportements d'achat quand aucun coût n'est attaché au non-respect.

Deux milliards face à 264 milliards

La stratégie open source de l'Union annonce une enveloppe de deux milliards d'euros sur sept ans, soit environ 286 millions d'euros par an. Le chiffre de référence pour la dépense propriétaire européenne provient de l'étude réalisée par le cabinet Astérès pour le Cigref, présentée aux Rencontres Numérique de Strasbourg le 24 avril 2025. Le calcul repose sur une méthodologie par entretiens auprès de six directeurs des systèmes d'information de grandes entreprises françaises, extrapolée à l'Union au prorata du PIB. L'Union dépense environ 400 milliards d'euros par an en services cloud et logiciels, dont 83 % adressés à des acteurs américains. 80 % de la valeur ajoutée associée étant créée outre-Atlantique, ce sont 264 milliards d'euros par an et 1,9 million d'emplois qui échappent à l'économie européenne. Le délégué général du Cigref, Henri d'Agrain, reconnaît que ce chiffre « n'apparaît dans aucune statistique officielle ». C'est un ordre de grandeur, pas une mesure. Il est néanmoins devenu la référence du débat, reprise par la Commission elle-même dans la Communication COM(2026) 503 final.

Chiffres-clés du CADA et de la stratégie open source

264 Md€/an : dépense cloud-logiciel européenne bénéficiant à l'économie américaine (Astérès/Cigref, avril 2025).

2 Md€ sur 7 ans : enveloppe de la stratégie open source de l'Union, soit environ 0,1 % de la dépense propriétaire annuelle.

200 Md€ : montant mobilisé par le programme InvestAI (annoncé au Sommet de Paris, février 2025), dont l'enveloppe open source représente 1 %.

30 millions : objectif d'utilisateurs actifs d'outils collaboratifs open source en Europe d'ici 2030.

152 M€ : montant de l'accord-cadre Microsoft prolongé par l'Éducation nationale française jusqu'en 2029, conclu pendant que l'article 16 de la loi de 2016 « encourageait » le libre.

Stéfane Fermigier, coprésident du CNLL, résume la disproportion dans des termes que la Commission n'a pas contestés : l'enveloppe représente « moins de 0,1 % de la dépense propriétaire à réorienter, et à peine 0,5 % du seul programme InvestAI ». Un budget modeste peut avoir un effet de levier considérable s'il est adossé à une norme contraignante. C'est l'inverse qui se produit ici : l'enveloppe est modeste et le levier est faible. L'un ne compense pas l'autre.

Orchestrer plutôt que commander

Le CADA ne gouverne pas l'open source européen par la contrainte. Il crée trois catégories d'instruments intermédiaires. L'article 43 codifie un catalogue européen de solutions libres, connecté au portail Interoperable Europe, qui existe déjà sous une forme embryonnaire. L'article 44 institutionnalise un réseau européen d'OSPO publics, formalisant une dynamique amorcée depuis 2021 avec l'OSPO de la Commission elle-même. Le Digital Commons EDIC, devenu opérationnel le 1er avril 2026, constitue le troisième véhicule, doté de la personnalité juridique mais d'un périmètre budgétaire encore restreint.

Aucun de ces instruments ne confère à la Commission un pouvoir de contrainte sur les décisions d'achat des administrations nationales. Le catalogue rend visible, le réseau d'OSPO coordonne, l'EDIC finance. La Commission fournit un soutien matériel (enveloppe budgétaire, infrastructure technique) et un soutien idéel (légitimité politique, doctrine de souveraineté). Mais elle n'a pas la capacité d'obliger un ministère français, allemand ou néerlandais à choisir une solution libre plutôt qu'une solution propriétaire.

L'orchestration selon Abbott, Genschel, Snidal et Zangl

Dans International Organizations as Orchestrators (Cambridge University Press, 2015), Kenneth Abbott, Philipp Genschel, Duncan Snidal et Bernhard Zangl distinguent quatre modes de gouvernance internationale selon deux axes. La gouvernance est directe (l'organisation agit elle-même sur les cibles) ou indirecte (elle agit via des intermédiaires), dure (avec contrôle hiérarchique et sanctions) ou douce (sans contrôle sur les intermédiaires). L'orchestration désigne le mode indirect et doux : l'organisation enrôle des intermédiaires volontaires en leur fournissant un soutien matériel et idéel, sans pouvoir les contraindre. La théorie prédit que l'orchestration réussit quand les intermédiaires disposent de capacités fortes et d'objectifs alignés avec l'orchestrateur. Elle échoue quand les pressions contraires sont plus fortes que les incitations offertes.

Cette configuration correspond point par point à la structure du chapitre V du CADA. La Commission orchestre le passage à l'open source à travers des intermédiaires nationaux (OSPO, administrations acheteuses, communautés de développeurs) qu'elle ne contrôle pas. Le réseau d'OSPO de l'article 44 constitue le maillon central : c'est lui qui est censé traduire l'encouragement européen en comportements d'achat concrets dans chaque État membre.

Or la capacité de ces intermédiaires est profondément inégale. La France a créé un OSPO et une Mission Logiciel Libre au sein de la DINUM en 2021, puis l'a restructurée début 2024 en réduisant son périmètre opérationnel. L'Allemagne a construit le ZenDiS et investi massivement dans openDesk. La plupart des autres États membres ne disposent ni d'OSPO identifié, ni de politique d'achat libre documentée. La théorie de l'orchestration prédit que le dispositif fonctionnera là où l'intermédiaire capable existe déjà (et qui, précisément, n'a pas attendu l'impulsion européenne), et échouera là où il fait défaut (c'est-à-dire là où l'impulsion serait la plus nécessaire).

Le contraste allemand éclaire ce que « contraindre » signifie en pratique. Le 26 novembre 2025, l'IT-Planungsrat a adopté la décision 2025/48, publiée en mars 2026, qui réforme les contrats-types EVB-IT applicables à toutes les administrations fédérales. Huit des onze types de contrats intègrent l'open source comme option standard. Pour les développements nouveaux, l'open source devient le standard par défaut, avec fourniture du code source, choix d'une licence libre et publication sur la plateforme OpenCoDE. Les EVB-IT sont d'application obligatoire via les règles d'exécution du paragraphe 55 de la Bundeshaushaltsordnung. La presse spécialisée allemande qualifie cette réforme de « plus vaste modification depuis l'existence de ces contrats-types ». Ce n'est pas de l'orchestration au sens d'Abbott et al. C'est de la contrainte procédurale directe, inscrite dans le droit de la commande publique. La différence avec l'article 41 du CADA n'est pas de degré, elle est de nature.

Ce que le droit européen met seize ans à durcir

L'histoire de la réutilisation des données publiques en Europe offre un précédent structurel rarement mobilisé dans le débat sur l'open source. En 2003, la directive 2003/98/CE relative à la réutilisation des informations du secteur public (dite « directive PSI ») a posé un cadre minimal, encourageant les États à rendre disponible un maximum de données publiques. Le verbe opératoire était, déjà, un encouragement sans obligation. La directive de 2013 (2013/37/UE) a élargi le périmètre aux musées, bibliothèques et archives, et renforcé le principe de réutilisation sans le rendre véritablement contraignant. Ce n'est qu'en 2019, avec la directive (UE) 2019/1024 (dite « Open Data Directive »), que l'Union a consacré le principe d'ouverture par défaut (« open by design and by default », article 5) et créé les « jeux de données de haute valeur » publiés gratuitement et par interface programmatique.

Seize ans ont été nécessaires pour passer de l'encouragement à l'obligation dans un domaine nettement moins contesté commercialement que le logiciel. Les intérêts en jeu dans la commande publique logicielle sont d'un autre ordre de grandeur : 264 milliards d'euros par an, des contrats pluriannuels structurés par des mécanismes de verrouillage technique, des compétences internes construites autour d'écosystèmes propriétaires. Le CNLL situe explicitement le CADA « à l'étape 2003 » du cycle législatif européen.

Ce parallèle ne conduit pas à un pronostic de défaite. Il conduit à une mise en perspective temporelle. La soft law européenne précède historiquement la hard law, mais le délai se mesure en décennies, pas en mandats de la Commission. L'appareillage institutionnel créé par le CADA (catalogue, OSPO, EDIC) est précisément le type d'infrastructure que l'Union bâtit pendant la phase d'encouragement, avant qu'un futur trilogue ne transforme l'incitation en obligation.

Un appareil qui attend sa norme

Le CADA n'est pas un texte vide. Il représente, de l'aveu même de ses critiques, le niveau d'ambition open source le plus élevé jamais inscrit dans un instrument législatif européen. La FSFE parle d'un « jalon pour le Public Code ». SUSE salue « l'engagement open source le plus ambitieux de la Commission ». OpenForum Europe qualifie le moment d'« historique » et y voit l'aboutissement de vingt-trois ans de travail depuis les premières initiatives du programme IDA au début des années 2000. L'inscription de la définition de l'Open Source Initiative dans un règlement européen, l'institutionnalisation du réseau d'OSPO, l'objectif de 30 millions d'utilisateurs d'outils collaboratifs libres d'ici 2030, la création d'un instrument de maintenance avec capacité de fork : chacun de ces éléments constitue un acquis. L'acquis n'est pas le levier.

La lettre ouverte « Open Source First » cosignée par SUSE, Nextcloud, Element, Collabora, Linagora et une vingtaine d'éditeurs européens demandait une obligation documentée et auditable d'évaluer une alternative libre avant tout achat propriétaire. Cette obligation procédurale, minimale en apparence, aurait transformé l'orchestration en contrainte. L'article 41, dans sa rédaction du 3 juin 2026, ne la prévoit pas. L'espace du trilogue reste ouvert, et le CNLL en fait sa première priorité.

L'hypothèse que formule cet article est la suivante. À l'issue du trilogue (attendu courant 2028), l'article 41 du CADA conservera le verbe « encourager » ou un équivalent non contraignant, sans obligation procédurale d'évaluation d'une alternative libre. L'indicateur observable est double : d'une part, le libellé final publié au Journal officiel de l'Union européenne. D'autre part, dans les 24 mois suivant l'entrée en vigueur du texte, la part des nouvelles procédures de marché cloud et IA, dans deux États membres pilotes (France et Pays-Bas, qui participent au consortium LaSuite/openDesk), incluant une étape documentée d'évaluation open source. Si cette part dépasse 20 % des procédures sans que le texte ait été durci, l'orchestration aura produit des effets au-delà de ce que la théorie prédit. Si elle reste sous les 5 %, le précédent de la directive PSI se sera confirmé, et la question de l'obligation ne sera que reportée.

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Note méthodologique

Cet article s'appuie principalement sur le texte de la proposition CADA (COM(2026) 502 final) tel qu'analysé par le CNLL, SUSE, la FSFE et plusieurs cabinets juridiques européens. Le texte intégral du CADA n'a pas été consulté directement sur EUR-Lex au moment de la rédaction (référence CELEX 52026PC0502, à vérifier avant publication). La formulation de l'article 41 est confirmée par la reproduction verbatim qu'en font SUSE et le CNLL dans leurs communiqués respectifs. Le chiffre de 264 milliards d'euros repose sur une méthodologie par entretiens extrapolés, présentée comme un ordre de grandeur par ses auteurs. L'enveloppe de la stratégie open source est citée à 2 milliards d'euros dans le texte publié, tandis que le CNLL, qui analysait une version antérieure, cite 1 milliard. L'article retient le chiffre du texte publié. Le choix de l'orchestration comme cadre conceptuel principal répond au souci de mobiliser un cadre spécifiquement conçu pour les dispositifs de gouvernance internationale indirecte, plus ajusté au cas européen que l'économie néo-institutionnelle de North (dont le concept d'enforcement characteristics est également pertinent mais a déjà été largement mobilisé dans cette newsletter). Le parallèle avec la directive PSI a été préféré au précédent du Cadre d'interopérabilité européen (EIF), déjà traité dans un article précédent de la newsletter.

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Sources

Sources primaires institutionnelles

Commission européenne, proposition de règlement Cloud and AI Development Act, COM(2026) 502 final, 3 juin 2026. Référence CELEX 52026PC0502, à vérifier sur EUR-Lex avant publication.

Commission européenne, Communication sur la souveraineté technologique européenne, COM(2026) 503 final, 3 juin 2026.

Commission européenne, stratégie open source, historique des versions (2000, 2014, 2020, 2026). Page officielle : https://commission.europa.eu/about/departments-and-executive-agencies/digital-services/open-source-strategy-history_en

Article 16, loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, Légifrance : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/article_jo/JORFARTI000033203039

IT-Planungsrat, décision 2025/48 du 26 novembre 2025, réforme des contrats-types EVB-IT, publiée le 20 mars 2026 : https://www.it-planungsrat.de/beschluss/b-2025-48-it

Directive 2003/98/CE du 17 novembre 2003 (directive PSI), EUR-Lex.

Directive 2013/37/UE du 26 juin 2013 (révision PSI), EUR-Lex.

Directive (UE) 2019/1024 du 20 juin 2019 (Open Data Directive), EUR-Lex : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019L1024

Réactions institutionnelles et professionnelles

CNLL, « Stratégie open source européenne : deux reculs significatifs entre le projet circulé fin mai et le texte adopté le 3 juin », 4 juin 2026 : https://cnll.fr/news/strategie-open-source-europeenne-deux-reculs-significatifs/

CNLL, « Stratégie open source européenne : la Commission change de niveau d'ambition », 29 mai 2026 : https://cnll.fr/news/oss-strategy-2026/

FSFE, « EU Tech Sovereignty: A milestone for Public Code? Now implementation is key », 3 juin 2026 : https://fsfe.org/news/2026/news-20260603-01.en.html

SUSE, « EU Cloud and AI Development Act: A Major Step for Open Source », juin 2026 : https://www.suse.com/c/eu-cloud-ai-development-act-open-source-first/

OSB Alliance, « Neue EVB-IT-Vertragsvorlagen stärken die Beschaffung von Open Source Software durch die Verwaltung » : https://osb-alliance.de/pressemitteilungen/neue-evb-it-vertragsvorlagen-staerken-die-beschaffung-von-open-source-software-durch-die-verwaltung

April, « Promulgation de la loi pour une République numérique, logiciels libres », octobre 2016 : https://www.april.org/promulgation-de-la-loi-pour-une-republique-numerique-logiciels-libres-mobilisation-de-l-april

Presse spécialisée

L'Usine Digitale, « La dépendance numérique aux États-Unis coûte 264 milliards d'euros par an à l'Europe », 2025 : https://www.usine-digitale.fr/article/la-dependance-numerique-aux-etats-unis-coute-264-milliards-d-euros-par-an-a-l-europe.N2231200

heise online, « Erneuerung der Vertragsmuster für IT-Beschaffung: Open Source als Regelfall », 2026 : https://www.heise.de/hintergrund/Erneuerung-der-Vertragsmuster-fuer-IT-Beschaffung-Open-Source-als-Regelfall-11300824.html

Cadre théorique

Abbott, Kenneth W., Genschel, Philipp, Snidal, Duncan et Zangl, Bernhard, International Organizations as Orchestrators, Cambridge University Press, 2015.

Abbott, Kenneth W., Genschel, Philipp, Snidal, Duncan et Zangl, Bernhard, « Two Logics of Indirect Governance: Delegation and Orchestration », British Journal of Political Science, vol. 46, n° 4, 2016, p. 719-729.

Parallèle historique

Commission européenne, « European legislation on open data », page de synthèse du parcours législatif PSI/Open Data : https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/legislation-open-data